阶段分析理论视角下西藏自治区政府公共危机管理的问题及对策研究

【摘 要】 十九大后，我国进入经济社会发展转型的关键期，同时，也是各种政府公共危机频发的阶段。尤其是在西藏自治区，由于政治、经济、社会、宗教、文化等各方面因素的影响，爆发政府公共危机的潜在可能性比其他地区更高。因此，加强西藏自治区政府公共危机管理是一项紧迫任务。本人从斯蒂文·芬克的阶段分析理论来研究我国西藏自治区政府的公共危机管理，并从四个阶段中发现问题，最终提出改善意见，对于提高我国西藏自治区政府公共危机管理能力，预防西藏自治区爆发公共危机，维护祖国和平稳定和民族团结具有十分重要的意义。

【关键词】 地方政府 公共危机管理 问题与对策

当今社会处于信息化发展的时代，我国进入经济社会发展转型的关键期，这一时期，也是各种公共危机频发的阶段。公共危机具有突发性、危害性、地域性、不确定性等特点，给现实中的公共危机管理，尤其是民族地区政府公共危机管理能力提出了挑战。西藏自治区政府公共危机管理研究对维护我国边疆社会稳定，促进我国边疆经济社会健康发展，改善社会公平公正，提高边疆政府公共危机管理能力和增强民众公信度具有重要意义。

一、阶段分析理论的概念界定

阶段分析理论是由斯蒂文·芬克在1986年提出。他将一个危机事件划分为四个阶段，分别是危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期和危机恢复期四个阶段。危机潜在期是第一个阶段。这个阶段在危机处理阶段看相对较容易，但是却最容易被人们忽略。第二个阶段为危机突发期。这是阶段中感觉时间最短，但对人们产生影响最大的阶段，而且它对政府和民众的考验最大。第三个阶段为危机蔓延期。这是阶段中的一个最漫长的阶段，但是可以随着政府和公众的配合将时间缩短。第四个阶段是危机解决恢复阶段。这个时候，政府发挥着及其重要的作用，公众对危机的恢复帮助较小，尤其是这个阶段要值得注意，因为危机是一个循环的系统，如果不加以控制，可能导致危机继续发生。芬克的危机阶段分析理论为危机打造了一个全面综合的系统，有助于人们对危机的研究。

二、从阶段分析理论看西藏自治区政府公共危机管理存在的问题

（一）缺乏敏感的公共危机意识，事前公共危机预警系统不健全。从阶段分析理论中的危机潜伏期来看，危机的预警系统及其重要。危机预警系统是指政府通过监测、媒体或已有危机信息，对危机到来前有一预警体系感知危机即将到来，并且通过已有信息对危机产生机能，从而及时发出预警，提示政府和公共部门需要采取一定行动的一整套系统。

而西藏自治区目前还没有专门的机构来做这项工作，也没有形成公共危机预警系统。这一点从13年昌都6.1级地震危机中得到了充分的证明。震时左贡县城震感明显，震中在两县交界的仁果乡，该乡有3476人，12个行政村，其中8个行政村在灾后，一直不通公路和信号。西藏自治区就由于自治区政府没有对危机发生或可能发生的各种因素进行提前监控、预警和预测，在危机发生时不能够第一时间跟踪预警，采取适当应急活动，使得诸多群众被困，对政府公信力有着不好的影响。

（二）公共危机应急处理体制存在缺陷，不同危机事件的应对方法基本一致。从阶段分析理论中的危机爆发期来看，危机爆发时，往往政府应对不及时或者应对方法单一。公共危机事件的管理要求自治区政府建立快速灵敏的反应机制，形成严谨、准确的临时决策机制，实施机动灵活的救助或治理机制，采取有效防止事态恶化的预备机制，统一协调合作的联动机制等。但是，自治区有的地方政府在公共危机事件发生时，由于在应急处理机制上存在缺陷，致使公共危机处理效率和效果不理想，使公共危机事件恶化升级。有的地方政府，甚至用一种公共危机管理模式来处理不同类型的公共危机事件，如用处理公共卫生安全公共危机的应急模式来应对社会综合治理公共危机事件。

（三）公共危机信息管理体制不完善，政府与媒体、公众的互动性弱。从阶段分析理论中的危机蔓延期来看，危机在蔓延的时候往往政府的信息披露是最重要的。危机事件的信息披露是危机管理的重要环节，它往往会直接影响危机事件的事态发展。信息能不能及时公布，能不能准确的公布，都对政府提出考研，倘若因為危机信息没有及时公布，民众引起恐慌，从而造成更大的影响，那无异于是雪上加霜。倘若发布了信息，结果信息却是“失真”的，比如著名的“松花江污水”事件，那对公众也是一种伤害。

信息及时准确公开，是对公众知情权的保障，同时也是政府应尽的职责。同时，也有利于在公共危机管理中实现全社会的参与和监督，更快速有效地处理公共危机。如果不能建立公开、透明的公共危机信息披露机制，甚至欺上瞒下，可能会使谣言四起，引起社会慌乱，激化矛盾，使公共危机事态严重化，地方政府也陷入被动局面。

从现实的公共危机管理来看，公共危机事件爆发时，自治区有的地方政府在公共危机信息披露上存在严重问题。一方面，对上级不及时如实上报，采取淡化事件的态度。尤其是对非自然因素引起的重大公共危机事件，更是下令下级不惜一切代价试图平息。另一方面，不积极同民众进行信息互动，对社会公众则采取瞒报、迟报、漏报，甚至封锁或制造虚假信息。这种欺上瞒下的行为致使一些公共危机事件处理错过最佳时机。

（四）公共危机管理组织不协调，事后危机教育与危机恢复渠道不畅通。从阶段分析理论中的恢复期来看，当前，自治区政府在公共危机善后管理上，比较重视的是物质的补偿或灾后重建工作，重视的是公共危机管理过程中的领导或个人问责。但对社会公众在公共危机事件后的心态变化和社会心理变化关注不足，对公共危机事件隐患的责任人问责和追究不到位，这就造成与公共危机相关的政府领导被问责，但其他相关者却安然无恙的现象。而且对平时默默无闻地工作又具有公共危机防范意识的责任人缺乏激励机制，其实政府部门中有许多具有公共危机意识的公务人员，但因为体制原因或者没有表达渠道而失去了对公共危机的一次预警。

自治区在公共危机事后管理中既没有公共危机管理的专家，媒体、社会团体和公众参与在公共危机事后管理中的作用也很小，还缺乏对公共危机后公众心理辅导的专业人士，而且自治区政府还存在恢复主要靠中央的心理，自治区政府的主动性较弱。这些与公共危机教育与建立常态化的训练机制欠缺是有很大关联的。

三、从阶段分析理论分析改善西藏自治区政府公共危机管理的途径及措施

（一）建立自治区危机管理体系，打造“预防”—“恢复”系统。应当加快建立健全和完善具有前瞻性、操作性强的自治区公共危机管理法律法规体系。建立公共危机的紧急状态制度，制定紧急状态管理法;加强自治区政府在公共危机紧急状态下的特殊行政规范建设，对紧急状态下的权力范围、行使权力条件与程序、责任等内容的明晰化、具体化。为了有效协调在公共危急中自治区各级政府之间工作，我们应建立协调的工作机制，使政府各部门能够信息交流，合作共赢，这样才能更快更好地处理公共危机事件。最后建立公共危机事后管理综合协调部门，解决公共危机后的恢复和公共危机后公众心理辅导。从而形成一个完整的“预防”—“恢复”系统。

危机是一个系统，不能因为解决了一个危机就放松警惕，因为可能会有下一个危机正在潜伏。但形成一个完整的“预防”—“恢复”系统，从危机的潜伏、爆发、蔓延再到恢复都有相应的部门一一对应，这样一来，政府各部门都能找到自己该做的事，相应地也形成了相对权责明晰的公共危机协调机制。从危机的发生到危机的恢复，政府在其中一直处于主导位置，对政府公信力的提升也有很大作用。

（二）加强危机管理研究，针对不同类型危机建立相应的预防管理体制。设立常设的公共危机管理专门组织机构，在常态管理下加强公共危机管理研究，对不同类型的公共危机事件进行研究，研究不同类型公共危机事件的管理特点和预警预案，为非常态公共危机的管理法律法规的制定、公共危机管理体制机制的完善等方面提供理论基础和依据。

对自治区而言，就应该建立责任明确、统一指挥、分工协作、相互联动的组织管理体系，完善公共危机管理资源、技术和人才储备等方面的体制机制。建立覆盖面广、有效的地方政府信息资源管理体系;建立一元化的应急指挥体系和多部门协同的公共危机应急反应和管理模式;建立和完善公共危机管理的资源（物资、资金、设备、专业人才等）保障体系。这样一来，政府做该做的事，面对不同类型的公共危机能够做到具体问问题具体分析。

（三）建立健全信息技术支持系统，设立危机管理新闻发言人制度。投入资金建立信息技术支持系统是当今信息化时代进行危机管理的基础。自治区政府应该建立自己的公共危机管理信息库，建立公共危机事件的收集与整理工作机制;完善自治区政府及其相关各部门之间的信息沟通机制，建立信息沟通的绿色通道;加强公共危机信息收集、加工和分析方面的专业人才培养。

设立自治区政府公共危机管理新闻发言人制度，打通政府与公众、政府与社会之间的沟通渠道，促进其良性沟通。加快公共危机管理信息社会公开法律的制定和实施，把公共危机管理的信息公开纳入法制化轨道;建立新闻发言人社会监督机制和问责机制 ;规范信息传递和发布渠道与程序;完善信息传递过程中上情下达、下情上达的互动机制。

（四）建立危机管理的社会动员机制，加强合作与联动。按“条块结合、以块为主”的属地化管理原则，加强自治区政府之间、各部门之间的合作联动。根据公共危机事件发生的程度和自己的能力进行合作分工与协调;改善现行的常态下政绩考核评价体系，建立有利于合作联动的政绩考核体系;研究和建立公共危机管理中地方政府合作联动的职责明确分工与协调机制;加强公共危机状态下的领导、协调与信息沟通;建立地方政府公共危机管理组织网络体系和相关法律建设，保障协调联动机制的效力。同时，自治区政府应当增强与社会各方力量合作，发动社会各种力量，建设一个民間与官方、社会组织和官方之间的智囊机构或者公共危机管理组织网络。

（五）加强危机善后管理，建立健全危机教育与训练机制。在危机善后方面，既要合理地公开公共危机信息，又要注重建立公共危机的事后管理监督机制，既要搞好公共危机事后管理工作，又要注重自治区政府良好形象的重塑，恢复民众对政府的信心，提高政府公信力。

强化政府和公众公共危机意识，加强公共危机模拟训练和教育，促使社会各种力量理性对待公共危机的应对能力和认识水平。强化政府的公共危机的意识就需要从制度方面入手，用强有力的公共危机制度来规范和约束政府的行为，强化公众的公共危机意识则需要由政府主导，社会各方面力量积极配合，营造一个有公共危机意识和恢复手段的有组织有纪律和谐的社会。

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作者简介：马涛（1995—），男，汉族，西藏日喀则市人，在读研究生，学校：西藏大学经济与管理学院行政管理专业，研究方向：民族地区政府经济与管理。