我国证券市场审计低效的原因与对策

阳丹

【摘要】在剖析我国证券市场审计低效的原因基础上，通过分析发达国家证券市场审计监管的做法与未来趋势，发现造成我国证券市场审计低效的原因包括：高质量审计服务缺乏市场内在需求、审计市场结构不合理且竞争不规范、监管与执法体制方面存在多头管理与法制不健全的问题等。对美国、英国、日本等国家证券市场审計监管的考察发现：在监管体制变革趋势上，政府干预与行业自律相互融合，独立管制成为重要亮点；在独立管制的制度保障上，独立监管机构被赋予较大的权力；注册会计师的独立性得到进一步强化，处罚力度进一步加大。基于此，从监管体制、监管机构设置和具体措施方面为提高我国证券市场审计监管效率提出一系列政策建议。

【关键词】审计质量；审计低效；审计监管；独立管制；证券市场

【中图分类号】F239【文献标识码】A【文章编号】1004-0994（2020）03-0101-6

【基金项目】国家自然科学基金青年项目“经济周期与企业R&D投资策略及其调整机制研究——基于市场和企业双重异质性的视角”（项目编号：71802162）

会计信息具有“经济后果”，即会计处理方式和会计信息质量会直接影响相关利害关系人的利益，这一观点已经得到社会各界的广泛认同。注册会计师作为对社会公众负责的独立第三方，应当在监管会计信息质量方面扮演重要角色。然而，注册会计师及会计师事务所和上市公司“共谋”的现象由来已久[1]。特别是近两年，随着獐子岛、康得新、辅仁药业等上市公司财务造假的“肆无忌惮”，证券市场中会计师事务所和注册会计师的审计质量再次成为证券市场参与者乃至大众关注的焦点。

一、我国证券市场审计低效的原因

在经济人假设下，作为证券市场中的逐利主体，会计师事务所和注册会计师的行为选择取决于其对成本—收益的权衡。这不但决定了审计职业的生命线——审计独立性的高低，也决定了其是否愿意提供高质量的审计服务。因此，对审计服务相关成本和收益的剖析构成了本文探究我国证券市场审计低效内在原因的基本线索。

（一）高质量审计服务缺乏市场内在需求

由于我国上市公司的公司治理不完善，导致对管理层和控股股东的约束机制不健全，而在控股股东和管理层掌握审计聘任权的情况下，加之上市公司的监管环境相对宽松，若控股股东蓄意进行财务舞弊，高质量审计服务就缺乏内在的市场需求。

1.现有的制度背景和治理机制导致公司治理效率低下。在现代公司制下，两权分离会导致两种矛盾的产生：一是当外部股权相对分散时，公司控制权会落到管理层手中，导致管理层与股东之间的矛盾；当存在大股东时，公司控制权就会落到大股东手中，导致大股东与小股东之间的矛盾。可以说，管理层和大股东是绝大多数财务舞弊的背后主使。而我国目前公司治理机制的不健全，导致对控股股东和管理层缺乏真正的约束。

第一，我国绝大多数上市公司的股权高度集中，甚至存在一股独大，在资本多数原则下，股东大会、董事会、高管人员与控股股东“合四为一”，对监事会构成的简单规定也使得监事会形同虚设。在此情形下，有关控股股东、股东大会、董事会、监事会、独立董事、高管人员之间的制衡措施已失去其发挥作用的基础。由此形成了“一对多”的格局，即中小股东对抗控股股东、董事会、高管人员。有关中小股东权益保护中的“委托投票”“征集投票权”“网络投票”“投资者关系管理”等措施基本无济于事，而“累积投票制”等措施的作用发挥也十分有限。值得一提的是，随着非公有制经济的发展，一些家族控股的民营上市公司的出现对公司治理提出了更大的挑战，国外的很多研究证明，如果企业被家族控制，那么其他人的权力更可能被践踏。

第二，法律法规制定的着力点存在重要缺陷。对现有相关法律法规的梳理和考察表明：其一，现有法律法规侧重于通过股东大会、董事会、监事会、高管人员之间的制衡来限制控股股东行为，而在直接提高公众股股东决策权方面却重视不够。如前所述，这种思路注定不会有太好的效果。其二，现有法律法规在提高公众股股东权利方面侧重于行使权利的手段的改进（如网络投票、委托投票等），而实质性措施却很少（仅分类表决属于该类措施）。

第三，目前相关规则制度在很多具体规定方面存在缺陷。例如，证监会发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》第四条规定，上市公司董事、监事会、单独或合并持有上市公司已发行的有表决权股份总数的1%以上的股东，才有资格提名和选举独立董事。这一规定暗示了中小股东的意愿被选择性地忽视。对于虚假陈述民事赔偿案件，现有法规仅允许受理个人或共同诉讼，而不允许受理集团诉讼。在保证注册会计师独立性方面，《中国注册会计师职业道德规范指导意见》第十五条虽然规定了定期轮换项目负责人及签字注册会计师，但没有规定会计师事务所轮换制度，从而使得该条款无法真正发挥作用。

2.由于公司治理效率低下和审计委托权的配置问题，上市公司对高质量审计服务的内在需求不足，导致低质量的审计服务反而能获取更高的市场份额和收益。表面上看，股东大会拥有法律意义上的审计委托权，但由于上述原因，目前上市公司的审计委托权实际上多数落到了控股股东和管理层手中。当控股股东和管理层蓄意进行财务舞弊时，高质量审计服务缺乏内在的需求，提供高质量审计服务的会计师事务所也就缺乏市场；相反，低质量的审计服务可能获取更高的市场份额和更高的收益。

3.对上市公司宽松的监管环境，使得高质量审计服务缺乏良好的生存空间。良好的财务报告质量是作为信息提供方的上市公司和作为外部制度安排的审计协作配合的结果，换言之，若要充分发挥审计的监督作用，还需同时对上市公司进行严格的监管。因为从利益最大化角度来看，上市公司有动机在进行审计委托时提供虚假信息，从而影响财务报告质量，但若此时监管环境严格导致违规成本过高，上市公司就会在权衡中理智地放弃提供虚假信息，并选择高质量的审计服务。但是，目前的监管思想存在误区：认为仅仅单一地通过严密监管注册会计师就能有效提升企业财务报告质量，即强调对审计服务的“单一”监管，而忽视对上市公司与审计服务的“综合”监管，对上市公司的监管相对宽松，尤其是对上市公司选择低质量审计服务的监管。上市公司违规成本低，会计师事务所承担了主要责任，这就造成了高质量审计服务缺少对应的服务需求方。在低违规成本、高收益的逐利动机驱使下，上市公司更倾向于采用低质量的审计服务。

（二）审计市场结构不合理、竞争不规范

审计市场上会计师事务所数量多、规模小、集中度低的现状[2]，催生了会计师事务所之间的恶性竞争和“劣币驱逐良币”的现象，高质量的审计服务生存空间被挤压。

1.现有会计师事务所的数量和规模特征导致了审计市场结构的不合理。當前，我国审计市场总体呈现出会计师事务所数量多、规模小、集中度低的特征，其直接后果是形成了市场的恶性竞争。按照证监会会计部的统计，截至2018年年底，我国具有证券期货相关业务执业资格的会计师事务所共40家，仅约占全国会计师事务所总数的0.5%，但是该类会计师事务所在2018年的总收入占行业总收入的比重高达57.9%。

从市场集中度来看，2018年按照收入总额、证券业务收入、客户数量、客户总市值、客户总资产计算的市场集中度分别为58.3%、62.8%、61.6%、68.1%和89.8%，较2017年均有小幅下降。与欧美等地区的发达市场相比，我国前四项集中度明显较低。由于“国际四大”中国内地成员所的客户群体绝大多数是优质高端的上市公司[3]，因此虽然其客户数量仅占总体的6.7%，但按照客户总资产计算的市场份额高达82.6%，按照收入总额、证券业务收入和客户总市值计算的市场份额也分别达到了35.2%、34.6%和40.4%。

从审计收费来看，2018年会计师事务所对上市公司年报审计收费共计59.9亿元，但其中审计收费排名前十的会计师事务所收费总额的占比就高达75%。而在审计收费排名前十的会计师事务所中，“国际四大”在我国的审计收费总额又占比35.9%。

一方面，国内会计师事务所的收入远远落后于“国际四大”中国内地成员所。具体而言，2018年我国排名前100家的会计师事务所中，96家国内会计师事务所的平均业务收入（35069万元）仅为“国际四大”中国内地成员所平均业务收入（422414万元）的8.3%，说明国内会计师事务所的规模仍普遍偏小，与“国际四大”仍存在较大差距。另一方面，我国会计师事务所行业集中度仍然较低，业务较为分散，市场竞争程度较大。具体而言，2018年“国际四大”中国内地成员所业务收入总额（1689656万元）占前100家会计师事务所业务收入总额（5056310万元）的33.4%；前五大会计师事务所业务收入总额（2056451万元）占前100家会计师事务所业务收入总额的40.7%；前十大会计师事务所业务收入总额（3086636万元）占前100家会计师事务所业务收入总额的61%。

与我国审计市场形成鲜明对比的是，其他审计效率较高的国家的企业审计业务基本是由少数几家超大型会计师事务所控制的。例如，早在1932年纽约证券交易所701家上市公司中，有492家就是由当时的“八大”审计的，占比达70.2%；到1978年，这一比例已高达95%；1984年，对于《幸福》杂志列举的500家美国最大制造业和服务业企业的审计服务，“八大”更是分别占了96.6%和97.4%的市场份额；到了现在“八大”已变为“四大”，市场集中度进一步提高了。再以英国为例，2001年英国规模最大的350家上市公司中，96.9%的上市公司财务报告审计业务都由英国“五大”会计师事务所承担；换言之，“五大”占据了超过95%的上市公司审计收入，“五大”中规模最大的前两家又占据了超过60%的审计收入。到目前为止，国外发达国家的这种审计市场结构仍发挥着重要作用。

2.审计市场结构不合理导致审计收费压价和“劣币驱逐良币”问题，使得提供高质量审计服务的会计师事务所缺乏生存空间。为了争夺客户，一方面，会计师事务所之间必然竞相压价，使得会计师事务所单个审计项目收入下降，为了获取目标利润，事务所不得不压缩成本，简化审计程序，减少审计力量投入，从而导致审计质量大幅降低。长此以往，将使得高质量审计服务无从产生，从而形成了“劣币驱逐良币”和审计低效的局面。另一方面，各个会计师事务所将主要精力放在争夺客户上，同样影响了审计资源的合理配置[4]。

（三）监管与执法体制：多头管理与法制不健全

1.监管机构之间协调性差、监管效率低。目前，我国注册会计师行业的监管机构主要分为两类：一类是政府部门，即由财政部主导，证监会、审计署等部门联合监管；另一类是中国注册会计师协会和各地协会组织。这种体制的弊端在于：①各个部门之间缺乏协调，既容易出现监督空白，又加大了监督成本。②检查范围不全面。各部门监管资源的限制和协调不一致，导致各部门对会计师事务所执业的检查范围很有限。③检查标准不统一，处罚主体混乱。监管主体的多元化及其检查标准不一致，导致相应的检查结论和处罚标准也不一致[5]。

2.法律法规不健全，违规成本低。根据证监会发布的处罚公告，2016～2018年间证监会共对18家会计师事务所及40个注册会计师进行了行政处罚。其中：2018年共对6家会计师事务所及14个注册会计师进行了行政处罚；2017年共对8家会计师事务所及17个注册会计师进行了行政处罚；2016年共对4家会计师事务所及9个注册会计师进行了行政处罚。从处罚方式来看，主要采取“师所并罚”的方式。具体地，对会计师事务所采取没收业务收入并处以1～3倍金额的罚款，对注册会计师则是予以警告并处以3万～10万元的罚款。

但是，现行的行政处罚方式和力度与会计师事务所和注册会计师的违法违规收入相比仍较为轻微，难以显著改善审计质量[6]。据统计，2018年的6次行政处罚平均没收违规会计师事务所业务收入101万元/家次，平均罚款246.3万元/家次，与2018年40家有证券资格的会计师事务所的平均收入4.59亿元相去甚远。从被处罚的注册会计师层面来看，2018年被处罚的14位注册会计师除予以警告之外，人均罚款8万元。

更为重要的是，对会计师事务所和注册会计师而言，相比没收业务收入、罚款等较为轻微的处罚措施，暂停执行业务或者吊销职业许可所起到的警示作用更加有威慑力，但证监会鲜少采取此类严重的行政处罚[7]。据统计，40位被处罚的注册会计师中仅有5位（其中2017年瑞华会计师事务所2位、2016年北京兴华会计师事务所3位）被处以3～5年的市场禁入处罚，在此期间，这5位注册会计师被禁止从事任何形式的证券业务服务，同时也不得受聘于上市公司，承担任何高管职务。

综上，现行的行政处罚力度仍然较弱，可能难以有效惩戒和纠正会计师事务所和注册会计师的违法违规行为。

二、国外证券市场的审计监管：基于美国、英国、日本的监管经验

安然事件前后，一系列财务丑闻的相继出现使很多国家对自身的审计监管体制和监管措施重新進行了审视，做出了相应的调整和改革，并收到了良好的效果。下文着重对美国、英国和日本近年来在监管体制和监管措施上的改革和调整进行总结与梳理，希望能够给我国资本市场的审计监管带来一些有益的启示。

（一）监管体制变革趋势：政府干预与行业自律相互融合，独立管制成为重要亮点

一系列财务丑闻的爆发，特别是安然事件之后，以行业自律为特色的国家（如美国等）开始强调政府的干预，而以政府干预为特色的国家（如日本等）则提高了行业自律的分量。很多其他国家也都不同程度地引入了独立管制的思想，这是当前世界范围内资本市场审计监管的一个重要亮点。此处的独立管制有两层含义：一是注册会计师行业由一个既独立于行业，又独立于政府的监管机构管理；二是证券市场的审计管制相对独立于非证券市场的审计管制，这体现在独立监管机构主要对证券市场的审计服务进行管制。

以美国为例，安然公司的破产案严重动摇了市场对注册会计师行业自律有效性的信心，从而触发了2002年《萨班斯—奥克斯利法案》的颁布。在此情境下，美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）应运而生，美国注册会计师监管体系由此开启了从行业自律监管体制转变为独立管制型体制之路。

以英国为例，20世纪80年代末和90年代初发生的一系列公司财务丑闻引发了英国注册会计师监管制度的重大变革，即由以自律监管为主转变为以政府监管和独立监管为主。其中，监管审计行业的主要政府部门为贸工部，主要独立监管机构为会计基金会（The Accountancy Foundation）。在2001年美国安然事件爆发之后，英国政府重新明确了独立监管机构的职责，于2003年1月提出了一揽子改革方案，宣布构建一个统一、独立、非政府的新监管体制框架，改革财务报告理事会，并替代原会计基金会成为新的独立监管机构。除履行公司治理职责之外，改革后的财务报告理事会新增了会计和审计准则制定、准则执行监督、审计行业自律性监督三个方面的职责。

以日本为例，美国安然公司舞弊事件发生后，为规范审计师行业、加强监管力度，日本于2003年6月正式发布了《公认会计师法的部分修正法律案》。该法案虽强调审计师行业监管应当依旧以政府监管为主、以行业自律为辅，但在政府管制范围和监管处罚力度方面，做了进一步调整。具体而言，从政府管制范围来看，该法案在放松了特定范围政府管制的同时，赋予了行业协会更多自律权；从监管处罚力度来看，该法案要求政府和行业协会加大对审计师行业的监管处罚力度[8]。

可以看出，由于行业自律和政府干预各自的优缺点，目前出现了二者相互融合的趋势，而独立管制成为其中的亮点。

（二）独立管制的制度保障：独立监管机构被赋予较大的权力

无论是英国的财务报告理事会（FRC）、美国的公众公司会计监督委员会（PCAOB），还是日本的审计监管委员会（CPAAOB），都被赋予了比以前更多的监管权力。以PCAOB为例，它拥有注册、检查、调查和处罚权限，以及制定和采纳有关审计与相关鉴证准则、质量控制准则与职业道德准则等的权力。这是与其扮演的角色相一致的，因为独立监管机构有效运行和真正发挥作用的前提是拥有相应的管理、调查、处罚和制裁权。

（三）进一步强化注册会计师的独立性

独立性是注册会计师发挥应有作用的根本前提和保障，为了增强注册会计师的独立性，很多国家在监管体制的改革中都采取了相应的措施[9]。例如，美国的《萨班斯—奥克斯利法案》明确规定，注册会计师在向客户提供审计服务的同时，不得提供包括代理记账、设计财务信息系统、评估和估价等八类非审计服务。又如，日本的《公认会计师法的部分修正法律案》规定，公认会计师不得同时接受同一家公司的审计和非审计业务委托，并且不得连续为同一家公司服务超过七年；同时，在结束与被审计公司合作的一年之内，都不允许在该公司任职。

在审计业务与非审计业务的分合方面，纵观国内外审计职业的发展历程，发现审计职业的发展基本上沿着“单纯的审计业务（分）→审计业务与非审计业务结合（合）→审计业务与非审计业务分离（分）”的脉络。应该说，审计服务和非审计服务的分离可能会成为未来审计监管的一个方向。

（四）进一步加大处罚力度

加大对财务欺诈和舞弊行为的打击力度是近年来各国审计监管中的一个突出特点。以美国《萨班斯—奥克斯利法案》为例，PCAOB采用限制执业、罚款、追究刑事责任等方式，对违反专业准则的会计师事务所和个人审计师进行处罚和制裁，即除了临时或永久吊销执业资格、限制执业范围等基本处罚外，还按照违法违规情节的严重程度处以10万～ 1500万美元不等的罚款；不仅如此，对情节严重的违法行为还施以长达25年监禁的处罚。

三、提高我国证券市场审计监管效率的政策建议

（一）建立会计师事务所诚信档案和诚信评定机制

建立会计师事务所诚信档案和诚信评定机制，有助于促使高诚信会计师事务所吸纳更多客户，逐渐改善“劣币驱逐良币”的不良现象。注册会计师和会计师事务所的收益取决于两个因素：客户数量和收费水平。从审计服务本身来看，收费水平往往取决于被审计对象的业务规模、业务复杂性、审计风险水平以及会计师事务所的期望利润等因素。由于上市公司的实际情况千差万别，监管机构很难通过制定较为统一的收费标准提升高质量审计服务的报酬，因此应该在增加客户量上寻找解决路径。一个可能的方式是：通过建立会计师事务所诚信评价体系和评定机制，改善审计市场“劣币驱逐良币”的不良现象，为高诚信的会计师事务所吸纳更多客户提供有效支撑。

具体可以由证监会和证券交易所通过对会计师事务所项目承接数量、项目完成度、违法违规记录等多方面指标的追踪，构建会计师事务所诚信档案和诚信评价体系；并定期对外公布全部会计师事务所的信用评级，扩大会计师事务所诚信系统在社会公众中的影响力，使上市公司的形象在一定程度上受到所聘会计师事务所声誉高低的影响[10]。

（二）对会计师事务所实行分类监管

根据诚信记录和诚信分类结果，对会计师事务所进行分类监管，在监管力度和条件限制上体现出差别待遇。

一是在监管力度上，把监管重点放在诚信水平差的会计师事务所上，对诚信水平高的会计师事务所适当降低监管强度。以上市公司再融资（包括增发、配股等）为例，在进行审批时，对于所聘会计师事务所诚信水平高的上市公司，可以适当降低审查力度，加快审查流程，甚至实行审批“绿色通道”；对于所聘会计师事务所诚信水平较低的上市公司，要进行重点审查，加大监管力度。又如，在信息披露方面，对于所聘会计师事务所诚信水平较高的上市公司，可以简化信息披露的审查流程，实行披露豁免和信息披露“绿色通道”，把监管重心放在事后审查上。

二是在条件限制上，对某些审计服务质量要求高的领域，提高审计服务提供者的准入门槛，限制那些规模小、诚信水平低的会计师事务所的不规范竞争。例如：为超过一定规模的大型上市公司提供审计服务的会计师事务所，其规模水平和诚信水平必须达到一定标准和等级；对于出现重大财务舞弊行为的上市公司或ST类上市公司，在一定期限内必须聘请诚信水平达到一定等级的会计师事务所为其提供审计服务，等等。

（三）强化上市公司对会计师事务所变更的信息披露

在目前出具不洁审计意见与变更会计师事务所之间存在高度正相关的情况下，如何有效遏制“购买审计意见”是提高审计质量的一个重要方面[11]。虽然现有法规制度对会计师事务所变更做出了相应的披露要求，但现实情况是：一方面，上市公司对会计师事务所变更的披露不充分、不规范；另一方面，由于审计市场的恶性竞争，离任注册会计师为了避免在与客户公司终止业务关系后招来不必要的麻烦，以及自身在其他客户中的印象受损，他们缺乏动力进行相应的申诉和声明[12]。这使得审计意见购买者有恃无恐，而敢于保持独立性并出具不洁审计意见的会计师事务所却容易因此被解聘，陷入被动。

基于以上原因，应当要求上市公司披露会计师事务所所有的变更细节，包括：①审计师变更原因；②变更前后审计费用的差异；③变更前的注册会计师与该公司在会计政策选择、财务信息披露、审计业务范围等方面存在的分歧；④变更前后上市公司被出具的审计意见类型的差异；⑤离任注册会计师对上述内容真实性的声明。

（四）要求会计师事务所公开披露本所相关情况

在当前我国会计师事务所总体规模小、数量多的情况下，一般投资者难以获得会计师事务所的充分信息，对审计服务缺乏良好的鉴别能力。监管部门要求会计师事务所公开披露其基本资料和所承接项目的数量、完成情况、成功率，以及违规记录、诚信等级、豁免优惠等相关情况，便于投资者获得充分信息，以有效评价审计报告质量与会计信息的真实性。

（五）在证监会下设立专门的证券市场审计监管部门，并赋予其更多的监管权

发达国家在行业自律、政府干预中引入独立管制的实践经验表明，成立独立于业界的证券市场审计监管机构有助于集中监管资源，并依法独立行使审计监督权，从而进一步提升监管效率，有效保障社会公众的合法权益[12]。

目前，国外的做法是将独立监管机构定性为民间机构，但在我国当前诚信意识有待提高、市场经济还不成熟、法律法规还不完善的环境下，民间机构很难有效履行监管职能。因此，本文建议成立具有政府部门性质的证券市场审计监管局。

当然，建立独立管制体制是一个长期的过程[13]，一个过渡的或者变通的做法是：在证监会下设“证券市场审计监管部”，并赋予其注册权（为上市公司提供服务的会计师事务所必须在该机构进行登记、注册）、相关审计标准制定权（针对上市公司审计过程中相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等的特殊规定）、检查权和处罚权等。这样，与证监会现有机构相比，证券市场审计监管部被赋予了更大的审计监管权。

需要说明的是：第一，本文所说的证券市场审计监管部是一个既独立于审计执业界，又专职于证券市场审计监管、具有政府性质的专门监管机构，与国外的独立监管机构既有区别，又有联系；第二，让证券市场审计监管部拥有更多的监管权，是指它应该拥有更多的审计业务监管权，即它偏向于业务监管，而财政部在证券市场审计监管方面，应更多地偏向于对注册会计师和会计师事务所本身的组织管理；第三，加强监管部门之间的联合监管与合作是目前审计监管格局中亟待解决的重要问题。

（六）完善法律法规，加大违规处罚力度

根据前文的分析，完善法律法规，加大违规处罚力度应着重从以下方面入手：一是降低诉讼门槛，取消现有对诉讼资格的不合理要求；二是强化民事责任，使民事处罚成为主要的处罚方式；三是引入集团诉讼，扩大违规者的赔偿范围；四是加大处罚力度，增强法律的威懾力。

需要指出的是，加强注册会计师和会计师事务所的责任认定是上述措施有效发挥作用的一个基本前提，如前所述，应建立一个责任认定的专业机构，结合以上建议，具体可以由证券市场审计监管部履行这项职责。

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