我国地方政府举债融资法律问题研究

李鑫

【摘 要】 2020年5月22日，李克强总理在《政府工作报告》中明确指出，将安排地方政府专项债券3.75万亿元，以解决地方发展困境。一直以来，如何解决地方债务治理问题，是我国国家治理体系和治理水平的重要体现。笔者从当前中我国政府举举债融资的实践出发，以问题为导向，开展了对相关问题的讨论并提出了相关建议：首先，通过明确划分中央与地方的事权及财权深化我国税制改革，从而抑制地方政府过度举债。其次，通过建构系统的地方政府举债融资体系，加强对地方政府融资风险的防空。最后，从法律监管、人民监督等多方面建立全面的监督体系，完善对地方政府的监管。

【关键词】 地方政府举债 政府融资 法律规制 完善建议

一、地方政府债务的现状

（一）、地方政府债务的界定和途径

中共中央在2017年7月召开的中央政治局会议上，首次提出了地方隐性债务。根据政府所负债务是否超出法定限额将地方政府债务分为显性债务和隐性债务故。地方显性债务是指各级政府通过直接借入或者或者提供担保回购等方式凭借自身信用而形成的一系列债务。地方隐性债务指的是在法定政府债务之外，以直接、承诺用财政资金偿还或违反规定提供担保等方式而产生的债务。就目前而言，隐性债务是不符合法律规定所负的债务，缺乏必要的法律规制，对经济社会的发展造成重大隐患。

各地方政府的举债方式通常有两种即发行债券和借款。发行债券的价格取决于市场竞争，其优点是债券发行成本低，受市场的约束监督，透明度高。但这种举债方式更适合经济基础好、规模大地方政府;相对来说，银行借款的举债方式程序简单，地方政府只需要向银行提供必要信息即可，更适合经济规模较小的地方政府，但是此种举债方式成本较高，并且由于银行对政府的监督力不够，管理比较容易出现漏洞。但于我国而言，地方举借政府债务形式更加多样化，平台融资、政府信用、财政担保、融资贴息、BT 项目等新的举债方式大量出现。[1]随着地方政府债务规模的迅速扩大，致使地方债务在总量和体系上都存在巨大的风险。

（二）、地方政府债务面临总量风险

近些年来，我国地方政府债务总规模不断扩大，由于债务种类的不同，对于地方政府的显性债务的汇总相对要容易。但是对于上文所介绍的地方政府的隐性债务负债额整理难度很大。然而地方政府债务的总量以及地方政府未来的收入能力决定着政府是否能够偿还债务，由此会产生巨大的政府违约风险。据我国财政部官网统计数据显示，2019年1-12月，我国共计发行地方政府债券4.3624万亿元。截至2019年末，我国地方债务余额为21.3072万亿元，较前一年增长15.89%。2019年我国国内生产总值（GDP）为99.0865万亿元，经计算可知政府负债率为21.5%，低于国际通行的《马斯特里赫特条约》关于政府债务风险控制标准60%负债率的标准参考值。但是，我国地方政府显性债务仅是政府债务的冰山一角。隐性地方政府债务不被现行政府债务体系管控，未形成财政部统计的债务余额。由于现在宏观经济政策发生调整，如“营改增”、出口退税机制转变等，直接或间接的限制了地方政府的偿债能力。数据显示我国地方政府存在巨大的债务违约风险，实际上地方政府融资平台上出现债务违约现象已屡见不鲜，有的地方政府拖债不还甚至直接违约。

（三）、地方政府债务面临偿债信用风险

在2019年3月5日发布的《政府工作报告》中明确表示，增加地方政府专项债券8000亿元，以防范化解地方政府债务风险，鼓励采用市场化方式，以妥善解决地方政府债务到期问题。地方政府对债务资金能否高效、合理、正当的使用决定了其偿债能力的大小。长期以来，受不合理政绩观的影响，地方政府滥用资金进行盲目投资建设，浪费了大量的政府资金。由于政府多数投资项目需要长期建设、投资回报周期长，致使地方政府短期内偿债能力弱，增加了其短期违约风险。在2019年国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》中指出：“鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金，遵循经济发展规律，做到地方债务与偿还能力相匹配。”我国部分地方政府对债务偿还规划不合理，债务与偿还能力不匹配，致使其债务不能及时清偿，久欠不还，这必然会对地方政府信用带来消极影响。一旦政府信用出现问题就会影响到社会经济的发展和稳定，进而影响地方政府工作的开展。

二、我国现行政府举债机制存在的法律问题

（一）、地方债务立法不完善

具体而言，总体上规范地方政府举债行为的法律位阶不高，以一般性的规范性文件为主，不具有刚性的法律权威。尽管2014年新修订的《预算法》对地方政府举债融资的监管和施行进行了多方面的完善。但《预算法》作为一部“经济宪法”，其内容多数是对政府举债行为的概括性约束，并不涉及具体的操作细节。尽管国务院、财政部、国资委、发改委已经各地方政府制定了部分规范政府举债行为的规范文件，如2018年财政部23号文《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等，但多以通知、指导性意见、条例等形式发布。这些规范性文件缺乏相应的法律基础、效力低，缺乏对地方政府举债行为科学、有效的管控。另外，从国际经验来看，世界上有超过三十个国家对地方公债进行专门立法。我国缺少对地方公债的专项立法，上位法缺失造成了地方政府举债缺乏权威的可执行性条款[2]。地方对债务的治理能力影响国家的治理体系，政府治理体系和治理能力的现代化是我国现代化道路的必由之路，一旦处理不当，将会扩大为全局问题。

（二）、地方债务法律监管模糊

在地方政府举债的实践过程中，法律上的监管主体较多，各监督主体职能重叠，导致各机构责任不明确和责任追究无法落实，各部门之间配合效率低下。虽然表面上各监管机构各司其职，但实际上并没有统一的协调管理机构，使得信息交流和披露制度不完善，信息缺乏准确性。这样以來，公众难以获取有效、准确信息，这样进行投资将会严重损害其合法权益。

我国对地方债务的监管模式主要以行政监管为主，通过采取层级监督，限制预算口径等方式进行监管。由于近些年债券市场化程度不断增高，政府融资方式与各类融资平台相结合，必须要从法律层面加强监管，以适应适应政府信用和债券市场化相结合的现实需要。从近些年来法律法规不难看出，自分税制改革以来中央一直试图通过预算法定将地方债监管纳入法治轨道。[3]2014年新预算法出台以来，国务院、发改委、财政部等政府机构颁布了十多种一般规范性文件，如2017年财政部50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等，这些法律规定对地方债务的监管错综复杂，并没有达到真正的监管效果。另外，由于没有建立具体全面的地方举债监管模式，缺乏有效的监管机制、问责机制，部分地方政府在准备不足的情况下大肆举债，形成大量隐形债务。针对此状况需要更加明确具体的监管主体、更加刚性的法律文件以明确地方债务机制。

（三）中央与地方事权财权划分不合理诱发地方违规举债

自分税制改革以来，我国建立起初步的分税制财政管理，调整了中央与地方的收入分配关系，对中央与地方政府的财政分派进行了较大程度的改革，此举一方面提高了财政收入在GDP 中的比重，也增加了中央财政在全国财政中的比率，但是相对应的事权划分是否合理，明确财政支出的责任却不在决策者考虑的范围。由此便产生了财政收入划分明确，但财政的支出责任却相对抽象;中央的财政支出范围相对狭窄，倾向于列举，地方的财政支出范围呈现按概括式，类似于兜底条款。[4]当下财政体制中有关地方的财力、事权有待提高和完善。一方面，中央与地方共同建设的项目不断增多，如基础设施、交通等。从这个程度来说，中央与地方事权与财权划分不合理是诱导我国地方政府违规举债的主要原因。

三、完善地方举债监督机制的建议

（一）、完善地方举债立法

进一步细化完善预算法，适当增加地方政府举债权力。我国新修订的《预算法》仅赋予省级人民政府举债权，只允许通过发行债券的方式举借债务，并且进行严格的限额管理，市县级政府需要举债只能通过省级政府转贷。[5]在這样的情况下，由于市县级政府承担着众多基础公共服务与支出，其财力往往入不敷出。借鉴国外经验，中央与地方政府之间可采用分税制方式解决财政管理困境，赋予地方政府独立财政主体地位，因此，首先要进一步修改《预算法》，通过高位阶法律授予市县级政府适当的举债权力，做到政府举债有法可依，实现举债法定。另外，仅通过实施新修订预算法，不足以达到法律对地方政府举债监督的效果，而且要出台和制定相应的实施细则，以实现法律监管的目的。

（二）、建立体系化地方债务监管机制

对地方债务行为不仅要通过上级、人大制约、政务公开的方式进行监督，更要从法律层面完善监管机制。通过上文分析可知，我国对地方政府举债行为的监督呈现多样化特点，监督主体模糊，严重影响行政效率。因此我国需要建立全面的地方举债监督机制，制定专项法律规范地方举债行为，其内容应当包括债券的发行计划、过程，举债融资的途径，偿债计划等等。首先，针对地方债务隐蔽性和多样性，需要从法律层面明确中央对举债行为的绝对监管权，对地方债务的规模和种类进行监管，在立法过程中要注意各法律法规之间的适用与衔接。其次，要法律法规落到实处，严格执行《预算法》以及相关法律法规，明确地方政府违法违规举债的法律责任，对地方政府的违法违规行为不能仅仅停留在行政责任层面，还要明确行政长官的民事责任和刑事责任。最后，完善对地方官员的考核机制，建立相应的事后评价体系，将地方债务纳入指标体系。实现地方债务规模、预算和风险相统一。

（三）地方财权与事权相统一

我国关于财政收支划分相对原则化，《预算法》第十五条规定：“国家实行中央和地方分税制”。具体的分税制未作详细规定，实践中分税制的规定和施行由国务院颁布和施行。这使得分税制的落实趋向于中央对经济的宏观调控，不结合地方实际，给地方财政收入能力带来了较大压力。对此应当制定专门的财政收支划分法，明确中央与地方财政收入的划分标准。在立法时应当充分考虑地方事权的需要，地方政府走在维系社会稳定，促进经济发展的最前沿，地方发展的需要是导致地方债务扩大的重要原因。中央与地方政府财政收支的划分是解决地方债务风险的重要基石，这一问题不能得到有效解决，地方债务风险将难以化解。

结 语

地方举债融资困境需要多方面的共同努力，在全面推进依法治国的今天，利用法律规制地方债务泛滥是基础性措施，也是重要的制度保障。完善法律法规对地方债务约束与授权是全面深化改革的重要组成部分。当然在制度设计的同时，经济的发展应始终放在第一位。

【注 释】

[1] 刘传轩：《地方政府债务路在何方》[J].财政科学2018年第11期。

[2] 张励：《中国地方政府性债务的法律监督研究》（硕士学位论文）[D].天津大学法学院，2016年。

[3] 刘继峰，曹阳：《我国地方政府债务法律监管研究》[J].法学杂志，2017年08期。

[4] 熊伟：《地方债与国家治理：基于法治财政的分析路径》[J].《法学评论》2014 年第 2 期，第 61-68 页。

[5] 王文萍：《地方政府举债法律问题实证研究》（硕士学位论文）[D].郑州大学法学院，2019年

【参考文献】

一、期刊类

[1] 刘传轩：《地方政府债务路在何方》[J].财政科学2018年第11期。

[2] 刘继峰，曹阳：《我国地方政府债务法律监管研究》[J].法学杂志，2017年08期。

[3] 熊伟：《地方债与国家治理：基于法治财政的分析路径》[J].《法学评论》2014 年第 2 期，第 61-68 页。

二、论文类

[1] 张励：《中国地方政府性债务的法律监督研究》（硕士学位论文）[D].天津大学法学院，2016年。

[2] 王文萍：《地方政府举债法律问题实证研究》（硕士学位论文）[D].郑州大学法学院，2019年。