基于欧盟经验的长三角城市群科技创新协同发展机制研究

邓淑芬，钟昌宝

（常州大学商学院，江苏常州213164）

0 引言

长三角城市群背靠长江水，以占全国3.7%的土地面积聚集了全国14%的人口，2018年创造了全国23.5%的经济总量，近几年被列为世界第六大城市群［1］。2019年《长江三角洲城市群发展规划》将规划范围定为三省一市全部区域，共有41个城市，标志着长三角城市群的发展进入新的阶段，更加广泛的经济、交通、生态、社会和文化的合作使得城市群内信任加深，合作意识强烈。新阶段的区域一体化实施细则和府际合作的相关规定正在紧张有序地酝酿中。而欧洲从功能性合作政府（欧洲共同体）到1992年欧盟的成立，突破国界的一体化政府机构运作了二十多年，其中破解政治版图碎片化的经验举措和理论分析值得长三角城市群吸收与借鉴。

1 欧盟府际合作治理的运作模式与机理分析

1.1 运作模式

具体来说，欧盟由行政机构、决策机构、立法机构、司法与仲裁机构组成。欧盟委员会作为行政机构，主要负责执行欧洲联盟条约和欧盟理事会置顶的决策，定期向理事会和欧洲议会提交报告和立法申请，处理联盟的日常事务，代表欧盟进行外交与贸易等方面的谈判；欧洲理事会作为决策机构，由成员国国家元首或政府首脑及欧盟委员会主席组成，主要负责讨论欧洲联盟的内部建设、重要的对外关系及重大的国际问题，其特定多数表决机制的运用范围呈拓展之势，成员国的主权意志受到进一步制约；部长理事会是欧洲联盟主要的立法机构，欧洲议会则是欧盟的执行监督、咨询机构，在某些领域有立法职能，并有部分预算决定权，可以投票决定是否弹劾欧盟委员会，迫其集体辞职；欧洲法院是司法与仲裁机构，负责审理和裁决在执行欧盟条约和有关规定中发生的各种争执［2］。这些机构在欧洲宪章下运作，以保证分权制衡与民主法治等现代政府理念得到遵守。

1.2 机理分析

大卫·米特兰尼功能主义理论奠定了欧盟一体化建设的理论基石。功能主义理论首先将人类社会的需求分为无争议性和有争议性的，人类社会对经济福利的需要是无争议和技术性的，而对政治和信仰的社会功能的需要是生来具有争议性的。其次，功能主义理论提出可在非政治和低政治的功能性领域实现府际合作，从而促进功能性领域的共同合作与有效治理；且这种合作具有扩展效应，这种扩展效应终将融化一部分政治争议性，从而将合作领域扩展到半政治领域和高政治领域。当然，这种合作的实现需要一定的基础。首先，欧洲尤其是西欧国家有着相似的文化基础和宗教信仰；其次，区域内经济差距不能太大，要相对均衡，不然容易产生“公地悲剧”。

在欧盟一体化的实施过程中，低政治领域合作的“溢出”效应加快了合作进度，扩大了合作广度。从各国政府的角度考虑，欧盟一体化实际上是一个府际合作的过程，也是一个群博弈的过程，博弈中的声誉机制及其传达效果，对后期合作的顺利开展起到决定性影响。欧共体的良好开端使得成员国政府及民众皆相信，进一步的经济领域合作将会带来更高的收益和更便捷舒适的生活。更深的彼此信任使得成员国心甘情愿地交出了本国的部分非争议性决策权力，得到信任的欧盟政府机构有效地利用了良好的开端，顺应政府与民众的期待，解决了很多具有扩展性的区域公共问题，如环境问题、交通、能源和通信网络的统一构建、金融货币的统一、煤炭钢铁等大宗商品市场的共同建设、政治与经济的单边主义问题、邻近国家的内部矛盾等。

2 欧盟经验对长三角城市群科技创新协同发展的启示

2.1 长三角城市群的经济结构有利于科技创新协同发展

对照欧盟府际合作的经验，长三角城市群协同创新发展存在着诸多优势，如表1所示。首先从文化上来说，长三角城市群发展历史源远流长，从明清时期开始已有城市群的雏形，三省一市有着相似的文化背景和营商环境，江浙沪皖的互联互通使得物流一体化程度很高，动车高铁路线繁密使得物理距离进一步缩小。其次，从经济基础来说，比较中国三大城市群可以看出，以上海为核心的长三角城市群发展已处于普遍繁荣的城市群阶段［3］，有大量的中等城市支撑，城市群内部发展相对比较均衡。

文化的相似和经济的均衡发展使得长三角城市群协同发展的条件最成熟，但也不能完全以政府为主导，由上而下强行推进城市群的发展，而应该学习欧盟的实施经验，选择最没有争议性的，所有成员迫切需要协同合作的领域，作为协同发展的第一步。

2.2 科技创新属于非政治领域，可单列优先协同发展

熊彼特曾经说过，创新从本质上说是一种经济活动。科技创新毫无疑问是属于非政治领域的，其协同发展所带来的区域带动力、空间辐射力是不容置疑的，此外科技创新的风险系数高，协同将会极大地减少整体投入，从而共同抵御风险。从长三角城市群的发展需求来说，在非政治领域，选择最具区域辐射力、最具成本减少意义的科技创新领域，首先进行协同，是协同发展的迫切愿望。

欧盟构建的科技创新共同体可谓欧盟一体化的经典范例。欧盟科学的运作机制主要体现在两个方面，一是采取统分结合的科研规划政策协调机制，主要用于扩展、补助和提升成员国的科学研究及技术创新活动，以此提高成员国的投资占比、计划的执行力和协调性、科技创新成果转化的能力等；二是制定了靶向精准和精密衔接的科技合作计划，其中标志性的三大支柱性科技合作计划［4］，科技合作计划侧重科技难题，欧共体框架计划针对基础性、系统性、外部性、网络性主题研究，尤里卡计划则鼓励公共和私人资金注入以市场为导向的科研项目，三大计划在重点支持领域、管理运作和合作引导等方面互为补充、互为包容，构建了分工合作、优势互补的科技创新一体化的运作骨架，取得了举世瞩目的成就。

表1 中国三大城市群发展特征与阶段

3 长三角城市群科技创新协同发展策略

3.1 实施平等协商的网络治理模式

欧盟在一体化过程中，依托功能主义政府理论，提出了很多行之有效的公共管理模式与方法，最重要的便是网络治理模式［2］。网络治理模式不依赖政府的权威和制裁，而是依靠多种统治方法以及相互影响的行为者之间的互动，将不同主体的偏好意愿转化为有效的政策选择及统一行为。多元参与和自主协商是被主要强调的解决各种争端的方法，它要求参与主体坚持持续不断地对话，以此产生更多的思想火花，交换更多的内部信息，从而极大地减少有限理性带来的后续问题。网络治理模式避免了由上而下的政府强制推进模式带来的政府唱独角戏的弊端。

长三角城市群一体化发展过程中，政府一致认可了企业为作为融合发展的主角地位。企业及个体之间跨区域协同发展是一种自发行为，但过程不规范且缓慢。政府之间协同的动力来自民意，当民间有强烈的协同合作愿望时，需要政府来规范市场并提供公共服务时，是府际合作付诸现实的最佳时机，此时政府发挥引导及推动作用，将大大加快区域协同的发展。现阶段正是长三角城市群协同政府推行由下而上的多边协商的网络化治理模式最关键的时刻。考虑到长三角城市群“一心四极多点”的分布格局［6］，可以将“一心四极”作为中心，定期召开联席会议，与周边城市协商科技创新合作［7-8］，形成合作的要点和规划方案，提交给区域协同政府。区域协同政府汇集方案之后，启动平等的多边协商谈判机制，形成兼顾各方需求的科技创新区域一体化提案。

3.2 提高协同政府的主权与运作效率

协同政府的权威性不足将破坏公众对政策实施的信心与支持，从而使得资源调度、合作推进与伙伴关系构建等公共治理难以得到有效执行。因此在科技创新协同项目运行中，综合平衡政府角色的权威性和治理主体的平等性是必需的［9］。科技创新公共服务平台的构建，周密的组织计划，功能性政府的稳健运行都将深刻影响协同政府的声誉与既有权力格局。对利益平衡与权力博弈机制提早布局，对发展进程中的阻碍因素早做准备，有利于增强协同政府的运作效率。

3.3 盘活现有资源，提供多元化的公共服务

多元化的公共服务是科技创新协同发展的硬基础。公共服务首先是服务“科技人”的，制定科技人才合作交流计划时，考察已有的“周末工程师”现象［10］，科技创新“飞地”研发机构和“反向飞地”机构的建设情况，顺应市场的发展，再进一步推进政策，实现政策与市场的合力效应。其次，要打造服务于企业的科技创新公共平台，可以与现有的科技创新资源相结合，进一步发展壮大，使其在长三角的大舞台发挥更高效的作用。如，构建大科学装置、国家实验室等重大科技基础设施共建共管共享计划时，利用已有的“长三角大仪网”已有的口碑与优势［5］，逐步拓宽共建共享的范围，联合开展科研攻关。最后，公共服务要为科技创新发展提供资金支持和网络化协同创新，设立专门的投资银行及专项基金、实现网络化的府际合作治理、加强网络化的协同创新等，力图构建全方位的、可执行的科技创新协同运作体系。