浅析国有企业全面预算管理的困境及对策

黄喜标

摘要：文章基于十九大报告对国有企业全面预算提出了更规范、更科学的要求，通过全面预算对国有企业的“四个有利于”，阐述了全面预算的重要性。但在全面预算实施过程中，存在管理上的困境，文章针对存在困境及其产生的原因，提出解决的方法，包括引进及培养全面预算人才、建立全面预算纵横闭环管理制度体系、选择最适合企业编制方法、加大对国有企业领导全面预算考核比重、完善全面預算审批流程，通过以上方法，从深层次提高国有企业全面预算编制的质量、及时性等。

关键词：全面预算;困境;对策

“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”党的十九大报告对全面预算制度进行了科学的阐述，全面预算管理着重反映了“全面”二字，其中全面含义就包括了：全员参与、全面覆盖、全程跟踪。全面预算在现代国有企业中赋予了全新的理念，对国有企业发展进步起到了重要作用。

一、国有企业全面预算的重要性

（一）有利于完成国资委及股东要求的目标利润

企业有责任为股东创造利润，并按照一定分配比例进行分配，国有企业属于国资委下属企业，有责任完成国家利润目标，2018年，全国国有企业实现利润33877.7亿元，为国民经济发展的中坚力量。每年年初，国家设定的目标利润，并将该目标分解到各个国有企业，国有企业层层分解到各分子公司，每个分子公司根据下发的目标，结合本企业的实际情况，制定经营目标，企业根据目标编制预算，该预算涉及企业的各个层级，各个部门，只有各层级的国有企业严格执行全面预算的要求，才能很好的完成国资委及股东要求的利润，完成国家交代的任务。

（二）有利于企业内部及外部资源整合

内部及外部资源对于国有企业来说是宝贵且有限的，利用有限的资源转化为最大的效益，是企业不断努力的方向，全面预算有利于企业资源的整合，为达到企业战略规划及营业目标而合理统筹资源利用，防止资源浪费。在编制预算的时候，将资源合理的分配到生产线条的各个重要节点，是编制预算的重点。资源重点投入是关系企业生存发展的关键点，同时减少甚至放弃对不利于企业发展或对企业利润贡献不大的生产经营活动的资源投入，做到“好钢用到刀刃上”，提高资源使用效率。

（三）有利于企业挖潜增效

国有企业年初编制预算，将有限资源匹配关键节点，确定经营目标，将目标分解到各个分子公司，编制全面预算，执行全面预算，对全面预算进行考评，分析反馈预算执行情况，利用全面预算成果，在这每一个过程无不体现出国有企业对自身潜力的挖掘，一个处于上升期的国有企业，每年都稳步提高经营任务，降低相关费用，这就要求对上一阶段预算进行分析，提出执行过程中发现的经营增长点，降低费用的突破口，以图增加企业效益，在全面预算循环的过程中，为达到管理者设定的战略规划和经营目标，不断的挖潜增效。

（四）有利于提高企业员工积极性

全面预算突出表现为全员参与、全面覆盖、全程跟踪，国有企业每个员工，每项业务，每个过程均要求进行预算，目标分解到每一个在职员工，这既是一项任务，又是一项机遇，员工在保质保量完成企业为自身设定的目标的前提下，超额超量完成任务的过程，就是体现员工价值的过程，也是企业考核和晋升员工的重要途径，这大大提高企业员工的工作积极性，推动员工发散思维，挖掘潜力。

二、国有企业预算管理的困境及产生的原因

（一）领导缺乏全面预算的意识

部分国有企业领导还停留在过去计划经济的运转模式当中，没有及时转变经营观念，或是只盯住国有企业经营销售预算，对费用预算，财务报表预算等缺乏关注，“火车跑得快，全凭车头带”，企业领导对全面预算的认识不足，容易造成国有企业战略规划和经营目标的偏离，企业发展动力不足，国有企业员工积极性不高等情况。

（二）缺乏全面预算人才

部分国有企业对全面预算不够重视，没有设置专业部门或专职管理岗位负责国有企业全面预算的工作，只设置预算编制岗位或其他岗位兼岗，减弱了全面预算规划与计划、沟通与协调等多方面功能。同时部分国有企业全面预算人才缺乏，造成全面预算指标选择单一，不能全面反映企业各个方面的真实情况;编制预算偏离实际，难以有效落实;预算监督缺乏;预算分析止于表面，无法帮助企业领导做出正确的决策;无法合理调整预算，令预算回归到正确的轨道上;无法建立或完善考核制度，让考核流于形式等。

（三）体制的不健全

过去的国有企业预算，重点集中在编制，对全面预算的其他过程不太重视，造成国有企业预算制度的建立只重视预算的编制过程，预算的执行、监督、反馈、调整、考核等工作大多没有在制度上进行反映。制度的不健全，造成“无法可依”的窘境，预算执行流于形式，缺乏监督、反馈，调整随意，考核全凭领导意志。部分国有企业虽然制定了预算管理办法，但没有形成预算管理的体制，办法中只规定了全面预算的原则，执行，监督等内容，却没有形成一套纵横相通的管理体系，没有形成全面预算分析报告。

（四）编制预算方法单一

国有企业原来依靠国家相关政策的扶持，一直以来预算编制方法都较为单一，例如定期预算法、增量预算法等，使用该类方法的优点大多为方法简单，编制节省人力物力，但这些方法存在的弊端也是显而易见的，预算难以以战略规划为目标进行编制，容易出现短期行为，没有考虑市场环境变化等因素，预算没有弹性，容易令预算偏离正常的轨道，甚至由于环境变化较大，出现完全背离目标的情况。

（五）未严格落实考核

部分国有企业未建立或未严格落实全面预算的考核制度，造成国有企业全面预算只有“空架子”，没有实际作用，对国有企业发展没有任何指导作用。国有企业部分领导干部，工作作风“霸道”，凌驾于企业制度之上，说话变成“圣旨”，随意调整预算金额及资源配置。部分预算管理机构及人员对考核办法研究不透或怠于执行，造成预算考核难以落实。

（六）全面预算管理审批流程过于冗长

大型国有企业编制预算通常为混合式预算方式，该方式屏除了权威式预算和参与式预算的弊端，充分调动各分子公司领导、全面预算机构或岗位人员的积极性，加强了沟通，更加贴近国有企业的具体情况，做到“上下结合、分级编制、逐级汇总”，但由于部分国有企业内部流程过于复杂，请示的各级领导、会签的部门过多，流程过于冗长，失去了预算的时效性和指导性。在全面预算发生调整的情况，内控设置的审批金额过低，造成审批领导级别过高，流程过长。

三、加强国有企业预算管理的对策

（一）引进及培养全面预算人才

十九大以来，国家对企业全面预算提出了更加专业，更加科学的要求，积极引进掌握具有全面预算技术的专业人才和培养挖掘国有企业内部管理会计人才变得尤为迫切和重要。通过面向全社会的人才招聘，引进国有企业缺乏的或不足的全面预算人才，能迅速提高本企业全面预算的质量。培养国有企业内部管理会计人才，也能达到提高全面预算管理的效果，国有企业内部员工，熟悉本企业的实际情况，通过组织内部学习，参加继续教育等方式，能更好的将理论与实际结合，既能提高内部员工的素质，又能提高全面预算管理水平。

（二）建立全面预算纵横闭环管理制度体系

大型国有企业，以内部组织结构为基础，将企业分为总部、各省市县级分子公司等多层级纵向管理体系，根据战略规划、经营目标及有限的资源，由总部逐级分解到各级分子公司，按照经营收入、财务费用等各种指标比例进行分配预算，形成纵向管理体系。

以销售、财务、投资预算为基础，根据本企业各职能部门所承担的职责，将全面预算在各个职能部门之间进行分解，形成国有企业全面预算横向管理体系。

根据制定的全面预算管理办法，严格按照办法中要求的程序，对本企业战略规划和经营目标进行确定并分解后，通过对预算的执行、监督、反馈、调整、考核、成果的应用，形成闭环管理体系，只有全面预算形成闭环，才是完成各个阶段任务和目标的保障。

（三）选择最适合企业编制方法

充分考虑本企业经营方向、内外部环境、基础数据特点、所处发展阶段等因素，制定出最适合本企业的全面预算的编制方法，如该企业处在初创期，成本费用偏大，打开市场为主，倾向于产品開发和研究，内外部环境变化较大，没有历史数据，可选择零基预算法、弹性预算法等;如国有企业处在成长阶段，重点在于利润增长，提高毛利，可选择作业预算法;如国有企业处在成熟阶段，内外部环境相对稳定，历史数据容易取得，并且变动较为稳定的，可选择增量预算法、固定预算法等，可降低预算编制的难度，也使管理者容易理解，节省人力成本。不同的企业选择的方法不尽相同，选择最适合本企业的编制方法是做好全面预算的前提。

（四）加大对国有企业领导全面预算考核比重

国有企业考核管理落到实处，不仅是体现全面预算的“全面”的特征，将经营、费用、财务压力逐层传递，而且是激励企业员工最有效的方式。部分国有企业的考核制度缺乏通盘考虑，考核方法比较片面，通常以经营指标为主，缺乏对其他指标的考虑，甚至以领导的意志或爱好为主导进行考核。考核制度考虑的指标除了经营性指标，如同环比利润增加额、增加比率、销售净利率等，还需多考虑其他指标，如净资产收益率、净资产利润率、权益乘数等。国有企业全面预算落实的关键在于领导的重视程度，在考核办法中增加EVA（经济增加值）考核指标，国有企业的薪酬与EVA值紧密联系，只有投入资本的成本小于资本收益的时候，国有企业才真真正正做到盈利，才能体现国有企业领导的价值。严抓考核，传递压力，提高各个层级职工的积极性，只有做到“全面”考核，刚性兑现奖励，才能更好的实现全面预算，挖掘国有企业的潜力。

（五）完善全面预算审批流程

建立和完善本企业全面预算体系的过程中，结合本企业内控制度体系及实际情况，完善全面预算审批流程，在制定本企业内控制度的过程中，必须明确全面预算管理决策机构、工作机构和执行机构的审批权限，特别明确全面预算调整的权限，原则上不允许调整，在达到一定条件下才可进行预算调整，各个层级公司审批权限等，防止随意调整的情况，同时也是防范腐败的有效措施。在明确审批权限的前提下，同时必须兼顾效率，在符合内控流程规定的情况下，尽量缩减审批时间和步骤，保持全面预算的时效性。

四、结论

综上所述，通过全面预算对国有企业的五个有利于，阐述了全面预算的重要性。但在全面预算实施过程中，发现存在着八点管理上的困境。最后针对存在困境及其产生的原因，提出六点解决的方法，通过上述方法，从深层次提高国有企业全面预算编制的质量、及时性等。

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（作者单位：中国石化销售股份有限公司广东肇庆石油分公司）