地方人大实践中的代表性理论初探

关键词 地方人大 人大代表 代表性

作者简介：刘颖，武汉大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向：人大研究。

中图分类号：D264                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.056

一、導论

代表和选民之间的关系始终是代表理论讨论的一个重要问题。Pitkin（1972）在摈弃对什么是“恰当关系”的讨论后，从语义分析的角度对传统意义上的“代表”概念作了形式主义和实质主义的划分，为代表与选民之间关系的讨论划定了基本的范围。作为一种主要的、具有公共性质的、涉及大量个体和组织的制度化的安排，Pitkin（1972）认为“政治代表性”的运行实际上嵌入在更为复杂的社会制度安排中。尽管学界的一项共识是，塑造和影响代表和选民之间关系的最重要的制度设计是选举，但这并非影响代表和选民关系的唯一因素。越来越多的实证研究发现了中国基层人大代表和选民之间通过其他机制构建起来的强大联系，以及这种联系产生的代表对选民的回应性。比如黄冬娅和陈川慜（2015）发现，与西方不同的是，中国县级人大代表积极履职的激励因素并非是谋求连任，而更可能是为公民授权的认知和积极履职的道义责任感所激励。大量的实证研究也发现，中国地方人大代表的活动已经有设法谋求原选区或选举单位利益的特点，争取政治资源的分配向代表所在选区倾斜的现象（何俊志 2004;邱家军 2010;李翔宇 2015）。那么除了选举这一机制外，在代表个人理性的假设前提下，在中国地方人大的实践中，还有哪些推进代表和选民互动，体现地方人大代表性的重要制度安排呢？

二、议案和建议

人大代表提出的议案和建议既是代表履职、参与政治的载体，也是人大代表实现对选民的政策回应，发挥实质代表性的重要机制。实际上，人大代表通过议案和建议的方式，发挥代表作用，是人大代表参与政治的最重要形式。Kamo 和 Takeuchi（2013）基于对扬州市人大代表与2001年-2005年所提交的部分议案进行分析后发现，越来越多的人大代表在为当选地域的选民争取利益，且地方人民代表大会已经成为一个地方各种利益冲突提出和协调的平台。桑玉成和邱家军（2010）以十一届全国人大二次会议人大代表所提出的议案和建议为样本进行分析，发现基层代表所提的议案和建议绝大部分（约占75%）都明显地具有“代议”的特色，并指出需要进一步进行有效的制度设计，构建发挥代表应有作用的平台和程序，使代表的各种议案和建议能够发挥作用。

在具体的实践中，地方人大代表每年都可以向所在级的人大提建议和议案，反映问题，提出解决问题的建议和措施，并交由相关政府部门办理。相对于议案，代表更多地通过在人大会议和闭会期间，以提出建议的方式，督促有关问题的办理和落实。代表可持续监督建议办理情况，相关承办部门须对代表进行答复，代表对其答复情况和建议的办理情况进行满意度评价。对于办理结果不满意的建议，代表可进一步提出整改意见，要求有关部门重新办理。通常来说，代表可以在建议中针对人大、政府和公检法机关存在的问题提出意见和建议，群众关心的问题和社会难点热点问题，代表在视察调研过程中发现的问题，人民群众向代表反映的问题以及其他方面的问题。由于建议和议案要求代表要进行充分的调查研究，因此可以间接督促代表联系群众、深入基层开展调研。更重要的是，建议和议案的交办、督办等有一套标准化的流程，因此代表可以充分利用这一履职途径，为选民解决难题，为城市发展献计献策等发挥代表作用。

三、预算监督

预算监督在现代各国都被作为议会监督政府，议员影响政治资源分配和政策制定的一种有效方式。在议会对政府进行有效监督的工具中，最完善和最有效的是掌握财政预算的权力。代表通过预算监督可以纠正偏差，实行有益措施。但是各国议会预算监督的实效在实践中呈现差异性。尽管预算改革后，中国地方人大的预算监督权得到了加强，但是预算监督的实效始终不强，出现了预算监督权悬空的局面（周振超 2012）。因此有学者提倡将参与式治理的技艺引入人大预算监督的制度设计中，落实人大预算监督权，从而实现实质性的预算监督。并认为这在很大程度上依赖于动态治理系统中预算环境的培育、权力结构的支撑以及行动者动力机制的构建（王逸帅2014）。

在实际中，基于代表分配回应逻辑的人大参与式预算监督，对于利益分配和地方治理起到了积极作用。而将参与式预算与人大预算监督结合起来进行制度创新，其背后的隐含逻辑正是代表与选民的关系。通过参与式预算进行预算监督为构建代表和选民之间的责任制提供了一种机制。在公共预算商讨过程中，议员代表选民参与到政府通过财政预算对不同领域和地域进行资源利益分配的讨论中，使参与式预算借助人大组织平台得以实现。代表在预算资金的分配上是否能说得上话，与其选区、以及所涉行业的民众（这包含选民和代表自身）利益直接相关，代表因而具有动机对选民的意愿和利益诉求做出回应，体现出利益分配方面的代表性。因此，预算监督是人大代表实现分配回应的重要体现。比如世界银行（Bhatnagar 2004）的研究发现，在采用参与式预算的城市，各种公共福利设施的可达性和质量有了明显的改善。马骏和林慕华（2012）通过对全国38个拥有立法权的城市进行问卷调查发现，经过十余年的预算改革，城市人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督;进一步，林慕华和马骏（2012）还通过针对64个地方人大的从事财经工作人员的问卷调查以及实地调研发现，中国部分地方人大已经开始通过提前介入、预算初审等方式重塑自己在预算过程中的角色，试图在预算分配中表达不同的声音，影响政府的预算资金分配，促使政府更好地对人民负责。

四、代表联系群众

服务回应性是代表性的一个重要组成部分。Fenno （1978）认为议员和其所在选区选民互动的方式，特别是“家乡方式”（home style），是代表性的一个重要部分。让代表为选民提供服务，也越来越多地为中国地方人大机构调动代表履职积极性，提升代表履职绩效的一种方式。比如，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第4条就规定“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”Manion（2014）在安徽省抽样调查数据的研究上，也发现地方人大代表反映民意活动的频数相当高，倾向于为选民解决实际困难，通过实际行为来回应选民。诸如选民个人在税务、住房、政策福利、医保政策、以及就业方面的具体问题，代表应当发挥服务选民的作用（Eulau和Karps 1977）。

在中国地方人大的实践中，服务代表性是地方人大发挥实质代表性的一个重要维度。第一，地方人大代表很大程度上充当着“政策宣传员”的角色，以实现其作为地方民意的代表机关的同时，也是国家意志执行机构的角色期待。十八大以来，不论是精准扶贫，还是乡村振兴战略的相关政策宣传，人大代表在其中都发挥着重要的作用。通常来说，国家政策出台之后，各地方人大会就当地实际情况相应出台地方细则。地方人大代表通过小组审议、表决等程序，得以充分了解政策具体细节。代表不仅可以更有针对性地对特定人群进行政策宣传和指导，而且在接触选民的过程中，代表也可以更加准确地向选民传递政策含义，让其知晓政策细节，并相应做出反应。第二，地方人大代表在与选民面对面接触的过程中，通过倾听选民的诉求，帮助选民个人解决难题，帮扶选民，以最直接的方式为选民提供服务。地方人大代表通常来自基层，大部分代表常年住在所在选区，在解释相关政策的时候，代表可以用接近当地选民听得懂的语言与选民共同，传递政策信息。通过代表联系群众制度，代表也可以直接倾听选民的声音，为其解决实际问题。代表来自基层，又能在参与政策制定过程中知晓政策细节，再反向传达给选区的选民;同时，代表除了帮助选民收集有益信息，甚至可以向上反映问题，为选民解决个人难题。通过架起这一座沟通的桥梁，代表得以发挥服务选民的作用。第三，地方人大机构在为代表更便利、更好地服务选民提供服务提供硬件和软件设施上便利方面发挥着不可替代的作用。自党的十八大以来，完善人民代表大会制度的顶层设计，发挥人民代表大会制度的优势，以及加强基层人大建设，成为新时期人大工作的主基调。随着“将代表之家建在田间地头”慢慢实现，代表们的办公场所逐渐完善，选民们接触代表的“最后一公里”问题也得到了解决。除此之外，地方人大机构还在积极探索代表联系选民的软件设施，让代表为选民提供更加便捷的服务。

五、結论与讨论

地方人大的具体实践，对于实现基层人大的代表性和回应性产生了积极作用，进一步，这也会对基层民主政治产生影响。Warran（2017）认为如今大量代议机构的研究忽视了议会中与民主相关的活动，以及公共行政、公共领域以及公民社会中的民主。事实经验证明，民主机构的制度化变迁已经对民主政治的发展产生了深刻的影响。比如，Cameron等（2012）对拉丁美洲政治参与的考察让他们对民主的本义进行了反思，他们发现一些民主机构本身正在进行改革，人民直接参与的机构也正在出现，它们与西欧和北美通常与民主联系在一起的经选举产生的、具有代表性的机构截然不同。而作为代议机构中主角的议员，选举赋予代表身份合法性的同时，也在一定程度上使代表承担了选民的角色期待，使议员作出实质性的代表行为。十八大以来，地方人大做出了包括实行民生实事项目票决制、构建代表网上履职平台在内许多有益的制度创新与扩散，这不仅将为地方人大实现代表性创造有利条件，也将成为中国实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

参考文献：

[1]何俊志.中国地方人大制度的研究现状与展望[J].法制与社会发展，2004 （5）.

[2]黄冬娅，陈川慜.县级人大代表履职：谁更积极？[J].社会学研究，2015 （4）.

[3]李翔宇.中国人大代表行动中的“分配政治”——对2009-2011年G省省级人大大会建议和询问的分析[J].开放时代，2015 （4）.

[4]林慕华，马骏.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学，2012 （6）.

[5]邱家军.代表谁？选民与代表[M].复旦大学出版社，2010.

[6]桑玉成，邱家军.从代表议案和建议看代表属性及其履职之效率——以十一届全国人大二次会议为例[J].江苏行政学院学报，2010 （1）.

[7]王逸帅.地方人大预算监督改革的参与式治理路径及实现逻辑——基于上海M区案例的研究[J].理论与改革，2014 （4）.

[8]周振超.行政主导下的简约治理——省级人大预算监督权悬空的政治逻辑[J].江苏行政学院学报，2012 （1）.

[9]Bhatnagar， Deepti， Animesh Rathore， Magui Moreno Torres， and Parameeta Kanungo. Participatory budgeting in Brazil （English）. Empowerment Case Studies. Washington， DC： World Bank. 2003.

[10]Cameron M.A.， Hershberg E.， and Sharpe K.E. New Institutions for Participatory Democracy in Latin America. New York： Palgrave Macmillan. 2012.

[11]Eulau， H.， & Karps， P. D. The Puzzle of Representation： Specifying Components of Responsiveness. Legislative Studies Quarterly. 1977 （3）.

[12]Fenno， Richard F.， Jr. Home Style： House Members in Their Districts. Boston： Little， Brown. 1978.

[13]Manion， Melanie. Authoritarian Parochialism： Local Congressional Representation in China. The China Quarterly. 2014 （218）.

[14]Pitkin， Hanna. The Concept of Representation. Chicago， IL： University of Chicago Press. 1972.

[15]Tomoki Kamo & Hiroki Takeuchi. Representation and Local Peoples Congresses in China： A Case Study of the Yangzhou Municipal Peoples Congress. Journal of Chinese Political Science. 2013 （18）.

[16]Warran， Mark. A Problem-Based Approach to Democratic Theory. American Political Science Review. 2017 （1）.