刺激政策要尊重经济运行规律

文宗瑜

新冠肺炎疫情打破了已经形成的经济运行轨迹，造成上半年经济短时失速及负增长，2020年的预期增速目标难以完成。随着疫情全面防控作用的发挥及复工率的不断上升，政策上面临着要不要用经济刺激政策保证实现预期增速目标的选择。

新冠肺炎疫情影响的经济增速呈前低后高态势

虽然中国经济运行仍在中长缓慢下行通道中（见图1—1），从其已经形成的内在经济运行轨迹看，2020年的经济增速仍可以达到5.9%左右。但是，新冠肺炎疫情短时打断了已有的经济运行轨迹，疫情全面防控措施的实施，会使经济运行出现一段时间的失速现象，随着疫情缓解或基本结束后的经济增速自我回升，我国会逐渐重回原来的经济运行轨迹。大致判断，受新冠肺炎疫情及全面防控措施实施的影响，中国2020年的经济增速呈现前低后高的态势。

图 1—1 2007—2019 年 GDP 增速及 2020 年 GDP 预期增速

一季度GDP增速坠落使上半年呈现出负增长态势。从过去3年12个季度GDP增速的数值（见图1—2）及过去10年已经形成的经济运行缓慢下行通道（见图1—1）进行判断，2020年第一季度GDP增速约同比回落0.3-0.4个百分点。新冠肺炎疫情打断了已有的经济运行轨迹，疫情全面防控措施的实施，使经济运行的多数领域处于半停滞状态，第一、二、三产业分别占比为7.1%、39.0%、53.9%（截至2019年底），尤其对第三产业形成了相当大的冲击;除此以外，居民部门消费低迷，企业部门生产投资大幅减少，进出口贸易有所恶化;由此导致一季度GDP增速坠落，经济突然失速。根据国家统计局披露数据，今年一季度GDP同比下降6.8%，是近10年GDP增速回落幅度最大、近30年GDP增速最低的季度。

图 1—2 2017-2019 年各季度 GDP 增速及 2020 年各季度 GDP 预期增速

随着疫情全面防控措施作用的显现，多数省份逐步复工，稳定了生产端的运转，但消费端仍受到严重束缚;除此以外，国内疫情趋缓后经济活动最活跃的珠江三角洲与长江三角洲仍受到国际订单不旺的压制，境外疫情蔓延导致的外需不振在二季度不会好转，经济运行恢复到疫情前的状态还不现实。也要看到，在复工率不断提高的带动下，生产端的能力会较大幅度提高，救困缓压及稳就业政策的效应也开始显现。因此，预计经济失速在二季度还会持续，但GDP增速的同比降幅会收窄，与一季度相比则由降转增，预计二季度GDP增长1.8%-3.7%（中值2.7%）。因一季度GDP同比下降6.8%，二季度GDP增速由降转增，使上半年经济运行呈现负增长态势，同比下降约1.1%左右。

三季度GDP增速企稳回升使下半年呈现出相对高增长态势。承接二季度不断升高的复工率，三季度不仅所有参与经济活动的企业都能复工，而且部分企业会增加产能补产业链供应链的库存，市场活力逐渐显现。参考国内外重大疫情冲击经济增长的案例和数据，经济失速越大，经济失速的持续时间往往越短。因此，三季度会从经济短时失速转向GDP增速企稳回升，供给端与消费端的同时放量，会缓慢积蓄经济运行回到原有轨迹的力量。预计三季度经济增速表现为同比、环比企稳回升的态势，GDP增速回升至3.9%-5.2%（中值4.9%）。三季度经济增速的企稳回升，会为四季度经济增速的惯性较大回升提供支撑;而且经济增速波动遵循其自身的规则，受突发事件影响的经济失速时间越短幅度越大，企稳后的反弹回升幅度也越大;除此以外，叠加四季度的国庆长假消费，预计四季度GDP增速达到5.9%-7.3%（中值6.6%），可能高于去年同期增速。三季度企稳承接四季度的惯性较大回升，使下半年经济运行呈现相对高增长态势，同比增速约5.8%。结合上半年负增长态势与下半年相对高增长态势的分析，预计2020实现的GDP增速能达到3.0%左右。在某种意义上，2020年全年GDP增速被上半年的经济失速拉低。

經济短时失速后的刺激增长与自我回升比较

约3.0%左右的GDP增速，低于预期增速。如果没有新冠肺炎疫情，按过去3-5年的经济运行轨迹，2020年的GDP增速可以达到5.9%左右（见图1—1）。5.9%左右的GDP预期增速目标，既符合在中长缓慢下行通道中转向高质量发展的要求，也可以支撑“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”（简称“两个翻番”）。如果2020年GDP增速达不到5.9%左右，“两个翻番”会受到影响。面对新冠肺炎疫情对经济增速的影响，2020年的经济运行尤其是下半年的经济增长有两个选择，一是通过刺激增长保全年的预期增速目标;二是依赖经济自我回升实现全年约3.0%左右的增长。相比之下，经济自我回升比刺激增长或许更有利于转向高质量发展。

表 1—1 2020 年下半年经济刺激回升 GDP 增速预测表

表 1—2 2020 年下半年经济自我回升 GDP 增速预测表

通过刺激实现下半年12%以上的GDP增速而保全年5.9%左右的增长。新冠肺炎疫情所导致经济短时失速，一季度GDP增速坠落、二季度GDP增速回落幅度收窄，即使三季度GDP增速企稳、四季度依靠经济自身更快恢复使GDP增速回升到比去年同期更高的水平，全年也难以实现预期增速目标。为了保全年GDP增长5.9%左右的预期增速目标，需要在二季度末出台强有力的扩张性财政政策和货币政策，以刺激而增加社会总需求及总投资，使下半年三四季度GDP增速达到约10.1%、13.7%（取预测中值）左右。考虑近10年已经形成缓慢下行通道的运行轨迹与新冠肺炎疫情下的严峻国内国外经济形势，刺激力度必须特别大且要超过2009-2010年刺激政策的强度，下半年的GDP增速才可能达到约12%。当然，这种特别大的刺激力度，也会导致风险更大的刺激政策后遗症效应。

依赖下半年GDP增速自我回升到接近5.8%而实现全年3.0%左右增长。随着疫情全面防控措施作用的发挥，预计二季度新冠肺炎疫情将大大缓解，经济活动正常化的范围及程度不断扩大。基于国内国外过去突发重大疫情冲击经济活动的案例和数据与经济短时大落大起的内在运行规律，下半年经济会呈现比较快的恢复性增长。受突发事件包括重大疫情影响，经济出现短时过大幅度回落，并在突发事件得到一定程度控制及风险性释放后出现比较快的大幅度回升。新冠肺炎疫情全面防控所抑制的消费需求和投资需求，会在下半年形成比较大的释放，除此以外，疫情全面防控期间政府出台的救困缓压及稳就业的应急性政策效应也开始显现，一定程度上与下半年消费需求和投资需求的释放叠加，也能促进GDP增速较快回升。因此，即使不出台刺激性政策，依赖经济自我回升，也会在今年下半年基本回到原有的运行轨迹。下半年三四季度GDP增速有望达到4.9%、6.6%（取预测中值）及下半年GDP增速5.8%（取预测中值），回升到接近去年下半年的同期水平（见表1—2、图1—2）。

全年约3.0%左右的增长或许更有利于转向高质量发展。发展是解决更多经济社会问题的前提条件，但经济增长的关键在于增长质量和效益。党的十九大明确了中国经济要从高速增长转向高质量发展，意味着在大政策方向上容忍经济的缓慢下行;过去三年数据预示着中国经济在缓慢下行中转向高质量发展的运行轨迹逐渐形成。因此，为了保预期增速目标不惜采取放水刺激及扩张措施，不仅会打断经济正在转向高质量发展的进程，而且会使已步入风险区间的杠杆率继续提高，破坏正在缓慢形成的资本“脱虚向实”趋势，加剧系统性风险，对实体经济造成更严重的冲击。因此淡化预期增速目标，让经济自我回升而实现全年约3.0%左右的增长，或许更有助于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，实现高质量发展目标。

以下半年的更高增长力保全年预期增速目标会过度透支政策。受新冠肺炎疫情及全面防控措施实施的影响，经济短时失速大大拖低了2020年上半年的GDP增速;如果要保全年预期增速目标，只能是出台力度特别大甚至要超过2009-2010年强度的刺激政策拉动增长。在某种意义上，经过了应对2008全球金融危机及其后的经济中长缓慢下行，又经过了近3年推动经济转向高质量发展的大力度减税减费，还刚刚为应对新冠肺炎疫情对经济冲击而实施了救困缓压及稳就业的应急政策，下半年可用于刺激经济更高速度增长的政策空间已基本到极限。面对上半年受疫情影响的经济短时失速，通过强度更大的刺激实现下半年更高的GDP增长速度力保全年预期增速目标，将会过度透支各方面的政策，导致政策效应急剧弱化并加大系统性风险。

以刺激力保全年预期增速目标会过度透支政府财力。受经济缓慢下行及减税减费影响，自2011年以来一般公共预算收入增速持续回落，财政赤字呈扩大趋势，中央政府和地方政府财政收支压力不断积累。而且2019年全国一般公共预算收入增速创历史新低，仅为3.8%。截止到3月15日，29个披露2019年财政预算收支情况的省份中，有近一半的省份财政预算收入未达到年初设定目标，完成省份也多采用政府专项债、征收国有预算调节基金等方式增加财政收入;仅有福建省的一般公共预算存在盈余，其余省份均出现赤字。从趋势判断，即使不暴发新冠肺炎重大疫情，2020年政府收入增速也将继续回落，财政支出压力进一步加大。受新冠肺炎疫情冲击，今年1-2月份全国一般公共预算收入同比下降9.9%、全国财政收入从一月份同比下降3.9%扩大到2月份的21.4%，基本可以判断，2020年将是近10年来一般公共预算收增幅回落最大、财政支出压力最大的一年。在这种情况下，再出台强度更大的刺激政策，政府财力会过度透支，财政风险进一步加剧，多少年引以为傲的政府财力强大优势也会被大大削弱。

以刺激力保全年預期增速目标会过度透支国有收益。受经济缓慢下行、结构调整缓慢、产能过剩及高库存等因素影响，国有经济及国有企业已经面临流动性减弱、资产周转速度放慢、亏损面不断扩大等问题，国有收益增长及积累大大放慢。为保证财政收入增长目标，近几年中央本级及部分省（自治区、直辖市）在征收国有资本经营预算收入之外向部分国有企业征收国有预算调节基金，透支了部分国有收益。除此以外，国有企业一直在承担一些无法摊平成本的应急任务，在新冠肺炎疫情的应对中，国有企业也承担了很多难以盈利的任务，这实际上消耗的是国有收益存量。如果为保全年预期增速目标而出台强度更大的刺激政策，除了国有企业要充分配合，各级政府为应对支出压力，还会再加码征收国有预算调节基金收益，这将过度透支国有收益。

以刺激力保全年预期增速目标会过度透支外汇储备。与2008年后形成的中国经济运行缓慢下行通道相对应，近10年中国的出口贸易增速也是缓缓的下斜线。外汇储备与出口贸易增速紧密相连，外汇储备额在经历了2014-2016年大幅下行波动后，近年来基本稳定在3.1万亿美元以上。从近3年的外汇资产负债表的变化看，随着外汇债券发行额的较快增长，虽然稳定住了外汇储备总额，但外汇储备净资产额在下降、外汇储备流动性压力在加大;今年1-2月我国对外贸易3年来首次出现逆差，估计贸易逆差可能延续到3、4月份，外汇储备及流动性压力进一步加大。如果为保全年预期增速目标而出台强度更大的刺激政策，刺激性政策增加的国内需求将会促进对设备原料等生产资料进口与消费品进口的过快增长，进一步透支外汇储备，加剧汇率波动。

以刺激力保全年预期增速目标会过度透支物价稳定。供给侧结构性改革虽然在调整总供给总需求结构上开始发挥作用，但是，农畜牧中高端与其它消费升级的中高端过度依赖进口、价格的国内国外倒挂过大，近5年使已经形成的物价上升通道斜率逐渐抬高。近10年我国已经形成了刺激性政策带动物价上涨的惯性传导，当前居高不下的消费品价格已远远超出了多数家庭的购买力，可以透支的物价稳定空间已很窄。

淡化经济运行的预期增速目标而精准施策

新冠肺炎疫情导致的经济短时失速，不会从根本上改变已经形成的经济运行轨迹。因此，应淡化预期增速目标，避免实施强度更大的经济刺激政策。在上半年出台的救困缓压及稳就业应急政策基础上，下半年继续完善政策，让政策精准发力，等待市场力量作用的充分发挥，经过3-4个季度经济会逐渐重回疫情前的运行轨迹。

财政借力支持投资增长与产业发展，并侧重拉动终端消费。财政支出压力的不断加大及减税降费政策继续实施，对财政支持经济增长的方式提出了创新性要求。一是财政通过扶植政策借力证券市场支持投资增长。转变支持目标行业的方法和思路，通过定向降低目标行业的证券交易印花税、红利税等优惠政策，鼓励社会资本通过证券市场投资高新科技行业和企业，增加有效投资规模，进而促进国家产业结构调整和优化升级。二是财政扶植产业投资基金定向投资支持并促进产业发展。财政部门应主动参与，影响与产业投资基金成立、运营等法律法规出台及完善工作，把财政扶植扶持产业投资基金定向投资纳入“十四五”规划的配套政策，用创新性方式支持“十四五”规划所确定的战略性新兴产业的发展。三是财政要围绕如何拉动终端消费增长而完善相关措施。除了常用的消费劵发放、消费补贴等措施，应考虑将终端消费与灵活就业、住房公积金灵活提取、个税年底抵扣增加、公益公共服务折换消费等相结合，在拉动中低收入群体与老龄化群体的终端消费上加大力度。

金融要围绕提供小短快进行创新，并把流动性输送到产品端与服务环。受新冠肺炎疫情冲击，中小微企业的现金流短缺及产业链的流动性放慢对经济失速影响较大。一是金融机构要侧重支持中小微企业并为其提供小短快的金融服务。通过更大力度的服务创新，围绕小额度短时间快审批的“小短快”进行流程简化，加大对中小微企业的支持力度，实现金融与企业的双赢。二是金融机构要依托创新把流动性输送到市场主体的产品端与服务环。疫情后的新增金融流动性应与金融科技相结合，要通过技术创新，实行金融流动性的全过程监控及实时信息反馈。金融科技要到端到环，即金融流动性不仅仅是到新产业或实体企业，更是要通过金融科技的新手端把金融流动性输送到能真正造血的产品端和服务环。

财政金融证券工商外贸等共同携手，支持中国产业及企业补全球供应链的“缝隙”。一是多措并举支持中国产业链价值链与全球供应链的深度融合。从补全球供应链“缝隙”要求看，要以更高附加值及其可延伸的价值链提升中国产业及企业在全球供应连中的黏连性。面对持续多年的多部门各自支持产业发展及企业成长的侧重点不同，需要财政金融证券工商外贸等部门共同携手，支持中国产业自主创新能力和产品附加值提升，培育价值链及放大价值链，实行中国产业链价值链与全球供应链的深度融合。二是协调政策促进中国产业及企业加快弥补全球供应链的“缝隙”。应实行政策协调，按先外供后外采的顺序进行落实。对于中国新产业及高科技企业的国外采购链，也要抓住欧美经济受疫情冲击的机会，调整策略而加快补“缝隙”。三是依托“两个创新”实现中国产业及企業与全球供应链“缝隙”的完全弥合。必须加快服务模式创新和科技创新，提高中国产业及企业与全球供应链的黏连性。通过服务模式创新能够提升中国产业及企业对全球供应链效率的支撑，增加全球供应链对中国服务的依赖。通过科技创新提升中国进出口商品的不可替代性。

中央政府地方政府携手及多部门联动，按就业比增速更重要的思路稳就业保就业。一是把推动绝大多数企业尽快复工复产当作稳就业保就业的关键。财政、金融、人社、住建、交通等多部门应强化财税、货币、社保、社区、运输等政策与就业政策协同联动，有效缓解中小微企业生存压力，助力其渡过难关，从源头巩固存量就业岗位规模，防止大规模裁员现象的出现。二是挖掘新行业新业态新模式的就业潜力以拓展增量就业岗位。财政、人社等部门可出台更多的支持性政策，鼓励数字经济行业，如网上购物、网上订餐、网上娱乐等新业务的发展，允许企业对工作制度进行适时调整，支持灵活就业与分时工作，多方式扩大就业，在“应急”的同时推动就业“升级”。三是围绕重点人群重点行业重点地区分类施策理顺就业重要节点。要重视高校毕业生、农民工、临时待业人员等重点群体就业问题。

责编/张忠华    美编/宋扬