基于去产能政策下我国煤炭产业战略分析

李红霞，陈 磊，连亚伟

(1.西安科技大学 管理学院，陕西 西安 710054；2.西安科技大学 安全科学与工程学院，陕西 西安 710054)

自2012年以来，我国煤炭产能过剩的严重问题导致我国煤炭价格出现下滑现象，煤炭相关企业经营不善，同时造成行业经济运行不景气。党中央、国务院对于我国煤炭产能过剩的问题高度重视。并且下发了化解过剩产能的文件[1]以解决实际问题，这也标志着我国煤炭产业去产能工作拉开帷幕，进入到现实性的实施阶段。使煤炭的供需达到平衡、加快煤炭产业实现转型是化解过剩产能的关键，从而改善煤炭产业发展的现状。这不是一项轻而易举就能实现的任务，需要在认清我国煤炭在供需走势的基础上，全方位的分析我国煤炭产业在去产能过程中所处的环境以及可能面临的问题，进而采取相应的措施，顺利推进我国煤炭产业去产能工作，使煤炭产业走向良好、健康、可持续发展的道路。

1 我国经济发展现状

2010年，我国经济收入发展成为中等收入水平之后，经济增速逐渐变缓，国际市场大环境决定未来我国的经济增速继续放缓是不可避免的。但是，增长速度放缓的程度取决于提升我国全要素生产率而带来的经济潜力的释放，而深化改革开放和鼓励创新等措施是实现这一情况的有效途径。2018年我国实现全年国内生产总值达到900309亿元，同比增长6.6%，实现了规定的6.5%左右的预期发展目标[2]。国内生产总值增长速度如图1所示。

数据来源：统计局网站图1 国内生产总值增长速度(季度同比)

国内生产总值分产业增长见表1。

表1 国内生产总值分产业增长情况

数据来源：统计局网站。

从上述数据分析可知，2018年国民经济总体上处于平稳状态并且在稳中有进的变化，运行在国家领导人的合理规划范围内。在各方面严峻的环境，以及经济下行的压力下，我国的经济发展应该在前进中有针对性地解决相应的问题，使经济运行在可控的范围内，达到稳中有变、变中择优的状态。未来我国的经济发展应该在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，抓住机遇、平稳求进，追求高质量发展，改革供给侧结构，宏观政策上要强化逆周期调节，强化体制机制建设，实现经济持续健康发展，稳定社会大局[3]。

无论从供给侧还是从需求侧来看，未来经济运行都存在下行压力。宏观政策对经济的作用将从抑制转为支撑和托底，经济增长或将呈现前低后稳态势。党的十九大报告明确指出，经济发展已经由强调速度转变为强调质量，从实现高速增长转向重视高质量发展的阶段，旨在形成以质量和效益为先的现代化经济体系[4]。这就意味着未来我国的经济发展方式将要由粗放型经济发展方式转向集约式发展方式。十九大报告中已经没再提经济快速发展和经济总量翻番的要求，而是注重经济发展的质量、效益和结构等要求[5]。表明对于经济发展已经提出了转变发展方式的思路，未来更加注重经济的绿色发展和强调创新发展。在适当降低经济增速的基础上而改善经济结构、化解过剩产能，进而提升国民经济水平。

2 煤炭行业发展现状

中国经济在亚洲金融危机之后走出低谷，并且逐渐稳定并出现回升的状态。重化工业在新一轮经济高速增长的周期内成为我国经济发展的主要力量，煤炭的供应一时间呈现紧张的局面。由于这种现象导致煤炭的价格不断上升，使许多企业对市场预期的判断较为片面，过分盲目的投资使经济产能出现迅速扩张。在这样的形势下，大量的社会资源力量涌入煤炭领域。目前，人类社会使用的各类资源中，煤炭资源是全球范围内使用较为广泛的一种原料和燃料，在经济发展中占据重要的战略地位。“富煤、少油、缺气”的资源特性使煤炭成为我国能源结构中的主要资源。国际能源署的数据表明，目前全世界69%的煤炭、天然气和石油等传统能源是发电的主要原料，使用可再生能源为原料的发电量占18%，核能发电占14%。

随着能源结构的调整，未来中国的煤炭份额将从目前高出60%降至未来的低于50%以下[6]。我国2010—2018年能源生产总量变化情况如图2所示，从图2中可以看出我国能源消费总量不断增加，从2010年的36.06亿t标准煤上升至2018年的46.4亿t标准煤，消费速度明显加快。2018年全年我国能源消费总量达到46.4亿t标准煤，同比增长3.34%。由图3可以看出我国煤炭消费量一直在下降，2018年煤炭消费比重下降到59%，这是由于我国相关政策的出台，一方面要化解过程产能，另一方面要建设清洁、高效的经济发展体系，但煤炭在国民经济中仍然占据着重要地位。以煤炭为主要消费能源的下游耗煤产业因为受当前经济环境的影响而面临着严峻的形势。中国经济回暖过后的盲目投资使煤炭产能迅速增加，在经济快速发展、投资力度急剧增加的情况下造成煤炭产业产能严重过剩的现象。原油价格上涨、企业煤制油和煤化工等的项目使国内对于煤炭的需求变得更加强劲，进口煤不断增加；然而由于经济增速的放缓、能源结构的调整以及自然因素的影响导致我国煤炭消费量的下降，煤炭供需出现不平衡，煤炭产业面临着严峻的形势，导致国内以煤炭为主要能源支柱的省份出现行业亏损，经济下滑的现象[7]。我国2013—2018年煤炭消费量占总能源消费情况如图3所示。“十三五”期间将严格控制能源消费总量，特别是煤炭消费。据国际能源署报告显示：中国煤炭需求已进入缓慢降低趋势，平均每年煤炭消费量将以不到1%的速度呈结构性下降[8，9]。煤炭较高的产能水平导致煤炭产量持续增加；另一方面，我国经济发展现状使煤炭面临的环境制约因素不断加强，煤炭市场的供过于求的现状在一定的时期内无法改变，煤炭产能过剩的现状日渐严重。

数据来源：国家统计局图2 我国2010—2018年能源生产总量变化情况

数据来源：国家统计局图3 我国2013—2018年煤炭消费量占总能源消费情况

煤炭行业的产能过剩主要表现为煤炭供需不平衡的矛盾较为突出。一方面由于经济结构的调整、受宏观经济低迷的严重影响导致煤炭价格不断走低；另一方面由于多方面的因素使我国煤炭产能不断增加。这种现象的出现给煤炭行业的经济发展带来了严峻的考验。煤炭市场风险随之增加，以产量和规模扩张获取市场份额的途径在煤炭行业中维持发展已经不可取了。多数煤炭企业在这种煤炭价格持续下跌的压力下造成了严重的亏损，不得不采取降薪、停薪留职等相应的措施以降低成本增加企业成效。短期的煤炭产能过剩使得未来的资源严重紧张，煤炭价格的下降也使得煤炭企业的资金链断裂难以维持正常经营。粗放式的煤炭开采造成了产能过剩以及资源的浪费，同时还会造成严重污染，破坏赖以生存的地球生态环境环境[10，11]。

3 去产能政策的出台及现状分析

煤炭行业作为我国国民经济的基础产业，受众面极其广泛，既可以解决就业问题，也可以带动经济发展，促进社会稳定。在经济过热时期，对煤炭过高的需求量刺激了很多企业家在煤炭相关项目上盲目投资，最终导致了煤炭行业的生产力激增。随着国民经济增速的放缓，市场上对煤炭的需求量下降，煤炭价格下滑等的现象，煤炭产能过剩的问题就逐渐突显出来。煤炭企业的经营普遍出现亏损现象，煤炭行业一片混乱[12，13]。煤炭产能过剩占用了大量资源，同时也限制了新兴展业的发展，经济结构的转型升级受到阻碍，因此，煤炭行业供给侧改革势在必行[14，15]。

为了化解产能过剩，我国煤炭行业开始实施供给侧改革，使得行业供给端内部结构面临巨大调整时机。为了使国民经济结构改革能够顺利进行，化解煤炭行业过剩产能，使煤炭企业转向脱困发展，出台了相关去产能政策，见表2。

在党的十九大报告中，习近平总书记明确指出，现阶段的主要任务是要提高供给体系质量。这是今后煤炭行业发展的基本指导思想和下一阶段的去产能工作需要把握的准则。从2016年国家实施相关化解过剩产能政策后，我国煤炭行业去产能的任务超额完成。但是，今后一段时间内我国能源结构调整使化解过剩产能、保持煤炭供需平衡依然是一项重点工作。

4 煤炭行业发展需把握的问题

立足我国“富煤、贫油、少气”的资源禀赋现状，面对复杂的市场经济环境，为了保护煤炭行业及下游产业的可持续发展，维持社会稳定，在坚定不移去产能过程中，应解决好以下几个问题[19]：

4.1 原料煤与燃料煤的关系

煤炭作为生活燃料的同时也是煤化工项目重要的能源原料，因此对于煤炭的化工原料的属性和价值要重视起来。如果只将煤炭作为企业用燃料，那么企业获取的就仅仅是煤炭的燃料利润，从而失去了煤炭经过深加工之后所延伸出的附加产业价值。煤炭只有在循环加工、再利用的过程中才可以开发出本质价值和转化成的市场价值。

国家大力倡导去产能的情况下，应该着重发展煤电联营企业，促进煤电一体化、焦煤一体化和煤炭综合整合，从融合发展的角度进行煤炭相关研究。例如，就“煤制油”和“煤制天然气”而言，从重视技术储备和能力储备的角度出发，以确保国家能源供应的安全，应对未来在特殊情况下可能发生的石油和天然气供应中断。

表2 相关去产能政策

数据来源：公开资料整理。

4.2 使煤炭去产能达到精准施策标准

在市场经济运行下，产能过剩的情况都是有一定的必然性和周期性。通常情况下，过剩产能的调整是通过市场的竞争和淘汰完成的。现实条件下，煤炭产业去产能情况比较特殊，生产能力的积累导致产能过剩较大，经济结构的复杂性导致去产能任务实施较为困难，去产能任务紧迫。因此，要出色的完成去产能任务，需要对现实情况有一个清晰的认知，有的放矢，在把握经济发展大局的基础上做到精准施策，贯彻把企业和社会的成本降到最小、社会效益发挥到最大的方针。

在全面执行去产能政策的前提下，应该对煤炭产能标准进行合理的分类，用先进的科学技术建立产能储备库，这是去产能政策精准实施的基础。同时，对煤炭生产的各个环节和要素，如生产、运输、消费和价格等进行分析监测，以便能够在第一时间掌握煤炭生产的最新数据和实时动态。

4.3 从煤化工技术层面精准去产能

煤化工项目是煤炭能够充分发挥其价值的途径。而做好煤化工项目需要原材料，即煤源供应；煤化工的相应技术；煤化工效益，即煤炭产业链的延伸和提炼煤炭的附加值。现代煤化工产业链衍生产品很多，在关键技术的支撑下做好煤化工项目在一定程度上可以解决煤炭行业产能过剩的问题。

针对煤炭行业去产能的要求，应该从如何科学统筹煤化工发展、如何布局发展现代煤化工，改善并优化传统煤化工项目产业链条，积极探索特色煤化工，提高煤化工产品的附加值等方面出发，研究并完善煤化工所使用的技术，合理引进并使用国际领先的技术装置，发挥在生产工艺流程中的技术优势，争取用“清洁、安全、高效”的煤化工技术去除落后产能。

4.4 实现煤炭的高效清洁利用

由于煤炭燃烧造成的污染较为严重，因此煤炭被认为是造成雾霾的“元凶”。再加上我国能源结构转型升级，让产能过剩的煤炭产业的发展更是举步维艰。对环境的保护使得在去产能的过程中对煤炭行业的要求越来越严格。随着近年来我国煤炭行业的快速发展，煤矿开采的规模和强度也越来越大，煤矿塌陷、突水和瓦斯爆炸等不安全事故时常发生。因此，实现煤矿绿色开采、降低煤矿不安全事故发生的概率成为煤炭企业需要重点考虑的问题。

去产能政策下，煤炭行业应该以推进煤矿绿色生产、实现矿区污染排放最小化为目标，使煤矿开采和生态环境达到均衡状态。而实现煤炭行业去产能的目标应该使煤炭实现利用最大化、完善和延长煤炭产业链，挖掘煤炭的高端价值产品。为了达到煤炭有效开采、清洁利用的目的，应该从政府层面出台的相关政策和对去产能的资金支持出发，通过对煤炭开采、生产等过程方面的研究，开发引进新的煤炭开采技术，提高煤炭的利用率，实现煤矿绿色安全生产。

4.5 通过煤化工的发展带动社会经济

煤炭因我国“富煤、缺油、少气”的能源特性而成为社会经济发展的重要支撑。对能源结构的调整和战略重新规划依赖于煤炭产业对经济的拉动作用，而煤化工产业则是实现去产能任务，发挥煤炭高效利用的有效途径。按照可持续发展的经济理念、科学引导煤炭产业有序发展，保证我国社会经济可持续循环发展，使我国煤化工技术能够跨越国门，走向国际。煤化工项目因其耗水量大和污染程度高的特点对配套设备和条件的要求苛刻，而我国的地质结构使煤炭和水资源呈现逆向分布，煤炭储量较多的西部地区水资源相对来说较为匮乏，发展煤化工项目使得当地水资源的供需出现不平衡，而且还影响着当地生存的环境质量。

因此，根据我国煤炭资源分布现状以及社会环境压力，应该从如何合理的加强煤炭资源利用管理，有效缓解能源消费结构的矛盾方面研究；根据煤炭的分布情况，加强富煤区域煤化工产业的发展，推动区域经济高效快速增长；分析如何提高煤化工项目所使用的技术，降低煤化工发展给环境带来的压力，延伸煤化工产业链，开发煤化工下游产品，实现煤炭产业链增值，通过提高区域经济水平带动社会经济效益。

5 煤炭产业战略环境分析

分析当前我国的战略环境可以明确煤炭产业所处形势，利用PEST方法对煤炭产业发展的宏观环境进行分析，从以下四个角度具体分析煤炭产业面临的外部环境[20-22]。

5.1 政治和法律环境因素分析

5.1.1 出台相关政治措施

为了改善煤炭产业发展的环境，实现可持续健康发展，党在十八大以来制定了相关政策措施。针对煤炭行业发展的压力和煤炭企业面临的困难处境，实现解决产能过剩的问题，组织召开了去产能相关会议，使煤炭产业完成脱困发展，并先后出台了一系列去产能政策意见，具体内容详见表2。

5.1.2 法律法规的不健全

针对煤矿安全生产，我国建立了相关的法律法规体系，构建了基本框架，使煤矿生产和经营的法律环境有所改善。但是，法律体系建设的不完善问题仍然十分突出，执行过程中存在严重的滞后性；法律条款的系统性和实用性较差，细则制定不够规范，导致煤矿安全生产难以做到有效的监控。

5.2 经济环境因素分析

受国际金融危机的影响和宏观经济进入新常态的调整，国内能源出口和投资开始下滑，中国经济发展开始呈现下行状态，未来经济将会是动态发展，达到平稳运行。国际环境的变化致使我国能源结构发生变比，能源消费力度下降推动煤炭价格下滑；经济增长放缓引起国内投资呈现负增长，在消费量短期难以回升的情况下，煤炭行业及制造业等下游产业出现产能过剩的问题，煤炭企业也面临着经营困难的局面，见表3，从2016年开始我国进口煤持续增长，2015年煤炭进口量因经济放缓和对煤炭需求削减达到最低水平。在煤炭进口量连续下行两年后，于2016年开始回升，这在一定程度上冲击了国内煤炭市场的运行。另外，数据显示2016年我国煤炭产能利用率约为63%，这是由于政策的出台使得煤炭产业去产能取得了一定的成效。

表3 我国2013—2018年煤炭进口量

数据来源：公开资料整理。

5.3 技术环境因素分析

1)煤化工行业生产过程中用水量和排水量都很大，现代煤化工建设项目都逐步符合环境准入条件。各工艺之间对水的循环互补利用可以达到节水的效果，例如对两种气化装置的设计配置，采用鲁奇气化方法产生的废水可以用作多喷嘴对置式水煤桨气化技术所需用水，工艺之间的合理配置就实现了工业节水的目的。此外，还有一批先进的技术可以保证煤化工项目达到节水、环保的目的。

2)我国“富煤、贫油、少气”的能源结构特点决定了我国整个石化产业链中的化工品进口依赖度同样很高，乙烯对外依赖度达到60%以上，乙二醇进口依赖度更是超过了70%。新型煤化工安全生产技术的实施既是发挥我国煤炭资源优势、化解煤炭过剩产能、对煤炭资源的高效利用，也将是对石油化工的有益补充，新型煤化工可以提高石油自给保障能力，生产低硫、低烯烃、低芳烃的超清洁油，提供较高标准油品。

3)2016年以来，油价持续回暖，煤化工项目盈利明显。油价的涨势可以促进煤炭行业产能消耗，对煤化工行业是一个新的发展机遇。新型煤化工经过多年的发展，已经具备高效的生产技术，不仅可以生产出高效益的煤化工产品，而且还具有高效率的先进生产设备。

5.4 社会文化和生态环境分析

1)煤炭产业的发展带动社会经济运行，在当前人口激增和社会化进程加快的背景下，煤炭开采的安全性和对环境的危害性问题逐渐显现出来。煤炭储量有限、不合理的开采等因素会致使不可再生的煤炭资源枯竭，从而会加剧未来能源资源危机。

2)煤炭燃烧伴随着大量的污染物产生，造成环境污染。调查显示，我国空气污染多起因于煤炭和相关产业，煤炭使用的不合理以及作为燃料时燃烧的不充分都会加剧环境的污染。低碳循环经济理念的提出，使我国资源利用和保护生态环境方面都上升到新的战略高度，煤炭产业结构调整和转型发展无疑面临沉重的压力。

6 煤炭产业发展战略制定

6.1 煤炭产业发展战略选择

1)集约协调发展战略。整合改进煤炭产业，加快化解过剩产能的工作，必须淘汰落后产能，加快释放先进产能，积极促进产业结构的转型升级。在去产能的同时升级产业结构，加速提升煤炭行业集中度，建设产业基地，培养优秀行业精英。通过对煤炭发展布局的合理优化，促进富煤的西部地区对煤炭资源的开发，其他地区适当发展，降低煤炭产能和市场供需之间的矛盾。

2)绿色低碳发展战略。在国家大力倡导实现煤炭产业清洁高效发展的要求下，要将生态环境方面的压力转化成促进煤炭产业健康持续发展的动力，延伸煤炭产业链，实现有效开采利用，正确处理原料煤和燃料煤之间的关系，最大化的发挥煤炭的原料作用，以减少作为燃料造成的环境污染。提高绿色开发和转化水平，鼓励煤化工项目建设，实现绿色低碳发展战略。

3)多元化发展战略。充分利用我国煤炭资源的优势，开发煤电一体化以及其他生产模式，延伸煤炭产业链，形成集大型煤炭、电力、化工、冶金和建材等为支柱的产业集群，推动多元化战略的实施，达到煤炭产业效益最大化。结合相关产业实现多元化发展可以提升产业核心竞争力，为了打破“一煤独大”经济发展格局，还应该联合非相关产业实施多元化发展战略。

4)国际化发展战略。“一带一路”的建设，促进了沿线煤炭国家的合作交流。我国煤炭产能过剩的现状以及煤炭企业在国际市场的运营能力和策略有待提升，针对国际和国内市场情况，使煤炭产业能够很好的在国际市场上立足。因此，在多变的外部环境下，需要加强与各国之间的合作，着力提高煤炭供应保障能力，增强我国煤炭产业在全球的优势地位，提升国际市场核心竞争力。

6.2 战略实施的政策建议

1)调整能源消费结构。煤炭在能源结构中占较大比重，因此煤炭生产能力和消费比重都会对我国能源结构产生影响，降低煤炭消费可以缓解我国产能过剩现状。具体有：①制定相应政策，鼓励降低煤炭消费比例，实施以油、气代煤策略；②转变我国能源结构，鼓励企业开发新型清洁能源，倡导使用天然气、石油等化石燃料；③研究、开发和完善核能发电、风能发电等的技术，以使用清洁能源提质增效，促进我国能源结构的转型发展。

2)提高煤炭利用效率。 从煤炭生产方面着手化解煤炭过剩产能，通过提高煤炭利用率降低污染，增加社会效益。 ①发挥政府引导，市场调节的作用，在宏观政策的调控下，让市场来带动产业节能工作的开展，通过市场需求来带动生产，从根源上提高资源的利用效率；②在煤化工技术理论研究的基础上，引进科技创新发展煤化工技术，加大对相关人才的培养，对煤炭进行深加工，提高煤炭产业链的附加值；③改进煤化工生产工艺，采用煤炭清洁利用和综合利用相结合的方式，提高煤炭利用效率，实现煤炭产业可持续发展。

3)推进煤炭国际贸易。煤炭产能受煤炭进口量的影响，减少煤炭进口量可以缓解产能过剩问题。 ①要严格把关进口煤的质和量，制定相关政策扩大出口贸易，加强国际间煤炭国家之间的贸易合作，提升我国在全球煤炭市场上的话语权；②加强煤炭生产技术的跨国合作交流，共同建设国际平台，促进煤炭开采相关工艺的碰撞合作。借助“一带一路”发展战略加强沿线国家间合作，向经济发展需求国家输送产能。

4)优化煤炭产能结构。 优化煤炭产能结构，可以有效解决我国煤炭产能过剩的问题。 ①关闭不符合国家有关规定的小煤矿，淘汰落后产能，制定相关鼓励政策，实现煤炭产业节能减排，高质高效的发展；②为确保煤炭资源的稳定供应，在有序退出落后产能的同时应该大力发展优质产能，利用先进科技和技术装备实现煤炭产业的智能化发展；③优化重组煤炭、钢铁、电力等相关产业的优质企业，合理整合资源，发展产业链下游产业，优化产能，提高煤炭产业的市场竞争力。