城市基层社区治理实践中的问题和对策探析

岳俊辉，柴 瑜

（河北广播电视大学，河北 石家庄 050080）

随着城市化速度不断加快，党和政府日益重视社区治理体系建设，但在城市社区治理日益完善的过程中，基层社区治理仍然存在一些突出的问题。本文基于对50 多个城市基层社区的深入调研，从以党建引领社区治理、社区治理协商机制、社区治理参与主体、社区居民参与意识、社会组织参与程度等方面的现状切入，剖析原因，并尝试提出行之有效的对策建议。然明显。

（1）社区居委会权责边界不清，负担过重。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。[1]调查发现，社区居委会承担了更多行政性工作，上传下达会议占15.3%，迎接各类检查占50.2%（见图1）。2020年疫情期间，居委会还是大包大揽，但力不从心。

一、基层社区治理的主要问题

图1 社区居委会的工作任务状况

社会治理是国家治理的重要方面，基层社区治理是国家治理的基石，基层社区治理是否有效，直接影响着社会治理格局的打造和经济社会的繁荣稳定。要推进社会治理问题的解决，必须创新社会治理体制机制。目前基层社区治理已取得很大成效，社区关系更加协调，社区服务不断升级，但在基层社区治理实践中还存在一些亟待解决的现实问题。

1.社区从“管理”到“治理”模式的转型

改革开放以来，城市基层社区不断从“管理模式”转向“治理模式”，但是，由于受传统观念和客观条件的限制，行政管理在社区的主导作用依

（2）网格化管理与社会组织未能有效衔接。基层城市社区的网格化管理侧重精细化，通过社区网格化的细分，以及高效的综合服务信息平台的运用，使社区事务能够及时得以解决，但目前这一过程以政府执行部门为主，社会组织和社区居民参与较少，未能实现有效衔接。[2]社区网格化管理成本普遍偏高，管理效率偏低，没能充分有效发挥其应有的作用。

（3）社区治理路径单向运行、双向互动不足。社区治理是一个“自上而下”政府主导和“自下而上”社会自治的双向互动过程。[3]调研发现，近80%基层社区的社区治理更多的是“自上而下”，主要是政府主导、依托行政力量推动社区治理工作模式；对居民广泛参与、依托社区力量协同推动社区治理的“自下而上”重视不够，认识不足，无法满足居民多元需求。

2.社会组织的发展与社区治理多元主体参与

社会组织是社区治理的重要主体和依托,而基层城市社区的社会组织培育制约因素较多，发展缓慢。

（1）社区服务类社会组织发展缺乏政策支持。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接登记。[4]但是，从实际情况看，机构职能分工很不明晰，社会组织直接登记很难落地。调查显示，社区内注册登记的社会组织主要是民办教育、医疗机构，而服务类的社会组织数目很少，真正“活”起来的更是少之又少，社区服务类的社会组织力量比较薄弱。尤其是在社区防疫中，社区内的社会组织缺位，力量不足。

（2）经费来源单一且不稳定，项目无法持续发挥作用。社会组织经费来源主要是承接政府购买服务的项目，资金少且不稳定，政府购买服务项目周期短，社会组织融入社区不够，难以深度开展工作，成效不明显。在项目实施中，社会组织忙于完成指标，缺乏深度调研和方法创新。

（3）缺乏项目式驱动，无法持续孵化出社区社会组织。引入社会组织（社工机构）孵化培育社区社会组织参与社区治理和服务创新工作，已经成为近几年部分社区服务工作的重要内容，有力地提升了社会组织参与社区治理的能力。在调研中发现，有些项目设计“不接地气”，有“脱节”现象。调研显示，91%以上基层社区没有回应居民需求的落地项目，社区内更多项目来源不是依据居民的需求调研而来，项目无法聚焦社区发展治理的难点、堵点、痛点问题。另一方面，在社区项目设计、资金投入上不能满足项目发展规律的要求，造成项目实施周期短、社区治理人才缺乏且流失率高、孵化质量下降，社区社会组织难以顺利“出壳”、独立运行，在社区防疫中社区事务类的社区社会组织无法有效地发挥作用，社会资源融入社区有困难，不能很好地激发社区居民自我服务的积极性。

（4）社会组织人才少且流动性大。由于缺乏人才引进和管理的激励保障政策，以兼职、志愿、社工为主体的社会组织成员流动性大，无法体现出社会组织的专业性优势。

3.社区居民参与意识及参与度

要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，应该行动在基层，发动在社区，发起在居民。但总体来看，城市社区居民的社区治理参与意识还不强，参与率不高。总体来说，调查结果表明，2019 年，一半以上的居民没有参加过社区活动，参加过1—2 次社区活动的居民占15.5%，参加社区活动超过6 次的社区居民仅有10.1%（见图2）。究其原因，主要有以下几个方面。

图2 居民参与社区活动的次数

（1）居民多元需求、诉求和居委会提供的服务错位。居民眼中的社区问题主要有社区归属凝聚力差、社区环境问题多、文化活动单一、居民之间陌生感强、居民参与度低等（见图3）。由于社区“两委”工作人员往往身兼数职，其素质、能力及精力无法应对当前复杂的社区问题和社区矛盾，更多时候是社区中的“救火队员”，“哪里有问题去哪里解决”，重治而失防，导致居民多元的需求往往无法得到有效满足。

2008年北京奥运会取得的优异成绩足以向世界证明我国已经实现体育大国的目标，后奥运周期，由体育大国向体育强国迈进成为我国体育发展新的认知，群众体育由此重新登上体育发展的大舞台。自2008年以来，我国群众体育发展态势迅猛，群众体育领域研究无论是在广度上还是在深度上都取得了长足发展。然而通过知识图谱的分析也发现我国群众体育研究存在跨单位之间的合作力度不够、缺乏中心作者群等问题。因此，后续相关研究应当注重不同机构与作者之间的深度交流与合作，从而为我国群众体育发展夯实理论基础。

图3 居民眼中的社区问题

（2）社区居民的组织化程度低。由于社会组织及社区社会组织较少，社区居民参与社区活动都是以个人或家庭为单位的个体参与，参与社区团体者较少，社区动员效率低，“邻里共同体”意识不足。

（3）社区治理宣传不够，居民认识不到位。由于缺乏广泛的宣传和带动，居民的社区治理参与意识比较淡薄，往往没有意识到自己是社区建设与发展的主体。同时，面对居民结构、需求、思想观念的新变化，许多社区干部缺乏有效的工作方法，无法激活社区居民参与活力。

4.社区治理协商机制与作用发挥

大部分城市社区在积极推进以居民需求为导向，引导居民广泛参与，推动以社区为平台、社会组织为载体、社工为人才支撑的三社联动机制，尤其是一些地市不断丰富三社联动机制，提出以社区志愿者为补充的四社联动机制。但“四社”之间紧密的“联”和高效的“动”效果并不明显，尤其是社区设有“居民议事厅”或“居民议事协商委员会”，召集议事委员包括居民代表、社区党员、社区辅警、律师、社工、物业公司代表等集中议事，多渠道汇集民情民意，将居民的心声最快传达到相关部门。但是在实际运行中，议事制度没有很好地执行。很多基层政府或社区居委会习惯了大包大揽，或者认为召集居民议事太麻烦，许多时候直接就定了。即使社区开展议事活动，议题也无法及时传送给社区居民，信息下达慢且面窄。从居民来看，他们对议事制度信心不足，参与议事的积极性和主动性不高。社区治理协商机制难以落地。

二、完善基层社区治理的对策建议

结合实际情况及我国其他地区先进的治理经验，为加强和完善基层社区治理，本文拟从强化党建引领、厘清多元治理主体的权利和责任、畅通多元主体社区治理参与机制、大力培育社会组织、完善人才培养、深化品牌推广等几个方面提出对策建议，为基层社区治理的创新路径提供新的思考。

1.强化党建引领，抓住社区治理的制高点

以党建工作引领社区自治、共治，是将党的领导嵌入城市社区治理的重要方式，也是加强和创新基层社会治理的前提基础。[5]

（1）充分发挥社区党组织的核心作用。建立“社区党组织+党小组+党员中心户+党员先锋人”纵向到底的党建网络，全面引领社区内各类组织真正“活起来”，引导居民在社区治理中真正“动起来”，解决党建工作和社区治理“两张皮”的问题。

（2）做实党群服务中心阵地建设。灵活采用集中学习、分组学习、活动交流和外出参访等多种学习形式，将党的路线方针政策、省市工作部署和基层重点任务要求通过微课+微活动传递到社区党员手中，鼓励和支持党员在社区开展每周一学的政策解读、理论宣讲，把学习成果转化成基层实践，激发社区治理内生动力。

（3）创新党建工作内容。推动“双报到”工作向纵深发展，各基层党组织结合自身资源和优势，参与区域化党建，实施共建项目，共同促进本区域发展。广大党员干部带头服务奉献，带头亮明身份，积极参与社区治理。通过主题沙龙、协作者等形式充分了解党员的特长和优势，认领社区任务，建立一对一的长效对接机制，使党建工作引领社区治理做实、做细。同时，积极探索在职党员在社区开展活动的监督考核激励机制，深化在职党员的思想认识，调动其积极性，确保在职党员进社区制度化、常态化、价值化。

2.明确主体权利和责任，厘清社区治理的根本点

社区治理主体只有职责明确、各司其职，才能有效发挥作用。

（1）明确职责与定位。明确界定社区居委会的职责，以权随责走、费随事转的原则移交社区，尤其是社区社会组织管理、社区帮扶营造、邻里互助等社区公益服务项目的发展等。各职能部门应独立承担其相应的行政管理责任，确需社区协助的工作应该安排专门人员和相应经费。

（2）推进政社分开、管办分离。厘清政社关系，推进政社分开、管办分离，将专业化比较强的服务性质的工作交由社会组织来做，以政府购买服务的方式进行实施，不但能够促进经济社会的健康可持续发展，而且能够强化社会组织自主地位，鼓励社会组织以市场化思维运营，激发社会组织在承担社会服务方面的灵活与高效。社会组织为社区提供专项服务，招募社区居民作为工作人员和志愿者，他们更能感受到社区的具体需求，其社会化服务更贴近居民。

（3）切实执行社区“减负增效”工作。全面清理社区工作机构、牌子，梳理各项相关制度，精简社区会议、报表、用章和台账，并把居委会的职能清单通过立法明确下来，且要用张贴、网络等形式告知居民，对未经批准的事项居委会有权拒绝。对社区的考核变上级部门的单向考核为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向考核，考核内容以社区居民的满意度为主，考核方式应避免形式化，也可委托第三方考核，且取消考核与社区职能无关的内容，同时建立社区减负工作投诉反馈制度，接受社会监督，对落实减负工作不到位的，经查证属实，给予通报批评并督促整改。

3.大力培育社会组织，激发社区治理的创新点

社会组织是国家治理体系的有机组成部分，是加强和创新社区治理的有力支撑，是社区治理的重要主体。

（1）完善相关的政策法规体系建设。出台符合地方实际的、操作性强的社会组织直接登记管理实施细则，对城乡社区开展为民服务、养老照护、公益慈善、促进和谐等业务的社会组织降低准入门槛；制定具体、详细的扶持政策，包括财政税收优惠政策、资金补贴措施、设立专项扶持资金、创新激励机制、培育能力建设等，支持社会组织参与社会服务，有计划、有目标、有重点地扶持一批品牌性社会组织。[6]

（2）内外联动，发展壮大社区社会组织。对目前已有的、满足居民需求的社区社会组织赋权增能，通过规范化建设促进其快速发展。积极孵化、培育各类社区社会组织，为其提供资金、场地、项目管理、能力建设、注册登记等方面的扶持。推进自下而上的自治、协商、参与机制，丰富多元建设主体。[7]

（3）提高社区社会组织质量。做好顶层项目设计，引进专业的治理人才，同时政策支持到位、监督及时，合理分配培育社区社会组织资金投入。在孵化方法上，把社会工作专业理念、技能和方法引入社区社会组织，挖掘并引导社区能人、老党员、老干部、老教师、老专家、老军人、老模范、志愿者和积极分子参与其中，培养社区居民骨干，营造社区居民积极参与公共事务的良好氛围，实现居民由“社会人”转为“组织人”，真正实现居民自治。

4.畅通多元主体协同机制，打通社区治理的链接点

治理主体的多元参与和协同共治，是形成良性治理环境、克服治理“悬浮化”现象的内在要求。

（1）健全社区协商联动参与机制。把社区居民代表大会制度落到实处，健全以社区党组织为领导核心，社区居委会为主导，社区居民为主体，社会组织、驻区单位、物业公司、媒体等协同参与社区治理及社区事务的体制机制。

（2）细化社区协商共治的制度和流程。从居民的需求出发，重点落实和推进社区议事规则制度。针对一些社区干部怕麻烦、“居民议事厅”形同虚设的问题，可以让相关社会组织负责居民议事会议的召集，记录、整理居民需求、意见和建议，并根据具体内容分别交给居委会、物业公司或政府职能部门。

（3）以项目联动多元主体参与社区治理。实施项目清单化管理，通过社会组织和专业社工提供专业化、针对性的服务，引导社区居民申请社区自治微项目等方式，整合社区资源，撬动社会力量，引导多元主体参与社区治理，深化社区、社会组织及社工的“三社联动”内涵，调动广大社区居民的积极性，提升基层治理体系和治理能力现代化水平，形成基层社区治理的新格局。[8]

5.完善人才培养机制，把握社区治理的关键点

优化社区治理人才，提升社区治理能力，推进社区治理工作。

（1）建立良性的、合理的社区工作者激励政策。根据社区工作者的学历、社区工作年限、职业资格证获取情况，并结合其年度继续教育的学时情况，制定明确、可操作、良性、合理的年度收入增长机制，包括建立单位和个人的激励机制。

（2）强队伍、增能力，夯实社区治理人才。依托河北省社区教育指导中心的省—市—县—乡镇（街道）—村（社区）五级社区教育网络体系及河北广播电视大学覆盖全省市县城乡的完整办学体系，利用远程教育支持服务体系，整合优质师资和课程资源，培养社区治理人才。对社区干部、社区骨干、社区志愿者及社会工作者进行理论和实践操作教育培训，同时鼓励其参加各种职业资格考试和学历教育。对社区服务人员进行系统的学历教育、专题教育，采取线上与线下相结合的培训方式，量身打造个性化课程，全面提高社区工作者的整体素质和综合能力。

（3）树立社区治理人才的典范，讲好社区故事，传递榜样力量。定期推送社区治理中产生的优秀人才，包括社区志愿者、社区居民、社会工作者、社区工作者等所有治理主体参与者，用百姓喜闻乐见的形式如讲故事、案例、诗歌、朗诵等，把社区治理的理念、行动及成效，以点带面，汇聚成“善治”力量，植入百姓心中。

6.深化品牌推广，打造社区治理的示范点

打造社区治理亮点，突出社区品牌特色。根据社区类型，如新建商品房社区、棚户区改造社区、村转居社区、多元混合城中村社区等，分别树立社区治理典型，示范推广。

（1）选取示范点。组织部、民政局、街道、社区等各级部门要发挥牵头作用，每个城市可选择3—5 个街道，分别选取硬件条件好、“两委”班子团结、工作积极性高的社区作为创新社区治理的重点对象，纳入每年惠民实施项目，在充分需求调研的基础上，梳理亟须解决的痛点、难点、热点问题，广泛征集项目。

（2）培育品牌。结合社区特点，在利用较为完善的基础设施条件上，对选取的重点社区给予专项治理资金、人力资源、专业建设等支持，形成区级—市级—省级社区治理创新示范点。如S 市某社区在社区治理方面已取得明显成效，已经成为省级城市社区治理的标杆。

（3）品牌带动，复制推广。运用新的理念和方法，创品牌，树标杆，以点带面，发挥示范社区的引领带动和辐射作用，总结经验，形成行之有效并能加以推广的新型社区治理模式，向全省乃至全国推广。

三、结语

社区是社会治理的最小单元，是党和政府联系、服务居民群众的“最后100 米”。[9]习近平同志多次强调，社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。2020 年政府工作报告再次强调加强和创新社会治理，完善社区服务功能。

创新城市基层社区治理是中国特色社会主义进入新时代的应有之义，有助于在更高水平化解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但是在具体实施中仍要避开上述问题，坚持“以社会力量办社会”原则，探索“政府主导+社会组织发力+社区社会组织助力+项目系统支撑+品牌带动”的多元协同机制，推动“三社联动”升级，激活社会组织、社区居民、物业、辖区单位等多方治理主体的参与活力，营造良好的社区氛围，让“人人是主体、人人有责任、人人做贡献”的理念成为共识，切实提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平[10]，最终形成社区治理、社区服务、社区组织、社区教育和社会工作融合发展的社区治理新格局。