兵团连队推行“四议两公开”工作法的调研与思考

[摘要]“四议两公开”工作法是党领导下发展基层民主自治机制的有效实现形式，是党的领导、发扬民主和依法办事的有机统一，也是适应兵团改革、夯实基层基础、密切连队干群关系的迫切需要。兵团在推进“四议两公开”工作法过程中存在认识不到位、程序不规范、过程不完善、参与不积极、公开不充分、落实不到位、制度不配套等突出问题。针对这些突出问题本文从提高干部职工认识、提升干部职工素质、规范工作程序、完善配套机制、强化督导检查等五个方面提出了对策建议。

[关键词]四议两公开;问题表现;原因分析;对策

[中图分类号]D262.6  [文献标识码]A  [文章编号]1009—0274（2020）03—0037—05

[作者简介]李为超，男，兵团第十三师党委党校高级讲师，研究生学历，研究方向：马克思主义中国化。

“四议两公开”工作法2004年发端于河南南阳邓州市，是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式，并且2010、2013、2019年三次被写进中央一号文件。“四议两公开”工作法具体是指，重大事务实行支委会提议、“两委”会商議、党员大会审议、村民大会或村民代表会议决议，决议内容和实施结果公开。

2018年11月，兵团结合自身改革发展实际，提出在全民所有制连队推行“四议两公开”工作法。一年多来，工作法取得了显著成效。90.70%的职工群众认为，“四议两公开”工作法增加了连队事务的透明度，使他们获得了知情权、表达权和表决权;78.67%的“两委”成员认为，在取消“五统一”的形势下，工作法为解决连队改革发展稳定等突出问题提供了有力抓手和重要渠道。但同时也存在着认识不到位、程序不规范、过程不完善、参与不积极、公开不充分、落实不到位、制度不配套等突出问题，必须下大气力予以解决。

一、兵团连队推行“四议两公开”工作法的重要意义

（一）“四议两公开”工作法是党领导下基层民主自治机制的有效实现形式

按照“四议两公开”工作法规定，所有连队级重大事项都必须在连队党支部领导下按照相关程序进行决策和实施。连队党组织既是决策管理事项的发起者，又是整个流程的实操者，也是决策实施的推动者，领导核心地位在制度层面上得到确保。党支部要想让提议形成商议意见，进而推入下一个程序，就必须与连委会进行充分的沟通协商。在“两委”商议过程中，支委会委员和连委委员对提议事项享有同等的讨论、修改、表决权利，能够充分发挥决策者的主体作用。[1]同时，“两委”又各司其职、各负其责，推动进入党员审议环节，由职工（代表）大会作出决议，并进行“两公开”，做到了民主决策、民主管理、民主监督，实现了连队党的领导与基层民主自治机制的有效衔接和良性互动。

（二）“四议两公开”工作法是党的领导、发扬民主和依法办事的有机统一

重大事项由连队支委会提议，可以牢牢把握连队工作的主动权、主导权。“两委”会商议，既保障了连队党支部的领导核心作用的有效发挥，又实现了按照少数服从多数的民主原则形成商议意见。党员大会审议、职工（代表）大会决议则是基层民主的具体体现，保障了党员和职工群众的知情权、表达权、参与权、决策权，突出了职工群众的主体地位，做到了连队一切重大问题经过商议、评议、决议后，最终在决议中公开。“四议两公开”变“为民做主”为“由民做主”，从而使党的提议和主张变成职工群众的自觉行动。在“四议”框架内，党的领导以制度化的方式把民主的理念变成了一种具体的可操作性程序，把民主决策、民主管理、民主监督的要求贯穿到各个环节，形成了在党的领导下职工群众充分行使民主权利的良好局面[2]，实现了党的领导、发扬民主与依法办事的有机统一。

（三）“四议两公开”工作法是适应兵团改革要求的重要抓手

连队改革后，“两委”成员通过民主选举的方式从一线职工中选出，不再由上级任命，不能再像以前一样通过行政命令的方式管理连队事务。同时，取消“五统一”后，有些职工群众片面追求个人利益、忽略连队利益，这给连队管理带来了较大挑战，仅靠“两委”成员的力量很难化解新矛盾、处理新问题。“四议两公开”工作法为加强新时代兵团连队建设找回了新的动力源泉。“四议两公开”工作法的推行有力地保障了群众主体性作用的发挥，不仅使党员和职工群众的主张和民主政治诉求得到真正回应，而且还提供了适宜民主生长的土壤环境，使党员、职工群众参与建设新时代兵团连队的积极性和主动性得到提高，[3]从而保障连队长期以来形成的高度组织力凝聚力战斗力以新的形式得以延续并加强。

（四）“四议两公开”工作法是密切连队干群关系的迫切需要

长期以来，连队干部由上级任命，缺乏民主管理意识，群众观念淡薄;相当多的连队存在命令主义、以权压人、官僚主义等现象;一些连队干部以兵团特殊体制机制为借口，习惯于行政命令、作风粗暴，遇到难事甚至采取蛮横措施，引起职工群众不满，干群关系紧张。“四议两公开”工作法的实施客观上形成了连队支委会、连队管委会、普通党员和职工群众等各个权利主体之间的相互制约、监督关系，使连队干部不得不学会讲民主、讲程序、讲协商、讲公开，提高党务、政务的透明度，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，从而促进彼此之间沟通交流、增进了解、达成共识，推动干群关系得到进一步融洽。[4]

二、“四议两公开”工作法推进中存在的问题及原因分析

2018年11月2日，兵团党委办公厅、兵团办公厅印发《关于在全民所有制连队推行“四议两公开”工作法的指导意见（试行）的通知》（以下简称《通知》）以来，“四议两公开”工作法在兵团全民所有制连队得到全面推广，受到干部职工的广泛认可和好评，但在推广过程中也遇到了一些现实的困难和问题。

（一）工作法贯彻落实中存在的突出问题

1.对工作法的重要性认识不到位。领导干部对“四议两公幵”工作法的重视程度很大程度上决定着该工作法能否顺利开展。通过调查发现，有的领导干部对工作法的推行存在思想上不重视、认识上不到位、推动上不积极、落实中不到位的现象。

从具体操作上看：85.33%的“两委”成员认为，“四议两公开”程序复杂、费时费力。有的则认为，用不用“四议两公开”工作法解决问题，结果没什么区别，而需要通过工作法解决的事项太多、太细，纯粹小题大做;有的认为“四议两公幵”工作法有点形式主义，中看不中用;有的还认为，“四议两公开”不仅增加了连队财力负担，还给本来工作压力大、人员少的连队增加了工作量，劳民伤财。

2.议题范围界限不明确。按照《通知》要求，凡涉及连队稳定改革发展、群众切身利益、资源管理等重大事项都应列入“四议两公开”范围，但何为“重大项目”并没有进行明确界定。比如：涉及连队经济社会发展项目的资金，具体多大数额才需要工作法解决，不够明确。同时，议事范围不应过宽、过细，四大类18项重大事项均要纳入“四议两公开”工作机制处理范围，频繁开会可能会影响“两委”的工作效率和职工群众正常的生产生活。

3.工作步骤程序不严格。一是提议环节酝酿不充分。有的议题在“支委会提议”环节之前没有征求职工群众意见，有的则考虑不够充分，导致决议事项由于缺乏资金等原因无法落实。二是支委会的提议没有场党委审议。按照规定，连队重大事项的提议须向团场党委报告，但有的提议根本没上报团场党委进行审议;有的提交团场党委，团场却没有给予明确答复。三是会前准备工作不扎实。有的在召开会议前，没有提前通知或通知不及时，导致参加人员对需要表决的内容不了解、不熟悉，只能投赞成票。四是到会人员达不到相关规定。从调研的6个连队16个“四议两公开”事项看，有2次党员大会、3次职工（代表）大会到会人数不符合规定人数，分别占到调研总数的12.5%和18.75%。五是会议划分不清晰。有的连队对党的会议与职工（代表）大会划分不清，定位不准确，一定程度上混淆了会议性质，违背了工作法基层民主自治机制的初衷。

4.职工群众参与不积极。由于宣传不到位，职工群众对工作法缺乏了解，加上党务、政务公开力度不够，下发通知不及时，职工群众农忙脱不开身等原因，职工群众参与的热情不够高。18.60%的职工表示，“不会丢下自己手中的活而参加连队会议”，44.19%的表示“活不要紧的话会参加”，37.21%的职工表示“肯定会参加”。从调研问卷看，职工参与的积极性还是比较高，但从查阅资料看，到勤率远没有调查问卷那么乐观，能达到70.0%已经很不错了，还是连队一个个打电话才做到的。

5.职工（代表）履职不到位。有的职工（代表）在进行讨论和表决时，不能坚持客观、公平、公正原则;有的过多关注自身利益，对涉及自身利益的事项关心之至，充分发表意见;对那些与自身利益关系不大的事项，则秉持“事不关己高高挂起”的冷漠态度，不发表任何意见;或人云亦云，随声附和，职能发挥不到位。

6.民主集中制落实不到位。有的连队不能很好地坚持“主要领导末位发言制度”，书记、连长先发言，定调子;有的“两委”成员先发言，诱导党员、职工群众附和;有的营造民主氛围不够，讨论不充分，几乎没有人发言;有的表决采用举手方式，参加人员迫于“情面”不好意思当面反对，影响表决结果的科学性。

7.“两公开”内容不详实。有的连队在“四议”环节开展得比较规范，但在“决议公开、实施结果公开”环节， 公开、公示内容不够详实，不够规范;有的对会议表决结果进行了部分调整，有的决议由于各种原因没办法落实，对此连队没有进行相应说明，一定程度上损害了“四议两公开”工作法的权威性和實效性，从而影响了职工群众对工作法的认可度。[5]

（二）工作法推行中存在问题的原因分析

1.开展学习宣传不到位。在“四议两公开”工作法的推行过程中，存在宣传力度不大、氛围不浓不强等现象，从而导致认识不到位、参与意识不强、内容不熟悉、操作不规范等问题。

从兵团层面来看，省级媒体开展全方位、全系统深入宣传报道的力度还不够，导致师团层面对“四议两公开”工作法的推动不够积极有力，甚至抱有观望态度;从师团层面来看，大力宣传明显不够，没有形成浓厚的宣传氛围;没有开展专门的业务培训，党校连队支部书记班、连队“两委”业务培训班都没有将其列入培训必修内容;从连队层面来看，“两委”对工作法缺乏深入的学习交流研讨，对文件精神研究不深，理解不透，没有形成适合自身特点的实施方案，导致贯彻不到位，工作停留在表面;对职工的宣传教育仅限于宣读相关文件，职工群众对工作法不清楚、不熟悉。

2.干部职工参政议政的素质有待提升。从“两委”成员看，他们是兵团改革时通过选举产生的，年纪轻、学历高、有活力、肯吃苦，但业务工作不熟悉，缺乏经验，特别是对民主选举经验不足，民主意识，参政议政的素质能力有待进一步提升。

从职工群众（代表）看，兵团长期以来实行“五统一”管理模式，职工群众主体观念不强，民主意识和参与意识不够，从众心理比较普遍，对基层民主建设的积极性不高。在工作和开会发生冲突时，将工作放在第一位;在讨论表决时，更多关心与自身有关的事项，对连队事务关心不够，参与意识淡薄，代表作用发挥不到位。

3.连队党员党组织关系理不顺。一是多数退休党员的党组织关系在连队。有的即使在社区生活，党组织关系也没有转走;有的老党员行动不便，不能到会参加支部相关会议。二是有些场部附近的个体户党员党组织关系落在连队，但他们对连队事务态度冷淡，很少参加支部会议。三是土地流转和外出打工职工长期在外，对连队关注不够，加上交通等原因不能按要求参加会议，有时委托他人代为开会。

4.团场连队的职责界定不明确。一是团场和连队的关系不明确。《村民委员会组织法》规定乡镇政府与村民委员会是指导与被指导的关系，但团场和连队不是简单的“指导和被指导”关系，但到底是什么关系不明确;《通知》规定“连队重大事项的提议，必须事前向团场党委报告，团场党委根据报告内容依法依规及时给予答复”。在具体操作中，给团场党建办打电话汇报，有的不予明确回复，有的答复就是“你们按照工作法操作就行”，时间长了连队就不再进行汇报。二是议题的决议主体不明确。《通知》要求“决议”由职工大会或职工代表大会做出，但哪些事项由职工大会决议，哪些由职工代表大会决议不够明确，同时按照什么比例推选职工代表不明确，各单位执行不统一。

5.领导责任制不落实和监督机制不完善。在领导责任制方面，有的团场没有出台“四议两公开”工作法考核评价等方面的制度，有的制定了相关制度但没能真正落实到位。在监督机制方面，监督机构尚不健全，没有明确的监督部门;监督措施缺少刚性约束，责任追究不明确。[6]

三、进一步完善“四议两公开”工作法的对策建议

（一）加大宣传力度，提高干部职工思想认识

一是充分发挥新闻媒体的作用，运用电视、报纸、广播、微信等媒体，对工作法的重大意义、主要内容、工作程序等进行积极宣传报道，特别运用身边的案例和工作成效来吸引职工群众的兴趣，调动职工的参与积极性和主动性。

二是制作“四议两公开”工作法专题片，在兵团党员教育平台、党员干部现代远程教育平台播放，做到党员干部先学一步，学深一层，在学习贯彻和落实工作法中发挥模范带头作用。

三是印发“四议两公开”工作法读本，明确决策范围、公开事项、会议流程图，特别是明确职工（代表）的权利，分发到各团场、连队;[7]同时，在连队会议室张贴“四议两公开”实施办法，为职工群众深入了解、更好运用、更好监督工作法的贯彻落实提供便利。

四是召开工作法推进会、观摩会等形式，展示典型案例、交流先进经验，相互学习，取长补短，整体提升工作法实效。

通过全面、深入、形式多样的持续宣传，形成浓厚的舆论氛围，使干部职工对“四议两公开”的重要性和必要性有进一步的认识，进而将“要我学”变成“我要学”。

（二）坚持多管齐下，提升干部职工履职能力

一是选好职工群众代表。在代表的推选中，必须把政治觉悟高、参政议政能力强，遵纪守法、公道正派、坚持原则、热爱集体、在群众中有威信的人选为职工代表;同时，要把好代表的分布关，由各小组推选若干人产生，还要注重在少数民族、妇女中推选代表，努力体现代表的广泛性，[8]从而使他们真正成为职工群众的代言人。同时，建立健全党员职工推优机制。通过对党员、职工群众进行量化考核，推选优秀党员和优秀职工，发放荣誉证书并对其给予进行社保补贴等奖励，以此调动大家参与的积极性和主动性。

二是要选好补齐“两委”班子。按照“守信念、讲奉献、有本领、重品行”等要求，选好选优连队支部书记，切实加强“两委”班子建设;同时，通过相关程序及时解决“两委”班子不齐的问题，努力打造一支适合新时代连队建设要求的“两委”班子队伍。

三是团场连队开展专题培训。团场通过召开“四议两公开”工作法专题会、动员大会以及以会代训的方式，加大对连队党支部书记、“两委”成员、党员、职工代表进行专题培训，不断提高他们的民主意识和履职能力。连队也要对职工群众进行相关内容培训，引导大家树立正确的利益观、价值观，树立民主、平等意识和现代公民意识。

四是党校开展连队支部书记、“两委”轮训培训班，将“四议两公开”工作法作为重要培训内容和必修课，同时采取情景模拟教学方式提高学习效果。

（三）规范工作程序，提升工作效率和质量

一是明确议题审批报备机制。严格落实《通知》要求，连队支委会提出的一般重大事项议题需经分管领导批准、相关科室备案方可进行;对于涉及金额非常重大等特重大事项必须经团场党委决定并予以批复。

二是健全完善“两委”协调机制。进一步完善党支部领导下的基层民主机制，明确和细化连队党支部和连队管理委员会的职责任务，切实发挥两个积极性。同时，出台连队“两委”联席会议制度，规范相关程序，提升工作实效。

三是严格落实民主集中制。首先，理顺党员党组织关系，建议将不在连队生活、不关心连队生产生活的老党员和“非连队”党员的党组织关系转到社区党支部;其次，按照程序及时取消长期不履职的职工代表资格，并及时增补职工代表，确保参会人数符合相关要求;再次，充分发扬民主，给每名出席人员发言机会;最后，严格落实“主要领导末位发言制度”等制度。

四是明确议事决策范畴。在《通知》规定的需要决策事项基础上，进一步明确议题范围。比如：连队集体经济收益使用，连队农田水利、土地整治及农业综合开发资金等多大额度需经工作法决议，否则基层难以操作。另外，哪些事项由职工大会决定、哪些事项由职工代表大会决定，职工代表比例是多少等需要进一步明确。

（四）完善配套机制，不断提升合力效能

在大力推行工作法的同时，要进一步建立完善职工代表联系户、连务公开制度、连队监督委员会推选等制度，逐步形成落实“四议两公开”工作法的制度体系，不断提升工作效能。[9]

一是党员联系职工群众制度。党员按就近原则联系一定数量的职工，党员负责向联系户宣传党的理论政策，及时掌握联系户的思想动态以及对连队事务的意见和建议，并及时反馈给连队。

二是代表联系职工群众制度。按照相关法律要求，职工群众代表本着“就近居住、便于联系”的原则，联系若干职工群众，了解职工群众诉求，反映职工群众意愿，并及时反映到连队事务管理和决策中。代表任期与连队“两委”任期相同，可连任。不称职的代表可以随时罢免并重新补选。

三是意见征求制度。要通过广大党员、职工代表广泛征集职工群众对决策事项和决策过程中的意见和建议，并对决策进行完善，同时向群众做出解释、答复，确保相关工作科学运行。

四是连务公开制度。抓好相关文件的贯彻落实，确保让职工群众能够全面、真实了解连队党务、政务、财务的实时运作情况。

五是连队监督委员会推选制度。连务公开监督委员会由“两委”班子成员及其直系亲属以外的职工群众组成，由连队职工（代表）大会选举产生，负责对决策、实施过程进行全面监督评议，评议结果及时公布，并作为民主评议连队“两委”班子成员的重要依据。[10]

（五）加強组织领导，明确责任强化督导

一是要纳入党建整体布局。将“四议两公开”工作法作为党支部领导下的连队基层民主工作机制的重要举措，纳入党建工作的整体布局和重点工作，与党内民主和基层民主有机衔接;同时，明确党支部书记为“第一责任人”职责。

二是建立领导干部工作法联系点。领导干部要深入到联系点的群众中去了解情况，听取意见和反映，针对具体问题作出具体指导，及时改进工作，努力把联系点建成示范点，以点上经验推动面上工作。

参考文献：

[1][4]陈东辉.党领导下的村级民主自治机制的创造性实践——关于河南省邓州市“四议两公开”工作法的调查与思考[J].甘肃理论学刊，2011（3）：64-68.

[2]王华宾，王长亮.用“四议两公开 破解发展难题——山东省招远市推进农村经济事务规范化管理工作纪实[J].农村工作通讯，2018（16）：60-61.

[3]安涛.凤冈县“双向四议两公开”基层民主治理方式的实践总结与思考[J].民营科技，2014（8）：275.

[5][7]贺蕊玲.关于“四议两公开”工作法的调查思考——以河南为例[J].社科纵横，2011（2）：25-26.

[6]马建新.“四议两公开”工作法制度化问题研究——以河南省为例[J].中共山西省直机关党校学报，2016（6）：29-33.

[8]刘朝瑞.积极探索党组织领导下的村民自治新机制——河南省邓州市推行“4+2”工作法的调查与思考[J].中州学刊，2009（6）：17-20.

[9]顾燕峰.河南邓州基层党组织“4+2”工作法及其启示[J].上海党史与党建，2010（7）：42-44.

[10]刘燕.“四议两公开”工作法：我国村民自治机制的新创造[D].湖南师范大学，2014.

责任编辑：杨伟民