草根体育组织的合法性困境与应对策略——基于新制度主义的分析视角

郜邦国，沈克印

(1.武汉体育学院 研究生院，武汉 430079；2.武汉体育学院 体育社会科学研究中心，武汉 430079；3.武汉体育学院 经济与管理学院，武汉 430079)

改革开放40年来，草根体育组织在市场经济发展、市民社会转型中“井喷式”发展，已经成为我国体育社会组织中不可或缺的组成部分。草根体育组织是由广大人民群众根据自身的体育喜好、需求而自发建立的民间体育组织，在满足人们对体育美好生活向往方面发挥了巨大作用，对全民健身战略实施具有重要意义。然而，在“强政府、弱社会”的背景下，大量草根体育组织游离于政府、法律的边缘地带，组织合法性问题成为其进一步发展、壮大的巨大障碍，亟待破除。为此，笔者基于新制度主义理论的规制性、规范性和文化—认知三个维度，对草根体育组织官方合法性、社会合法性、组织内部合法性等现实困境进行研究，希望能够为草根体育组织合法性问题的解决提供思路。

1 新制度主义的解读

新制度主义理论自1984年由马奇和奥尔森在《新制度主义：政治生活中的组织因素》一书中提出后[1]，随即在西方学术界快速传播，并激起了研究热潮。作为一种新的分析范式，为社会各界所广泛接受，成为政治学、经济学、社会学甚至整个社会科学的研究路径。新制度主义是组织社会学的重要分支之一，其以合法性机制对组织的社会现象进行分析研究。所谓“合法性机制”，是指组织采纳外部环境中具有合法性的组织结构或做法的制度性力量，包含法律规范、观念和文化制度等[2]。理查德·斯科特认为制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知要素，以及相关的活动与资源[3]。规制性要素指那些具有显著性、强迫性特征的法律法规以及政策制度，突出国家权力的主体地位，对组织行为的影响具有一定的强制性；规范性要素是指社会规则被组织内化后形成的行为制度，是社会对组织使命、组织目标、组织价值的一种期望，是对组织或个体行为的有效规范；文化—认知要素则是指被人们广泛遵守的、“理所当然”的共同信念和认知框架。以上三要素是支撑制度的三根柱子[4]。在健全的制度框架中，每一种制度要素都扮演着至关重要的角色，三者之间相互联系，共同发挥作用。斯科特认为制度中规制要素、规范要素与文化—认知要素为合法性提供了支撑，所以可将组织合法性分为规制合法性、规范合法性、文化—认知合法性三个维度[3]。规制合法性维度主要指的是组织基于法律法规的权威性、强制性而成立运行；规范合法性维度是组织遵循法律法规之外的社会规章制度，并得到社会群众的认可；文化—认知合法性维度强调组织在共同的社会环境、框架等背景下被人们理解、认可，从而获得合法性，是人民群众对组织认可程度的体现[3]。斯科特的三维论构建了组织合法性分析的基本框架，三个维度也具有较强的操作性和评判性，适用于草根体育组织的合法性分析。

2 草根体育组织的合法性概述

20世纪以来，各国政治学和社会学学者对“合法性”问题进行了广泛研究。马克思·韦伯认为“合法性”中的“法”所指范围较为广泛，不仅包括国家颁布的相关法律条文，也包含由惯例、习惯以及宗教、道德等逐步形成的规范。因此，合法性的基础可以是法律秩序，也可以是一定的社会价值或共同体沿袭的先例[5]。帕森斯认为组织的合法性必须与广泛的社会价值相一致，很大程度上被理解为对组织目标的社会评价的适应[6]。而我国学者高丙中则认为合法性是“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”[7]。在合法性的寻求者、合法性的赋予者和合法性的评判标准等要素中，草根体育组织毋庸置疑是寻求者，而赋予者则比较多元，不同的赋予者基于不同的评判标准对组织合法性予以认同，并表现出组织合法性的多样性。国家或相关政府部门层面表达承认的形式是对草根体育组织进行登记注册，接受相关法律法规的约束，或相关部门因需将其纳入公共体育服务的购买对象，表现出政府对草根体育组织的认同与信任，委任其一定的身份地位与职权，使组织获得官方合法性。广大人民群众、社会群体以及社会组织对于草根体育组织的活动行为、社会价值、发展理念等方面的认同，以及在维护社会共同利益、遵守共同规则方面的认可，是草根体育组织获得社会合法性的体现。组织内部合法性是指组织的权威结构所获得的组织成员的承认、支持或服从[8]，组织内部合法性往往被人们忽视。草根体育组织是在没有政府的特定干预下人们自发组织建立的，组织的发展动力、管理方式、演化升级很大程度上都来源于组织内部，通过组织成员间的协同合作、信息反馈来建立自主管理机制。组织内部成员的争议、矛盾、个人理性与组织理性的偏差等，都会危及组织稳固的群众基础，影响组织的正常有序发展。官方合法性是草根体育组织发展的最终目的，社会合法性是草根体育组织可持续发展、壮大的主要推动力，内部合法性是草根体育组织得以建立与长久生存的根基。来自国家权力和法律的强制性、组织发展行为的规范性以及成员对组织的认同，既是组织合法性的来源，也构成了草根体育组织发展的现实困境。

3 草根体育组织的合法性困境

3.1 草根体育组织的官方合法性困境

3.1.1 特殊的社会背景导致草根体育组织缺乏官方合法性基因

新中国成立后，政府在社会管理、资源供给等方面完全占据主导地位。应社会体育发展及参加国际体育比赛的需要，政府自上而下成立了相关体育组织、体育协会，并由政府官员兼任管理要职。尤其在计划经济时期，政府赋予部分体育社团组织相关权限，使其具有了代政府行使权利的身份与能力，成为典型的准政府机构，致使体育社团组织与生俱来便具有官方色彩。而草根体育组织兴起于经济社会结构剧烈变革的社会转型期，一方面，由于社会主义市场经济体制逐步确立与民主政治快速发展，人民当家作主的社会环境日益完善，个人的自组织能力得以有效施展；另一方面，政府管理理念由“强政府，大社会”逐步向“小政府，强社会”转变，给予了基层群众、组织更多的结社空间。因而，人们根据共同的利益需求，打破了传统的自上而下的“被组织”逻辑，组建了大量草根体育组织。草根体育组织诞生于基层、根植于民间、活跃于社区，天然地不具备官方合法性基因。

3.1.2 登记门槛过高与约束过多，草根体育组织不具备获得官方合法性的基本要求

为获取更多的资源支持与发展空间，草根体育组织显然具有获取官方合法性的需求，但被管理体制拒之门外。目前，我国体育社会组织仍然实行“归口登记、分级管理”的双重管理制度，遵循先审查、后登记的程序，并且还要遵守“一业一会和一地一会”原则[9]；而且《社会团体登记管理条例(2016年2月6日修订版)》对申请登记社团的人数、活动资金等方面都有明确要求。然而，众多草根体育组织因成员人数少、人员流动性大，资金匮乏、来源渠道单一，以及找不到合适的业务主管单位，无法满足登记要求。同时，根据《取缔非法民间组织暂行办法》，未登记注册的草根体育组织属于非法民间组织。登记管理机关及相关政府部门对于非法民间组织进行集会、开展活动进行严格监管，轻则给予治安管理处罚，重则追究刑事责任。在双重管理体制与相关管理制度的约束下，“非法”的草根体育组织只能在政府不承认、不接触、不取缔的管理态度中艰难发展。

3.1.3 自治与他治的博弈，让草根体育组织获取官方合法性动力不足

草根体育组织获得官方合法性，意味着组织能够得到法律层面的认可、政府的支持与保护，但其自治权也不可避免地会受到威胁与影响。例如组织的日常管理、活动开展，甚至组织的内部规章制度、运作方式、人事聘用等都会受到政府干预，从而会导致民间性的草根体育组织被“政府化”，“自治”逐渐沦为“他治”。笔者在对湖北省鄂州市观音阁公园某健身气功组织的调研中发现，为响应政府打造健身气功城乡一体、健身气功品牌之乡的计划，该健身气功组织被要求挂靠于当地政府部门，但其为保证自我管理、自主运作的权力，该组织在完成政府部门规定的任务外，并不愿意与之产生更多的联系。这反映了草根体育组织在获取政府支持与保有自治权利方面的矛盾，大多数草根体育组织对此犹豫不决，最终选择安于现状。

3.2 草根体育组织的社会合法性困境

3.2.1 活动开展中的利益冲突

遵守与维护社会共同利益是草根体育组织获取社会合法性的重要基础。体育场地是草根体育组织开展健身活动的主要载体，充足的场地资源供给不仅可以为人们参加体育活动提供便利，使体育爱好者就近健身成为可能，也可以激发人们参与全民健身的主动性。近些年，随着全民健身和健康中国战略的深入推进，草根体育组织蓬勃发展，体育场地的需求远超过现有的供给水平，进而产生了一系列利益冲突。公园、广场、绿道、健身路径、社区空地等公共场所都是草根体育组织开展活动的“常驻地”，部分体育活动场地与设施属于政府为人民提供的公共体育服务产品。对此，理性经济人从自身利益最大化的角度出发，都想尽可能地长期占有与使用。于是在对公共资源的使用过程中，就形成了竞争态势，从而引发利益冲突。笔者在对湖北省鄂州市某社区的广场舞组织的调研中发现，该社区内的两支广场舞队伍为争夺小区内仅有的一小块场地已发生过多次口角和矛盾。社区管理部门为防止矛盾激化，不得不禁止小区内开展广场舞活动。2017年洛阳篮球场事件中，篮球队与广场舞队也是因为对场地资源的争夺而发生了肢体冲突。

3.2.2 组织行为违背社会公德

社会公德是人们社会生活中众多方面约定俗成的行为规范，对社会的组织或个体的行为进行指引与评价。在目前的草根体育组织中，广场舞队伍最为常见，广场舞也确实对我国女性提升自身健康水平发挥了重要作用。然而，广场舞活动场面大、动静大、人数多，所引发的噪音扰民等事件已为社会各界所广泛关注。2017年国家体育总局印发了《关于进一步规范广场舞健身活动的通知》，对广场舞活动开展提出了四个“不得”的要求。在实践层面，在合适的场合、规定的时间、适宜的音量下开展广场舞活动已经成为大多数广场舞健身群体和广大人民群众的社会共识。但仍有一些广场舞队伍无视社会道德，违背公序良俗，不分时间场合、不顾音量大小地开展广场舞健身活动，造成了不良的社会影响，也招致社会公众的批评谴责，反对、抵制的呼声，动摇了草根体育组织深厚的群众基础。

3.3 草根体育组织的内部合法性困境

3.3.1 组织成员个人主义的思想

个人主义是指人们以自我为中心、从自身出发来看待世界和处理人际关系的价值观。个人主义思想自人类诞生之日起便根植于人类心中，加上社会快速变迁加快了人们的生产生活节奏，以及社会分工日益精细使人们的生活逐渐趋于原子化、人际间交流纽带断裂等社会原因，个人主义思想和利己主义行为不断显现。草根体育组织是人们满足个人生理、心理、社交等需要的群体，强身健体、愉悦心情、扩大社交圈等是人们参与体育组织的主要动机。但是个人主义思想使个体从自身利益出发，反对个人利益、自由、权利等受到任何干涉。当组织因运营管理需要组织成员履行一定义务时(如交纳费用)，个人主义会使组织成员降低对组织的归属感，质疑、无视乃至反对组织权威，消极对待甚至拒绝组织委派的任务，不愿为组织贡献力量，影响组织的生存与发展。

3.3.2 组织卡里斯玛困境

草根体育组织由领导者与被领导者共同构成，组织的长期运作管理、决策都依赖于其权威结构，特定的权威结构也是草根体育组织获得内部合法性的根基。马克斯·韦伯提出了传统权威、卡里斯马权威以及法理权威等不同权威类型，它们以各具特色的途径获得合法性基础[10]。传统权威是指在长时期的历史传承和社会继替中，人们逐渐主动遵从文化传统和长老统治而形成的合法性传统。卡里斯玛权威是领导人基于个人魅力和超凡能力而获得的权威，具有明显的个人主义色彩。法理权威是根据规章制度而形成规范行为的要求。“卡里斯玛”一词来自基督教，意指“神圣的天赋”，即具有超强能力和魅力的领袖。笔者在对不同类型的草根体育组织的调研中发展，组织中普遍存在卡里斯玛式的领导人物，他们是草根体育组织的创始人或奠基者，是推动组织活动开展的“原动力”，并在组织发展初期，凭借个人强有力的领导能力战胜了各种危机与困难，掌握着组织的发展方向。但是，卡里斯玛权威也为草根体育组织的发展带来困境。其一，卡里斯玛权威的有效性很大程度上依赖于组织成员对领导者的承认与信赖，随着草根组织的持续发展，卡里斯玛权威结构和组织内部成员对领导的信赖会产生变化，卡里斯玛式领导往往只存在于组织初期，具有一定的短时性。其二，个人魅力型的领袖会导致组织成员对领导的信赖转变为个人盲目崇拜，由于个人因素的不稳定性，当“灵魂人物”的组织热情消减，组织也就面临解散的危险。其三，受制于卡里斯玛权威的个人主义色彩，领袖在管理决策时独断专行，并不能充分体现民主，在体育服务供给和资源分配中很难做到公平公正。因此，随着草根体育组织的发展，组织成员不可避免地对卡里斯玛权威由认同转向质疑甚至否定，组织内部合法性危机突显，组织则走向崩溃的边缘。

4 草根体育组织合法性困境的应对策略

新制度主义所强调的组织合法性机制本质上是一种组织的社会承认逻辑，不仅涵盖法律法规、规章制度等社会规制性因素，也包含价值观念、文化制度等道德文化性因素[11]。草根体育组织正是遵循这种“承认逻辑”(图1)，寻求政府部门、社会群众、内部成员基于法律法规、社会规章、组织文化对组织的承认，从而获得官方合法性、社会合法性、组织内部合法性。因此，新制度主义的规制合法性、规范合法性、文化—认知合法性为草根体育组织合法性困境的解决提供了思路和对策。

图1 草根体育组织寻求合法性的承认逻辑

4.1 规制合法性：登记备案、政府购买

政府应合理放宽草根体育组织的准入限制，简化登记注册程序，为草根体育组织申请登记提供便利。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出城乡服务类、科技类、公益慈善类、行业协会商会类等组织可直接申请登记。这是对上世纪90年代“双重管理体制”的改革与创新，极大地降低了社会组织的准入门槛。草根体育组织服务于广大人民群众，显然在“直接登记”范畴之内，对于满足相关条件的草根体育组织应直接登记。同时，对于还不符合登记条件的大量草根体育组织，应当推行备案制。备案制是指“有关个人和组织，依法将规定事项的情况及有关材料向行政机关报送，行政机关依法对其进行认可、公示或审查存档的一种行政行为。”[12]通过备案，政府可赋予此类草根体育组织一定的官方合法性，不仅拓展了组织的生存空间，也有利于政府合理规制组织的发展方向。登记与备案“双管齐下”，极大创新了组织获取合法性身份的途径。

2013年国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确了政府购买服务的制度，并提出要加大购买服务力度，满足人民群众日益增长的公共服务需求。政府购买公共体育服务指政府部门通过合同外包、合作、补助或凭单等途径，将原先直接供给的公共体育服务内容，转移给社会组织或经济组织承担，并依据其供给内容的数量和质量支付相应费用的模式[13]。将草根体育组织纳入政府购买服务的承接主体，不仅是政府对草根体育组织的能力的肯定，更是对草根体育组织合法性的认同。一方面，政府购买公共体育服务是转变政府职能、简政放权的重要措施。政府部门可借助向草根体育组织购买公共体育服务的契机，转移自身工作重点，将权利下放给草根体育组织，助力草根体育组织发展，使群众获取更大的社会利益，体现政府应有的社会价值。另一方面，政府购买公共体育服务已经成为培育体育社会组织、完善管制措施的重要手段。政府购买是对草根体育组织自我生存、自我管理、自我发展等综合能力的全方位培育，以提高组织“造血”能力，改变“等、靠、要”的传统思维，减少组织对政府的资源依赖。同时，在购买制度规则基础上，政府与草根体育组织之间建立了平等稳定的契约关系。有利于明确政府职责与权限，防止“越位”管理，保证组织的自治性。

4.2 规范合法性：社会公德、协同治理

社会公德是经过长期历史积累的社会文明，其体现着社会成员的普遍意志和公共利益，揭示了人类共同生活的必要性[14]。公德最核心的内涵就是，公民在日常生活中应该避免损害公众的集体利益和其他社会成员的合法权益[15]。因此，社会公德在维护社会和谐稳定、公平正义等方面发挥着重要作用。在草根体育组织谋求合法性的过程中，应注重社会利益与个人利益平衡状态的重构。首先，草根体育组织要对成员进行社会公德教育，使人们厘清私人领域和公共领域、个人利益和社会利益的界限，提高组织管理者、内部成员的公德意识，充分认识社会利益的重要性，处理好利益均衡问题。其次，以社会公德为标尺建立行为规范，借助自我评判、舆论监督等方式将外在的规则转化成内在的习惯，使组织或成员正确认识体育场资源现状，实现社会公共体育资源共建共享、规范利用。最后，以社会公德为基准，建立制度体系，推行社会道德制度化，引入失信“黑名单”制度对违反社会公德的组织或个人进行惩处。

草根体育组织协同治理是指政府、组织、社会各方共同参与、协同合作，通过一系列的策略变更和转变组织发展行为等手段，加强组织与社会规则的联系，使其更加符合为社会所广泛认同的规范，维持社会支持的治理过程。政府要摒弃对草根体育组织“三不”管理方式，重视草根体育组织政策制度的制定与实施，监督组织发展目标与行为，对不遵守社会规则、违反社会公德的组织进行惩戒。社会要发挥强有力的舆论监督作用。个人、团体、企业、媒体均与草根体育组织有着不同程度的联系，都是组织的社会监督者。健全的社会监督体系可以对组织的未来发展走向发挥良好的引导与规范作用。草根体育组织自身需要以社会规则为治理准绳，树立正确的价值观念、组织目标，规范组织发展方向与组织行为。值得注意的是，草根体育组织的自组织特性，对组织自我运作、自我管理、自我发展有很高的要求。因此，在组织层面，应完善机构设置、提高自治能力，同时厘清组织与政府、社会的职能界限，处理好各利益相关者的关系，维持组织的社会合法性。

4.3 文化—认知合法性：团队精神、法理权威

新制度主义打破了制度与文化的壁垒，认为文化也是一种制度，通过组织积极文化的培养与整合，影响人的价值判断与抉择。团队精神是团队所有成员为实现共同目标而上下同欲、同心同德、互相关爱、精诚合作、胜则共同庆贺、败则舍生相救的精神[16]。团队精神作为组织文化的重要组成部分，不仅能够有效激发组织成员沟通、合作的欲望，形成集体意识，构建共同的社会价值观；而且还能通过团队观念的软性内化控制，规范约束组织成员的个人行为，引导各个成员共同构建关于组织的文化认同、团队共识，实现个人理性与组织理性一致。换言之，个人行为是被团队文化、精神、观念所推动甚至决定的。因此，草根体育组织应重视团队精神的培育。首先，要提高组织成员的思想道德素养，规范个人行为，克服利己主义，使成员主动为组织的发展贡献才智。其次，通过开展需要团队合作的体育活动熔炼团队精神，培养人们的团队意识，提高组织成员的认同感与归属感。最后，注重团队精神文化在组织中的宣传与弘扬，促使人们相互学习、协同合作，使组织朝着有序规范的方向发展，并鼓舞成员主动为组织目标和集体利益的实现不遗余力。

传统权威和卡里斯玛权威已难以适应新时期草根体育组织的治理之需，迫切需要以法理型权威重构草根体育组织内部合法性基础。草根体育组织法理型权威是基于国家和政府部门的法律政策而制定的规章制度和管理架构。将规则和管理嵌入组织运作、持久发展、成员行为管理等各方面，嵌入得越普遍、越深入，组织内部合法性基础就越牢固。首先，根据《体育法》《社会团体登记管理条例》等法律和草根体育组织自身情况，制定组织章程及规章制度，为组织的日常管理提供规则依据。其次，完善基于民主原则的管理架构，建立活动组织、人事管理、财务管理、对外联络等部门，各部门权责清晰、各司其职、协同合作，充分反映组织成员民意，提高民主化治理水平。最后，建立奖惩机制和自我监督机制，鼓励成员积极参与组织的管理工作，密切组织与成员的联系，提高组织成员对法理权威的认知与认同。

5 结语

草根体育组织是我国社会转型时期，经济快速发展和人民体育需求日益增长的必然产物。成立于民间的草根体育组织打破了自上而下的传统的体育供给方式，已经成为我国公共体育服务供给体系的重要组成部分，极大地推动了全民健身、健康中国战略的实施。但是其依然面临着合法性困境，亟待破解。本文基于新制度主义视角和规制性、规范性、文化—认知性三个维度对草根体育组织的合法性困境进行分析，并提出了诸如登记备案、政府购买、遵守和弘扬社会公德、多方参与协同治理、加强团队精神建设、构建法理型权威等破解策略。旨在帮助草根体育组织取得合法性地位，提高生存能力与拓展发展空间，为满足人民群众体育需求提供更多更好的服务。