协同治理视角下参与式疫情档案管理框架分析

韩瑞鹏 倪丽娟

摘要：社会协同治理是推动档案事业建设、整合档案资源、完善档案管理的时代需求与发展要义。通过实证研究方式将我国现阶段“参与式疫情档案管理模式”归纳为档案机构主导型模式、学术机构主导型模式、商业机构协助型模式、医疗机构主导型模式，分析出疫情档案共享和参与“权利”有待泛化、疫情档案管理“协作”亟须系统化、疫情档案管理“分工”有待专业化等结论，从而提出协同治理诉求，并从协同治理主体构成、协同治理主体之间组织结构以及协同治理运作模式三个方面进行分析。

关键词：疫情档案 协同治理 档案管理

Abstract：Social collaborative governance is the key to promote the construction of archives， the in？ tegration of archives resources， and the improve？ ment of archives management. Way through the empirical research to our country present stage"participatory outbreak of archives management model" as archival institutions leading mode， aca？ demic institutions， leading model， business model， model of medical institutions， file sharing and par？ ticipate in the "right" to analyze epidemic to general？ ization， epidemic outbreak of archives manage？ ment "collaboration" needs to be systematic， ar？ chives management "division" to be professional conclusion， thus put forward the coordinated man？ agement demands， and from the synergy between the governance body composition， collaborative governance body structure and collaborative man？ agement operation mode three aspects are ana？ lyzed.

Key words： Outbreak files； Collaborative gover？ nance； File management

新型冠状病毒肺炎疫情发生以来，与疫情相关的防疫工作、科学研究、心理疏导成为国家工作重点和社会关注热点，其中疫情期间档案的收集、整理、存储、利用等工作受到了政府档案机构、非政府档案机构、半政府档案机构的重视，然而现阶段多元主体参与疫情档案的管理环节、开发程度、利用方式不尽相同，故笔者选择协同治理视角，试图从权利、资源、合法性、分工、协作、制衡、技术、制度、文化九个维度构建“疫情档案管理协同框架”。

一、参与式档案管理与协同治理概述

2011年6月2日，特里·库克在“四个档案范式——1840年至2011年西方档案观念与战略的变化以及未来发展”的报告中正式提出参与式档案管理理念，主张通过多维主体参与方式将具体的、表层的档案信息转化为知识甚至是智慧。[1]此后，国内外关于参与式档案管理的研究和实践不断涌现，这对档案意识传播、档案管理去中心化、档案记忆活化以及档案文化传承都有不同程度的促进作用。

协同治理（Collaborative Governance）研究源起于20世纪80年代，是在自然科学领域治理理论和社会科学领域系统协同论基础上形成的一门新兴交叉理论，[2]它强调多元主体通过相互协调、深度合作、协同进步等方式发挥各方优势应对复杂性、系统性、矛盾性的社会治理危机，随着政府部门跨边界活动的不断涌现，协同治理在“权利泛化”“共建共享”“深度合作”“参与式管理”等方面发挥着愈来愈重要的作用。

国内外学者对协同治理中参与主体自主性、资源交换重要性、协同跨边界性以及公共机构主导性等方面给予了重点关注。[3]从发展角度分析，协同治理有益于减少领导者使用强制性条款和规范的频次，维持共同体可持续发展并提升参与质量；从驱动和维系角度分析，协同治理能够改善参与主体因共同动机、权利、资源等因素造成的相对不平衡，支撑协同主体间的相互信任和依赖；从工具价值角度分析，協同治理能够在协同过程中帮助单独主体实现目标，即发挥协同优势。

二、国内“参与式疫情档案管理模式”实践类型及分析

随着国内新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的积极展开，目前已形成一些具代表性的参与式疫情档案管理案例，虽然不尽完善，但可以从实证角度给予一定参考。笔者从主体层面对案例进行分类并从完整程度、参与程度、开放程度、合作程度展开比对，得出如下概括和分析（见表1）。

（一）国内“参与式疫情档案管理模式”的类型

1.档案机构主导型模式。档案机构主导型模式是指档案部门参与疫情档案管理工作，针对疫情档案收集、整理、存储、利用等工作环节展开连续性、关联性实践的一种模式，内容包括疫情前期工作指导、疫情期间建档以及后期对疫情档案资源的开发和利用。如2019年2月7日国家档案局在多个媒体平台同时发布《关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知》，[4]强调在思想和实践方面响应国家号召，通过线上、实地指导等方式，认真履职、服务大局，以达到充分发挥档案资政作用的目的。档案部门主导型的优势在于工作人员具有强烈档案意识和丰富工作经验，益于疫情档案的全面收集、妥善保存和后续利用。

2.学术机构主导型模式。学术机构主导型模式强调学术机构中有关专家、学者通过整理、对比分析、知识关联等方式利用疫情档案，参与档案管理的一种模式。如中国科学院文献情报中心、吉林大学、中国人民大学等机构依靠自身学科优势，在官方网站发布征文信息，主张疫情防控不仅仅是医药卫生问题，而是全方位的工作，倡导科研工作者根据自身学科角度，发表理论坚实、资料可靠、具有人文关怀和社会关照的原创性研究，为打赢疫情防控阻击战提供科研支持。学术机构主导型模式的优势在于学者、专家具有系统知识体系和多学科背景，益于挖掘疫情档案的潜在价值，并将具体、表层的疫情档案信息转化为知识。

3.商业机构协助型模式。商业机构协助型模式是指商业机构结合自身的优势和特性，参与到档案管理工作的部分环节。如平安集团在分析大量疫情档案CT图像基础上开发的新冠肺炎智能阅片系统，已于2020年2月21日助力全國逾1500多家医院，[5]通过远程AI阅片、电子胶片影像共享、智能报告等功能对同一患者多次扫描图像进行对比分析，定量测量病灶的改变情况，辅助医生对患者的病情发展趋势、治疗效果、转归情况进行智能评估。商业机构协助型模式益于发挥互联网诊疗咨询服务在疫情防控中的作用，使人民群众获得及时诊断和专业指导，在系统运作同时，产生大量疫情档案资源，为后续档案管理工作的开展奠定了物理基础。

4.医疗机构主导型模式。医疗机构主导型模式是指医院、卫生院等医疗机构中工作人员参与疫情档案管理工作的一种形式，涉及诊断、治疗、康复等阶段病历档案、疫情档案、声像档案、实物档案的形成、存储、统计以及利用。如“非典”时期北京小汤山医院相关领导意识到疫情期间形成的档案具有特殊价值和意义，因此在积极筹建专门化收治医院的同时，向上级提出相关申请并指定人员负责疫情档案管理工作。在新型冠状病毒肺炎疫情爆发期间，北京小汤山医院相关文书、实物、声像档案为其他省级行政区域的疫情防护、专门化收治、档案管理工作提供了借鉴及参考。

（二）国内“参与式疫情档案管理模式”的分析

疫情档案管理“分工”有待专业化。档案机构主导型模式和医疗机构主导型模式参与全部环节，但不能断定其参与程度高，因为参与程度并不仅仅取决于参与环节多少，还和参与深度有一定关系。[6]以档案收集工作为例，档案主导型模式有完整的档案收集范围、流程，收集疫情档案类型多样、数量巨大，从种类和流程维度优于其他三种模式，但在病历档案资源占有方面却不及医院主导型模式具有优势，其原因在于病历档案属于专门档案的一种，直接产生于医院并且归属卫生部门，因此有必要针对各自优势进行“分工”，从专业化角度提高整体效能。

疫情档案共享和参与“权利”有待泛化。公众作为疫情档案的直接产生主体，却鲜有参与疫情档案管理工作，原因在于我国现阶段处于医疗转型阶段，智慧医疗并没有完全普及，各地区卫生平台建设质量“参差不一”，以及个人参与建档意识并未得到重视。可喜的是，国内越来越注重个人参与档案管理的权利，以“长沙城市记忆动态故事地图”项目为例，参与者可以将与疫情有关的图片、视频以及故事上传，将“疫情记忆”置于地图之上，不但为“疫情记忆”内容多元化提供不同视角，还能为个人和社群参与疫情档案管理工作提供载体。

疫情档案管理“协作”亟须系统化。现阶段“参与式疫情档案管理模式”中的主体包括档案机构、学术机构、商业性机构、医疗机构，虽然“各自带头”在实践中取得一定成果，但前期投入巨大、后期开发质量良莠不齐，因此开发主体有必要跨越公共组织、政府层级以及政府、企业和社会的边界，通过确定协同治理主体构成、建立协同目标、设计行动方案、整合各项资源等方式寻求疫情档案的研究和实践发展。

三、协同治理视角下“参与式疫情档案模式”框架解析

进行协同治理分析需要考虑三个核心问题，即协同治理主体构成、协同治理主体之间组织结构以及协同运行模式，[7]笔者基于现实情境思考和上述实证研究，分别从构成、分工、协作、制衡、技术、制度、文化层面对参与疫情档案管理协同框架进行分析。

（一）主体构成：“权利”“资源”“合法性”

疫情档案管理协同治理主体包括领导者（档案机构、医疗机构、商业机构、学术机构）和参与者（公众）两部分。领导者权威源于“权利”“资源”“合法性”三个层面，在权利方面，领导者与参与者不是命令与服从关系，而是领导者采取激励措施，引导公众参与疫情档案管理、加深公众对疫情档案工作认知、培养公众档案管理意识的关系；在资源方面，领导者可以根据各部分优势单独或叠加开展工作，如利用档案机构疫情档案资源的全面性优势开展宣传、利用医疗部门具有病历档案在内的专门档案优势组织科研和进行内部培训、利用商业机构具有充足资金和先进技术优势建设智慧医疗网络等；在合法性方面，要厘清制度和信任的作用方式：制度能够赋予协同治理疫情档案过程中以原则性规范和条款，信任能够克服主体间消极情绪，减少领导者对强制性规则的依赖，为疫情档案协同治理组织结构稳定和协同优势发挥提供保障。

（二）组织结构：“分工”“协作”“制衡”

1.分工。分工是指协同主体间以疫情档案为对象，展开类型不同而又相互联系的工作，首先，在协同过程中，主体需要解决模糊性认知，明确自身定位并积极了解协同伙伴在疫情档案管理方面的工作环节、作用、优势等，如学术机构主体，本身并不收集和保管疫情档案资源，但因其拥有大量学者、专家，在疫情档案统计和利用环节表现突出；其次，避免协作过程的复杂性，清楚协同各个部分是如何与其他部分相互衔接的，将协同作用过程理解为共同目标下的“多维叙事”；最后，建立共识基础，维护相互理解和管理权力的关系，避免权力分配不均和提高协同意愿，在维系规则、互相信任、寻求共赢方面发挥领导主体作用，提升处于弱势利益相关者的地位。

2.协作。协作是指协同主体在同一活动中或相互联系的不同活动过程中，互相协调参与疫情档案管理，某种程度上这反映了多元主体联合行动的能力。相较于传统疫情档案管理，协同治理方式和理念更容易调和各部分紧张关系，加速恢复共识，还能避免单方决策风险。面对协同情境动态性和疫情档案管理复杂性，协同主体需要进行权变，改善科层制管理模式扁平化的关系结构，进而对疫情档案进行系统性管理。但是，发挥协同治理过程中的领导力作用并非易事，因此，在适应情景变化同时，可以尝试借鉴“开放度”“同理心”“思辨力”“内定力”等领导力精髓，给予参与者适当的授权和支持。

3.制衡。制衡是指参与疫情档案管理主体的制约和平衡。从唯物辩证法角度进行分析，发现协同主体间的制衡因素包括内部因素和外部因素。其中社会学家艾默生（Emerson）提出的三层嵌套结构正是以这种方式进行划分的：最外层为外部环境因素，指政治、经济、文化等能对协同治理体制产生影响的宏观因素；中间层为内在核心部分，由协同动力机制和协同行为两部分构成，两者相伴相生、互为保障；最内层为协同动力保障层，包括参与原则、共同动机和联合行动能力等。[8]此外，还存在多方面内外制衡因素，如疫情档案管理职能交叉、意见分歧、缺乏保障等因素，这些都会影响整体最大效能的发挥。

（三）运作维度：“技术”“制度”“文化”

1.技术。运作维度的技术是指参与疫情档案管理主体间互动过程中运用的操作方法、工具、技能和设备。包括在协同过程中，参与者开展交流的场所或媒介，这些过程性安排能够促进参与者之间的信息共享、相互理解以及意愿表达。此外，疫情档案管理中最为重要一环就是利用环节，协同主体可以综合考虑自身优势以及限制条件，利用现有资源为学术机构、疫情防疫部门、商业机构提供有价值的资料，在防疫宣传过程中响应国家号召，并密切联系公众，进行全面、有针对性地开发，为疫情舆论建立正确导向，为防疫工作提供科学支撑。

2.制度。运作维度的制度是参与疫情档案管理主体间共同默认并遵守的、按一定程序办事的规定和行为准则。制度能够决定不同主体的行为方式，对协同关系中的档案机构、商业机构、医疗机构和学术机构进行规范化约束。制度规范具有权威性和强制性，可以在疫情档案管理过程中调节信任关系、决定行动能力和开放程度。当信任关系较弱时，强制性政策或者命令就会自然产生并发挥作用；制度还决定联合行动的能力，虽然协同治理中制度设计更多的体现“软”法精神（创制渠道多元、各部分关系融洽、管理方式更柔和），但这并不意味着可以摆脱“硬”法约束，在实施过程依然要坚持“制度面前没有特权”“制度约束没有例外”的原则；此外，制度决定了协同治理的开放性程度：疫情档案管理协同结构的开放性能够扩大主体影响，同时利于疫情档案管理主体尽快达成共识并积极应对挑战。

3.文化。运作维度的文化是指参与疫情档案管理主体共同遵守的伦理观念、价值准则。在共同文化背景下，参与疫情档案管理的各个部分之间极易產生情感交流，达成共识、互相协作并保持彼此信任。值得注意的是，在文化要素中信任通常被视为协同治理的前置条件，当内部信任关系不稳定时，需要“疫情档案管理共同体”发挥作用，通过调和意见分歧、保障各部分合法权益等方式强化协同主体之间的信任关系；当外部信任关系较弱时，疫情档案管理主体可以尝试通过信息公开、加强疫情宣传教育、调查公众需求、提高疫情档案利用透明度等方式，让公众看到疫情档案管理主体的作为，加强公众和社会对疫情档案管理主体的信任程度。此外，共同文化背景下还能产生认同感、归属感和成就感，在促使疫情档案管理工作更有人文关怀的同时，强化了协同主体内部凝聚力和向心力。

疫情档案管理工作不仅益于现阶段“疫情记忆”保存，还益于后期防疫工作的开展，虽然学界有关参与式疫情档案管理研究的协同主体构成、组织结构、运作模式等问题尚未达成共识，但随着档案社会化程度的加深、各组织合作增多、政策法规引导以及智慧城市的实现等，相关研究和实践必将取得长足进步。

注释及参考文献：

[1]特里·库克，李音.四个范式：欧洲档案学的观念和战略的变化：1840年以来西方档案观念与战略的变化[J].档案学研究，2011（3）：81-87.

[2]赵浩华，倪丽娟.协同治理视角下的档案公共管理探究[J].北京档案，2018（9）：8-11.

[3][7]王有强，叶岚，吴国庆.协同治理：杭州“上城经验”[M].北京：清华大学出版社，2015：32，54.

[4]国家档案局.国家档案局关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作的通知[EB/OL].（2020-02-07） [2020-4-5]http：//www.saac.gov.cn/daj/ tzgg/202002/fd8abfed55c54443a8a71214fbe42e5d.shtml.

[5]冯实.平安智慧医疗火线支援全国1500+家医院新冠肺炎CT阅片科技助力疫情防控[EB/OL].（2020-2-25）[2020-4-5]http：//ce.cri.cn/20200224/d5d5dbab-60cd-e38f-825d-873ea9ef25f4.html.

[6]周文泓，高振华，许强宁，等.参与式档案管理的多元模式与实现策略研究[J].档案管理，2019（4）：8-12+17.

[8]Emerson. An Integrative Framework for Collab？ orative Governance.[J].Journal of Public Administration Research and Theory， 2011，22（1）：1-30.

作者单位：黑龙江大学信息管理学院