南非政府采购项目PPP模式下的风险管理机制

罗俊

摘 要：南非自上世纪90年代开始推行PPP项目以来，已完成30余个项目。PPP项目的推行，在有力推动当地基础设施建设的同时，形成了一套较为成熟的PPP管理体系。我国正处于PPP高速发展的阶段，然而相关制度尚未形成体系，对此可借鉴南非的PPP管理经验。本文从公共部门的视角介绍了南非PPP项目管理中的核心部分——风险管理。

关键词：PPP模式;南非政府;风险管理

公私合营（简称PPP）是当前世界范围内较流行的政府公共采购的一种模式。该模式对项目所在地的法律法规体系、政府执政水平、投资环境及资本市场的发达程度均有较高的要求，以非洲地区为例，南非具有较好的PPP推行环境，自引入PPP模式以来，南非已累积了较为丰富和成功的PPP项目实践经验。

1 南非国家概况及PPP项目背景

1.1 国家概况

南非共和国，简称南非，2019年名义GDP5.1万亿南非兰特，属于非洲地区排名前三的经济体。

1.2 PPP项目背景

南非在1998年引入PPP模式，截至目前南非通过PPP模式完成的基础设施建设/服务项目共34个，总金额约896亿兰特（约合60亿美元）。在行业分布上，主要集中于交通、医疗和健康服务、政府办公楼、旅游、污水处理、信息技术和监狱七大行业，其中以交通类项目占比最多。除上述已达成融资关闭的项目外，尚有22个已立项PPP项目。

2 PPP项目管理体系

2.1 管理法案

南非国家级和省级的PPP项目受财政部颁布的公共财政管理法案（简称PFMA）对相关领域管理规定第16条（简称TR16）进行管制，明确了南非PPP模式定义和审批程序。同时，南非财政部发布了PPP操作手册和PPP协议标准化条款及解释，进一步明确细化PPP各流程需要注意的事项、评判标准、风险分配机制、担保方式、融资方式和协议提前终止时的救济措施等，对操作细节和要求进行指导和规范。

2.2 主管機构

南非财政部为PPP项目主管部委，下设PPP中心。其职责主要包括：

（1）制定PPP的政策、法规框架、手册和标准化条款编撰等。

（2）在PPP项目全生命周期中为政府机构推动PPP项目提供技术和培训支持。

（3）在PPP协议签署前对各政府机构申请的PPP项目进行评审。

2.3 审批程序

TR16明确规定了项目的全周期的审批，共五个阶段，分别为立项、可行性研究、招投标、PPP协议谈判、协议签署（含交付及退出），其中中间三个环节需要财政部四次审批。

3 风险管理程序

3.1 建立风险矩阵

在项目概念及可研阶段，项目发起人需开始考虑项目可能面临的风险因素。PPP协议通常会包含公共部门与私人部门之间风险分配的详细条款。在PPP协议谈判期间，需建立风险矩阵，且在矩阵中需对所有风险因子进行指定、分配及确定缓解措施，同时计算概率和成本。

3.2 制定风险管理计划

在项目采购阶段，公共部门项目负责人或主管应基于风险矩阵制定作为PPP协议管理重要部分的风险管理计划。

对于公共部门承担或是公私双方共担的风险，相关负责人应做到：评估不同风险处理方案、确定风险管理对应责任人、制定风险控制程序和机制及预估拟用于风险管理的资源情况。

对于私人部门承担的风险，相关负责人应做到：明确公共部门施加至私人部门的责任与义务和报告要求、确定监控风险的责任人、预估公共部门拟用于风险监控的资源、私人部门风险管理失败时公共部门拟采用的处理机制、以及PPP协议被迫终止时的商业应急计划。

3.3 确定风险责任人

签署PPP协议后，需立即确定各风险因子的责任人，将管理责任制度化。在各层级规定相应责任人，使相关人员对风险的责任分配达成一致意见且形成文件，确保所有人员均能够充分理解各自在项目中的角色、职责和最终责任。

3.4 建立风险缓解机制

尽管风险管理计划已规定风险管理、监控及缓解的机制与程序，但PPP项目主管需确保该机制的落实情况，以保证执行效果。对此，项目主管或当局可采用有效的风险缓解工具来建立风险缓解程序，并提前筹划可减轻风险的相应措施，以确保公共部门能在风险出现时掌握必要的资源、专业知识和权限来安排实施适当的缓解措施。可采用的有效工具有以下两点。

3.4.1 建立风险清单

对PPP项目逐项登记各风险项，建立风险清单，并汇总风险要素，以完整揭示项目的各项风险，从而集中管理风险。典型的风险清单表头模板如表1所示。

3.4.2 制作风险概况图

风险概况图可简洁清晰地呈现风险的可见性，而使用图解法可充分展示风险清单的信息。因此，要定期更新风险清单，并根据清单制定风险概况图，以在展示风险可能性及影响程度的同时可考虑应对的措施。典型的风险概况样图如图1所示。

3.5 确保缓解措施的有效性

风险缓解措施一经设立并执行，就必须确保措施的有效性以降低项目风险。就具体的PPP项目而言，应建立相应的风险管理报告制度，并向项目主管公共部门上报风险管理情况。项目主管应定期提交工作报告，以确保风险缓解程序的时效性且符合PPP协议规定。

此外，应加强项目的内部审计，通过独立的评估机构加强项目内部风险管控。

3.6 植入及审查

风险管理需要植入到项目管理有关的公共部门中，以确保PPP协议的管理团队各层级均对风险有适当的认识和责任意识。风险管理应成为公共部门与私人部门联系方式的内在组成部分，以及PPP协议管理方式的核心。

在整个PPP项目的生命周期中，风险环境可能会发生显著变化。因此，公共部门的优先级和风险的相对重要性也需发生变化。为了确保PPP协议中风险概况图和风险矩阵的有效性，需定期重新审查和更新风险概况图和风险矩阵。如有必要，可通过变更程序来相应修订PPP协议，以确保持续合理的风险分配。

4 风险识别、评估与分配机制

4.1 风险识别

为了准确完整地识别项目所有风险因子，可组织至少两场专项研讨会：第一场研讨会聚焦风险项的识别，根据风险类别逐项登记，列明所有可能的风险点，最终形成风险清单;第二场研讨会聚焦评估及量化每一项风险可能产生的影响。

4.2 确定每项风险的影响

列明所有风险项后，需根据每项风险因子，确定各风险项对项目的影响。其中必须包括风险发生时可能引起的成本超支、原材料或设备增加、工期延迟、现金流减少等。对于部分难以精确量化影响的风险项，要尽可能准确地预估。

4.3 估算风险发生的可能性

根据经验，需以百分比的形式估算每项风险发生的可能性，以便后期估算风险可能产生的成本。发生率较低的部分风险也应特别注意，要同样进行估算，不能忽视其存在。

4.4 确定风险减缓策略及计算风险成本

就部分风险而言，可通过改变诱发风险的环境来进行预防，例如，可购买保险以形成覆盖，从而根据每项风险制定相应的减缓策略，并列明因此产生的成本。

4.5 风险分配

在确定风险和成本后，需经分析来确定分别由私人部门和公共部门承担的风險内容。与传统政府采购项目相比，以PPP方式采购的项目可将部分风险转移至私人部门，从而降低公共部门的风险压力，并提高项目整体效率。

理论上，风险分配应由最有能力管理风险的一方承担，而风险分配的原则是物有所值。在保留风险对公共部门来说是物有所值的前提下，应该保留风险。

5 结束语

综上所述，南非PPP市场较成熟且发展环境较好，法制法规及操作流程清晰，尤其是PPP项目中风险管理的规范性及流程化，对中国推动开展PPP项目具有较好的借鉴意义。但是，南非在PPP项目推动中也存在一定的弊端，如准入门槛与条件设置较多，限制了外资的流入等。因此，我国在采取PPP项目时，必须着眼每个项目的具体情况，在前期准确充分地进行评估，并尽可能留有调整处理空间，从而减少项目顺利推进的运营阻力，以降低项目失败风险。

参考文献

[1]邢钢.PPP项目中政府介入权法律问题研究[J].比较法研究，2018，（02）：173-187.

[2]叶婧娴.基础设施PPP项目内部控制优化研究[J].商讯，2020，（11）：168-169.