PPP模式投资项目实施的关键是融资

马文芳

摘要：随着社会经济的迅速发展，PPP模式在基础建设和城市化进程等领域中发挥着巨大作用，集团公司紧跟国家政策、按照“五商中交”理念，在投资领域开拓与耕耘十几年，取得了丰硕成果，投资业务从消化产能到向产业链上游延伸，再到建立一公局投资品牌、引领集团公司多元化发展，利用资金杠杆的作用为公司管理和发展插上了翅膀，使集团公司投资业务成为促进公司转型的新引擎。

关键词：PPP模式 ;投资项目;融资

一、ppp模式的定义以及对投资主体的相关管理规定

（一）ppp模式是政府和社会资本方，建立一种长期的合作伙伴关系，提供公共产品和基础设施，以满足政府履行提供公共服务和基础设施建设的职能。（这是一般公认的定义）

二、PPP模式项目的特点

（一）是投资形成的债务不再由政府承担。2014年9月23日以后，政府提供公共服务和基础设施建设的职能改由社会资本方投资的方式来实现，从而政府履行职能带来的债务也由项目公司承担，即项目的建设资金主要由项目的投资方（社会资本方的资本金）和债务资金解决。

（二）PPP模式项目投资审批权限以及投资领域的专门规定。按照2017年11月17日国资委（国资发财管【2017】192号）文件的要求：PPP业务明确由集团总部审批，PPP业务管控的主体责任是集团总部，具体实施的各级子企业承担具体管理责任。强调了PPP业务要聚焦主业，结合企业战略和发展方向，充分考虑企业财务资源和业务能力，细化PPP项目选择标准，优中选优。根据项目投资、建设、运营等环节特征准确界定，认真筛选符合集团发展方向、具备竞争优势的项目。

（三）、ppp模式对投资人的投能力有较高的要求。根据《PPP合同指南》的规定，对社会资本针对具体项目的投标资格一般在PPP项目采购的招标文件中进行了规定，虽然不同的项目有不同的要求，但其共性的要求都是在充分考虑企业财务资源和业务能力方面，即：有财力、有能力（管理经验、市场品牌、融资能力等）。对投资主体的资格要求是：实施主体一般为一级子公司，即局级。投资主体的投资能力评价指标有：资产负债率、经营性现金流、带息负债与利润总额、净资产收益率以及未来投入自有资金占净资产的比率等等。

三、项目能否快速进入建设阶段，融资落实是关键

（一）PPP模式项目大量的建设资金来源于各类金融机构提供的债务性资金。根据2015年9月9日 《 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）文件的规定：与集团公司主业相关的PPP模式投资项目的资本金调整后的标准在20%至30%之间，其中：城市和交通基础设施项目由25%调整为20%;港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%，铁路、公路项目由25%调整为20%。集团公司作为投资人（社会资本方）投入的资金一般为项目总投资的20%至30%之间。那么，需要通过金融机构等途径解决的项目建设资金在80%至70%，因此，投资项目顺利实施的前提是解决建设资金问题，而建设资金落实的重点是：债务资金，即落实项目融资。

（二）金融机购评审PPP模式投资项目债务资金时关注点主要是风险性。以项目贷款为例，金融机购在项目的贷款评审时主要关注贷款的风险性，即贷款的本息是否能够按期归还和支付。金融机构一般重点关注具体项目的合法合规性、项目的经济强度、政府的支付能力和诚信度（政府采购项目）;投资人（社会资本方）的财务状况和实力（资金状况、资质、管理水平、市场影响力）等，对于有财力、市场信誉度高、管控能力强、行业内管理经验丰富的投资人和项目所处的地区政府诚信度高、项目预期收益水平高的项目，比较容易获得项目贷款。

（三）良好内控和严格风控制度，更容易实现项目融资

1.据国资发财管【2017】192号文件的规定，PPP投资项目审批必须由集团总部审批，中国交建在PPP模式项目筛选上实行四步法规范审批流程。只有第一步即项目前期跟踪筛选阶段由一级子公司的市场开发部门按照集团总部的项目评审管理办法进行评审，由市场开发部牵头，协助部门有：法律部、投融资管理部门、设计技术部、财务部等部门;同时加强了关键节点的管控，如：招标文件中若含投资协议和特许权协议（政府采购协议）文本的，一般应先经集团内部审核，避免应标后格式文本中的协议条款与集团的管理要求相悖;项目投资请示经集团总部总裁办公会通过后方可投标;项目投资方案经集团总部董事会通过后方能签订投资协议。若为了降低企业负债，达到出表的目的，引入战略投资人则应首选政企基金并经集团总部金融管理部审核通过的方案;实践中也可采用与金融机构形成联合体进行投资人投标的方式，但是应以能够实现项目独立融资（投资人不提供融资担保），金融机构能够充分履行责任与义务为限制条件。

2.在项目所处的地域和领域建立了多维度、全方位的评价体系如：对投资领域、地域、主体进行实施差异化管理，在风险可控的前提下适当调整财务指标基准值，评估子公司投资能力，对投资能力强、风险控制好的单位进行放权，《关于项目投资评审和投资能力评价的有关规定》构建多维度、全方位评价体系（2个刚性指标+3个辅助指标）【项目的收益水平纳入全军、投资人能力】+纳【入全年投资预算、投资地域诚信度高、投资领域符合要求】

3.集团公司对投资项目的风险管控要求：（五不做原则）不符合公司发展战、超过自身能力的、预期效益不佳的、融资难以落实的、投资风险不可控的

从金融机构的贷款评审和集团总部内部对PPP投资项目审批的风险防控方面的要求看：金融机构和投资人（社会资本方）的目标是一致的。投资人（社会资本方）良好的风控机制，优中选优筛选获得的投资项目，更容易通過金融机构项目贷款的审核，从而获得项目的债务资金，实现项目的融资。

PPP模式投资项目因投资总额大、周期长等特点，快速实现项目融资可以有效缩短项目的准备期，顺利进入建设期，对于消耗产能、向产业链上游延伸和业务转型的集团公司，融资的落实对“两金”压降、增加经营性现金流、改善资产负债率、提高盈利能力指标等方面都有积极的作用。

4.项目融资方案的选择

4.1银团方式的优势：①按照银监会监管的要求（分散风险50%额度），融资额度在30亿以上需组银团，一般牵头行的放款条件各参团行遵守，提交资金计划由牵头行协调资金供应;在参团行贷款资金额度较小的情况下，各省分行就有审批权限，可有效缩短组团时间。

4.2除在经济发达地区的项目，应避免采用拼盘方式进行项目融资，以免造成各融资机构评审条件不一致、利率水平不一致而导致后期沟通成本增加和资金供应的困难。

4.3牵头行的选择应首选政策性银行，政策性银行在落实和支持国家战略方面，贷款资金支持保障度较高，利率优惠大。如：2015年国家开发行和农业发展银行曾为进入专项基金项目提供过资本金贷款，即：为项目提供资本金贷款，利率为1.2%，利率十分优惠。农业发展银行也曾为项目提供贷款时以PSL资金的供应，该种资金的利率一般比基准利率下浮30%左右。现在进出口银行也积极跟进国内的PPP模式的贷款项目，这些都为项目融资提供了更多的选择。

4.4银行贷款发放的限制性条件。近几年的融资实践：银行等金融机构项目贷款发放的必要条件是项目用地的批复，最近随着蓝天保卫战的实施，环保和林业也成为各金融机构实际发贷的条件之一;

5.项目融资还受货币政策环境的影响

PPP模式投资项目目前尚无专门的法律，国家通过财政政策、货币政策、银行金融机购监管以及行政手段等方式对PPP模式投资项目进行调控和规范。例如：2011年3月至2012年9月之间号称史上最严“存款准备金率”的货币紧缩政策情况下，即使提交金融机构进行项目融资评审的合法合规性等文件齐备，融资时间也会延长;还有自2017年11月（财办金（2017）92号）、2018年3月（财金〔2018〕23号）、2018年4月（财金〔2018〕54号）以及2019年3月（财金[2019]10号） 等系列整顿泛化PPP模式文件的出台，对融资主体的还款能力和还款来源评估更加严格;对地方政府及其部门为项目融资所能提供的如：担保、回购资本金以及收益等方式以及项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等在财政资金中安排的一般公共预算支出的比例進行了限制。这些文件的出台，2018年金融机购前三季度基本上对已经实施的和正在融资评审的PPP项目进行了拉网式审核后才开始进行项目融资评审工作，这对我们已经实施的乃至已中标尚未实施项目的融资工作产生十分巨大的影响。

四、结论

PPP模式投资项目顺利实施的关键是解决项目的债务资金问题。

项目落实债务资金落实的标志是：签订了固定资产贷款合同并实际发放了项目贷款，项目的前期过桥贷不能作为债务资金落实的标志，只有固定资产贷款落实项目才能进入建设期。

参考文献：

[1]专著：余文恭 《 PPP 模式与结构化融资》（第3次印刷）  经济日报出版社 2017年10月. P3起P4止;P90

[2]期刊：大岳咨询 文题《从PPP到PEP：政府和社会资本合作的本质》，2018年6月，P1起P11止

[3]专著：作者：张国印《PPP项目运作与法律实务》   中国建筑工业出版社出版2019年1月  P90起P101止

[4]国家相关政策文件