西安市城市轨道交通用地综合开发问题探析

郭斌　王屿同

摘 要：为推进西安城市用地与轨道交通的协调发展，提高轨道交通用地综合开发效率和利用率，促进城市公共交通用地综合开发更好地适应城市交通发展需求，文章采用文献检索法和实地调研法等展开研究。通过对西安市轨道交通上盖物业情况的现状进行分析，结合开发规模、理念认识和效益等方面的问题，探讨了西安市进行城市公共交通用地综合开发过程中的问题，同时讨论了西安市推进城市公共交通用地综合开发的优劣势及机会，并提出了相关开发建议。

关键词：土地利用;上盖物业;轨道交通;综合开发

近年来，随着社会经济快速发展，城市化进程逐渐加快，城市空间不断向外扩张，城市土地资源日益紧缺[1]。将城市轨道交通用地与周边土地进行综合开发，在城市土地资源利用领域发挥越来越重要的作用。国外关于轨道交通用地综合开发的研究起步较早，如北美国家地广人稀，通过对过量的机动车出行造成的城市蔓延与土地浪费的问题的反思，以公共交通为导向的开发模式（Transit Oriented Development，TOD）应运而生，在广泛的实践应用中取得迅速发展[2-4]。

国外研究TOD开发模式最早且最深入的是美国，其主要是将公共交通站点（如地铁站、火车站、机场和轻轨等）与周边城市土地利用及产业布局结合起来统筹规划[5]。日本式TOD创造了土地高效利用、功能配置合理、交通便捷舒适、方式间零换乘、市场驱动主导的交通一体化案例[6]。国内如香港、深圳、广州、上海、武汉等地也在积极探索TOD开发模式，香港将轨道交通和物业结合在一起进行开发，在地铁建设过程中，与房地产开发商一同规划设计地铁沿线站点及停车场上盖的物业，上盖物业所得利润，由地铁运营公司和房地产开发商按约定比例分享[7]。这种模式可以创造一种双赢的局面，可以给地铁建设带来融资便利并给房地产商带来土地增值效益[8]。

本文以西安市为例，根据西安市轨道交通建设新阶段中关于“市区共建”的要求安排，梳理上盖物业和土地资源利用现状，对轨道交通专项储备范围内的土地进行全面梳理，分析西安市在TOD开发过程中的存在问题，进而有针对性地提出政策建议，为响应土地开发及交通发展政策提供依据和支撑。

一、轨道交通用地综合开发现状分析

西安市已开通的地铁一到三号线沿线站点以结合建设物业为主，站点周边物业业态丰富，主要体现出以下特点：

（一）上盖物业开发起步顺利

西安地铁首个自行开发的吉祥村上盖物业项目位于小寨西路与含光路交汇处东南角，总建筑面积达32万平方米，其中商业面积达10.2万平方米。该项目规划建设商业、住宅、办公、公寓多种业态的组合。同时，该项目打造的屋顶花园为城市创造了新的“绿洲”，改善了区域生态环境。项目经济效益显著。

（二）结合建设物业初具规模

目前西安市已开通的三条地铁线路结合建设物业规模已达260万平方米，多采用通道接驳或与地面综合出入口结合建设。以地铁二号线为例，地铁二号线因开通最早且贯穿西安市南北中轴线，结合建设物业规模在三条线路中最大。

（三）站点周边物业业态多元

除上盖及结合建设物业外，既有线路站点周边丰富的物业业态也彰显出轨道交通对城市建设的显著影响。以站点周边200米影响范围为界，商业类及住宅类项目居多，酒店、办公及公共类项目数量均衡，工业类项目较少

二、西安市TOD开发分析

（一）西安市TOD开发中存在的问题

在对西安市轨道交通上盖物业发展现状进行梳理的过程中，也发现在上盖物业发展及建设中存在一些问题。

1.上盖物业开发规模有待提升

西安市目前还未形成成熟的“轨道+物业”模式，相较于深圳、广州等城市，整体上盖物业开发规模较小。由于西安地铁一到三号线均穿过老城区，轨道上盖土地二次开发存在困难，从开发时间、项目数量、整体规模、功能多样性到经济效益及社会效益都与先进城市存在差距。

2.TOD理念体现程度有待提高

西安市既有轨道交通结合建设物业均为社会投资主体开发，从规划设计到建设使用均未达到与轨道交通的一体化开发，对TOD理念的体现程度有待提升。

3.对上盖物业效益的认识有待深入

西安市轨道交通上盖物业自行开发起步较晚，既有沿线结合建设物业多由社会资本投资建设，轨道交通经济虽带来可观经济效益却未完全转移补贴到轨道交通建设内部。地铁公司及政府对轨道交通上盖物业效益的认识有待提升。

（二）西安市TOD开发SWOT分析

1.西安市TOD开发的优势

第一，获取土地的方式多样。轨道交通上盖物业开发是一种新型房地产开发行为，其土地获取方式根据不同情况可以通过政府划拨、市场招拍挂、协议出让等多种方式实现。上盖物业开发对轨道交通建设依赖性强，轨道交通公司在沿线土地获取方面有明显优势。

第二，地块具有天然交通优势。轨道交通上盖物业开发是在站点、场段用地上进行的土地综合开发，轨道交通站点往往设置在居民区、商业区等人口较为密集的区域，周围不乏公交站点等交通设施，拥有天然的交通优势。

2.西安市TOD开发的劣势

第一，轨道交通沿线土地利用率低且对地块实际控制力不大。因出入口、风亭等占地零散而形成的多块边角地会影响地块整体规划和开发，削弱了天然的有利优势，同时增加了物业开发规划设计难度。

第二，公司开发能力较弱且建设运营资金匮乏。公司主业为轨道交通建设和运营，对房地产项目涉及较少。

3.西安市TOD开发的机会

第一，國家层面政策支持力度较大。2012年国务院印发《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，明确提出了加强公共交通用地综合开发，对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发，收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损的战略举措。

第二，轨道交通沿线区域综合价值提升较大。根据统计，纽约、伦敦、东京等城市成熟的轨道交通上盖物业价格均高于同片区同等类型物业，便捷的交通吸引不同类型物业的集聚，合理的空间规划将使得区域价值显著上升。

第三，可使用资源丰富、平台广。2014年11月发布的《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出“鼓励按照多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设。近年来，轨道交通上盖物业开发吸引大量社会资源靠拢，绿城、万科等知名房地产企业近年来在此领域均有涉足。

4.西安市TOD开发的威胁

上盖开发成本高，难度大。部分地块土地区位较好，拆迁任务重，拆迁难度大，拆迁补偿成本测算相对较难;部分老城区地块周围人口密度大，安置成本较高;城郊地块基础设施配套程度相对较弱，需要投入大量资金，建设基础设施、配套设施成本增加较多;西安历史文化悠久，名胜古迹众多，开发过程中遗迹保护方面情况复杂。

三、西安市TOD开发的建议

依据西安市未来空间结构、发展方向及行业环境，提出本市轨道交通上盖物业开发应遵从如下开发建议：

第一，全面梳理三期轨道交通线路下穿及高架经过的潜力地块，在土地一级开发层面考虑进行上盖及一体化开发预留，充分发挥国有力量在轨道交通沿线物业开发方面的主导性作用，有利于实现地块开发价值及轨道交通的可持续发展。

第二，将“市区共建”作为实现途径贯穿于轨道交通上盖开发的全过程中，鼓励区县通过多种方式参与开发，加快实现“集约利用土地”、“疏解城市交通”、“推进城市更新”和“轨道交通可持续发展”的目的。

第三，对内实施城市更新，通过城市面貌改善、区域环境优化、产业布局升级、多中心建设，以TOD为导向形成区域新中心。

第四，对外拉大城市骨架、支撑城市发展，以新城为主，逐渐导向小镇，按照密路网的规划设计建设，实现产城融合。

第五，实现轨道交通场段上盖开发全覆盖的常态化，将大型场段上盖项目阻隔城市的潜在不利因素转变为城市区域发展的驱动引擎。对于暂不具备上盖经济可行性的项目明确上盖方案并进行上盖预留。

四、结语

作为丝绸之路经济带与亚欧大陆桥上的重要节点、“一带一路”核心城市，西安正在大力开展以地铁为代表的轨道交通建设工程。本文研究梳理并剖析了其开发过程中存在的问题，并结合西安市轨道交通用地综合开发实例，从土地资源、开发模式、站点一体化、区域发展规划等层面提出针对性建议，包括优化土地出让政策、“市区共建”吸引更多开发者、城市更新实现基础设施与站点一体化发展等建议，以期最大化利用公共交通用地，积极创新建设与开发机制，减轻城市开发用地压力。

参考文献：

[1]梁晓红，刘智丽，杜华兵.城市公共交通用地综合开发若干问题的思考：以北京市为例[J].交通运输研究，2019（3）：18-24.

[2]林艳，邓卫，葛亮.以公共交通为导向的城市用地开发模式（TOD）研究[J].交通运输工程与信息学报，2004（4）：90-94.

[3]宋敬兴.以公共交通为导向的城市用地开发模式（TOD）研究[J].科技创新导报，2010（36）：4-5.

[4]王玮.中心区枢纽综合体规划布局策略：以前海枢纽为例[J].地下空间与工程学报，2015（4）：811-818.

[5]尹喆.基于TOD发展模式的城市公共空间设计[J].智能城市，2019（8）：42-43.

[6]陆化普.导读：日本式TOD及东京的启示[J].城市交通，2017（1）：5-6.

[7]郝哲峰.地铁上盖物业的开发分析[J].中国城市经济，2011（17）：63.

[8]张颖.基于TOD的轨道交通项目融资模式探讨[J].铁道运输与经济，2015（4）：74-77.

作者简介：

郭斌，博士，西安建筑科技大學教授，西安建筑科技大学公共管理学院党委书记。研究方向：土地资源管理、城市建设与房地产研究。

王屿同，西安建筑科技大学公共管理学院硕士研究生。研究方向：土地资源管理研究。