PPP项目地方政府风险防范研究

何中平 杜连明 刘素坤

〔内容提要〕笔者通过梳理国内关于PPP项目风险识别文献，总结归纳出地方政府面临的主要风险为政府失信、审批延误、决策失误、政府监管、法律政策变更。本文基于地方政府视角，结合生命周期理论和PPP项目操作流程，分析地方政府在PPP项目运作的主要作用以及面临的主要风险，并提出防范风险的措施。

〔关键词〕PPP项目 地方政府 风险防范

自2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题通知》文件以来，各地政府积极筹备、推进PPP项目落地实施。PPP项目投资大、周期长、操作复杂，使得PPP项目在运行过程中容易受到各种风险因素的影响，这些影响不仅会给项目造成损失，甚至导致项目失败。因此，研究PPP项目风险识别与防范机制具有很强的现实价值和实践意义。

一、地方政府在PPP项目中的作用

1.PPP模式介绍。2015年政府报告中指出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。通过PPP模式的界定可以得出PPP的运行具有三个重要特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。

2.地方政府在PPP项目中的作用。通过分析社会资本合作项目操作流程可以得出，政府在PPP项目过程中主要作用集中在PPP项目规划、项目招标采购、项目监管三个方面。PPP项目规划相对应的是PPP项目操作的项目识别阶段和准备阶段，在此阶段政府主要工作是论证是否需要建设PPP项目和是否需要通过PPP模式来建设实施该项目。项目招标采购相对应的是项目的PPP项目操作流程中的采购阶段，在此阶段地方政府按照规定程序完成招标，选定项目的社会资本方签订合同。项目监管是地方政府在整个PPP项目操作过程中的主要作用，监督社会资本方是否按照设计方案施工，材料质量是否合格，项目建设质量是否合格，项目运行是否满足公众需求等。

二、PPP模式下地方政府面临风险因素分析

通过分析PPP模式和政府在PPP项目中的作用可以得出，在PPP项目生命周期内地方政府面临的风险主要集中在社会资本合作项目操作流程的项目识别阶段、准备阶段和采购阶段，因为这三个阶段决定PPP项目最终是否能落地实施。

上世纪80年代，我国已经在部分城市的污水、道路等领域的尝试BOT/TOT等模式运行，尽管实施时间较短，范围较小，但是为政府实施PPP项目积攒中国经验。国内关于主要通过文献研究、案例研究方法和问卷调查对PPP项目进行风险识别。本研究中主要通过文献法来识别公用事业PPP项目的关键风险。针对代表性研究分析得出政府面临的主要风险包括：政府失信、审批延误、决策失误、政府监管（见表1）。

三、PPP项目地方政府风险防范措施

针对PPP项目可能出现的关键风险因素，从事前控制的角度出发提出以下政策建议。

1.树立契约精神。在PPP项目操作中，政府失信，未履行合同被视为是PPP项目面临的主要风险。PPP项目的周期长，参与方众多，操作复杂，这就要求PPP项目在操作的过程中参与方必须有契约精神，诚实守信地履行自己的职责。同时，要建立契约制度，在平等互利的原则下制定不同程度的违约惩罚措施，警示政府与社会资本方；完善信用评级制度，重点考核违约情况，并且严格管理。除此之外，要求参与各方充分认识公用事业的特征，真诚合作。社会资本方不能降低产品或服务质量、浮夸成本，提高产品或服务价格，追求投资的高收益，从而损害社会公众利益。政府部门不能利用职能优势，过分挤压社会资本方的合理利益。合作的基础是诚信，社会投资者要守信自律，政府也要兑现承诺。在PPP项目谈判过程中，政府部门不能为增加项目的吸引力，就轻易承诺社会资本方各种优惠条件，应慎言允诺，避免今后与社会资本方和项目公司产生纠纷。在PPP项目运行中，出现问题或纠纷时应当兼顾各方利益，双方按照PPP合同确定的处理纠纷途径措施进行协商解决，并将协商结果通过签订协议的形式确定清楚。

2.完善相关政策和法规。PPP相关的政策和法规是指导PPP项目操作的依据，健全的政策法规能有效地控制PPP项目运行中的各种风险，帮助项目参与方全面客观地识别和分析PPP项目运行所面临的风险。目前，我国没有指导PPP操作的单独立法，只有政府部门相关规定、指导性文件和《合同法》《政府招标法》等与PPP项目操作有关的一些法律中部分法条，还存在很多盲区，不利于PPP项目的顺利进行。因此，要尽快出台《政府和社会资本合作（PPP）法》等立法层次较高的法律来规范公用事业PPP项目操作，并对目前PPP项目的管理涉及的《特许经营法》《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》中不相适应的内容及时调整，明确政府和社会资本方的权益和义务，保证PPP项目在招标、融资、运行、监管等环节有法可依。

3.建立PPP项目监测平台，并实施项目分类管理。PPP项目期限一般在10～30年，项目周期长，风险因素众多，运营情况难测，建立PPP项目监测平台对项目进行追踪监测，便于发现问题得到及时解决。同时，公用事业各类项目有其行业特征，分类管理可以横向比较，更容易发现问题。特别是PPP項目进行中的敏感问题，如定价问题、质量问题等。另外，监测平台还可以起到信息披露的作用，特别是对于公益类项目，这类项目与社会公众利益密切相关，信息披露可以使公众享有知情权和参与决策的权力。通过PPP项目平台可以实现对PPP项目的分类管理，便于有效控制PPP项目风险。

4.重视项目市场调查。项目收入不足、市场需求不足等项目因素是导致项目失败的重要因素。同时，项目的市场调查也是项目最初决策的基础，政府和社会资本方都需要在项目确定之初进行充分的市场调查。科学、充分的市场调查能够为市场预测提供有力保障，避免未来项目市场需求出现巨变。特别注意的是，社会资本方不能将政府承诺作为市场的实际需求，政府也不能盲目接受社会资本方提供的市场需求预测，双方均应进行实地调查，以掌握准确的决策信息制定可研报告，并在此基础上建立科学完善的决策机制，必要时聘请专业的咨询机构提供支持，弥补对专业知识的欠缺。

（作者单位：1.2.大连市市政公用事业服务中心；3.大连海洋大学经济管理学院）