精准扶贫如何改变乡村治理结构

王晓毅

与常规的扶贫不同，精准扶贫是一场超常规的行动。

超常规的精准扶贫带有明显的运动式治理的特征。首先是目标明确，将脱贫作为贫困地区的中心工作，统率贫困地区的社会经济发展。为了在规定的时间完成规定任务，地方政府必须进行高强度的人力和物力资源动员，采取超常規的举措。[1]许多地方借用了准军事的方式推进精准扶贫工作，许多常规的秩序被打破。运动式治理经常会伴随超常规的措施并取得超常规的效果。一些研究认为运动式治理的措施和成效往往很难延续到常规治理时期，然而运动式治理并非对常规治理没有影响，甚至可能会给常规治理提供丰富的治理资源。运动式治理能否对常规治理产生积极和深远的影响，取决于：第一，运动式治理在多大程度上回应了原有的问题;第二，运动式治理在多大程度上改变了原有的治理结构;第三，运动式治理中所形成的机制是否可以在运动结束以后进行适应性的变化。从以上三个角度分析，带有运动式治理特征的精准扶贫为乡村治理提供了宝贵的资源，在精准扶贫目标完成以后通过制度化的转变，可能对乡村治理产生长期的影响。

乡村治理的困境

在实施精准扶贫之前，无论是乡村治理或贫困治理，都面临着严重的困境。乡土社会的解体和后税费时期基层政府的悬浮，给原有的乡村治理机制带来诸多困难;以贫困县和贫困村为主要目标的扶贫资源分配，造成了扶贫资源外溢以及地方政府、村级组织争抢贫困县或贫困村以获得扶贫资源的尴尬局面，由此在乡村内部和乡村与国家之间，程度不同地存在着紧张关系。

乡村经常被想象为一个生活共同体，乡村成员基于伦理、互惠和地方制度维持着乡村的运行，在费孝通对乡土中国的想象和斯科特对农民道义经济的叙述中，乡村生活在很大程度上是远离国家的。但是，在现实中，乡村并非是远离国家的共同体。秦晖的分析表明，中国乡村在国家（也就是他所说的大共同体）的作用之下，小共同体的发育很弱，国家对乡村社会的影响很强，乡村缺乏抵制国家的能力。[2]实际上，任何乡村都既具有生活共同体的特点，同时也是在国家治下的。并且，随着治理能力提高，国家越来越倾向于直接治理乡村。衡量一个国家的治理能力强大与否的标准，很大程度上就在于国家是否能够将其规则和权威直接作用于乡村。

小共同体和大共同体往往被看作是此消彼长的关系，国家的干预会减少小共同体的自主性，小共同体的自主性则有助于乡村减少国家的影响。但是在进入21世纪以后的中国乡村，不管是小共同体抑或大共同体，在乡村治理中都进退维谷，步履艰难。

如果说村庄具有生活共同体的特征，在进入21世纪以后，这个共同体在大多数地方已经弱化甚至瓦解。20世纪80年代的农村改革有两项关键内容，即包产到户和建立村民委员会，前者将农户从集体中解放出来，为市场经济进入乡村奠定了基础;后者则在村民自治的基础上重建村落共同体。但是两个努力所取得效果却不尽相同：土地承包和家庭经营发挥持续的作用，借助市场经济的推动和村庄成员流动，农民在个体化的方向上取得了很大发展;但是将村庄作为一个共同体实施自治，却困难重重。乡村的领袖本来是要给村民提供庇护的，这也是村委会得以发挥作用的基础。但是在村落共同体瓦解的背景下，大多数地区的村庄领袖或者不再发挥村庄组织者作用，或者借其地位攫取利益。能够发挥村庄领袖作用的村级组织大幅度减少，大多数乡村已经不是一个共同体。在这样的村庄中，不仅村民无法对村干部形成制约，村干部也很难为村民服务，甚至也无法将政府的惠农政策很好地落实到基层。

在小共同体弱化的过程中，国家对乡村的作用也在弱化。2006年停止征收农业税，确立了“工业反哺农业、城市反哺农村”的政策，通过各种渠道进入农村的资源不断增加，既包括农村基础设施建设等村庄集体受益的项目，也包括针对农村居民个体的各种保障、补助和奖励;特别是在贫困地区，来自中央政府的转移支付大幅度增加，国家的角色从汲取者变成社会福利的提供者。[3]作为福利提供者的国家需要有清楚的政策目标，将资源投放到特定人群。但事实上政府却缺乏有效的机制使资源到达目标人群。例如，种粮补贴是希望通过向粮食生产者提供补贴以激励农民种粮积极性，但由于界定种粮农民难度较大，补贴只能按照土地承包面积发放，对种粮积极性的激励作用有限。与此类似，农村低保政策对于保障最低收入农户的生活至关重要，但在确定低收入农户时却受到诸多因素的限制，包括农户收入信息难以收集、乡村干部的优亲厚友等，由此导致低保的瞄准率很低，甚至一些村干部将低保作为与农民讨价还价的工具。总之，作为福利提供者的国家，通过已有的行政体系，很难实现目标。

贫困地区所面临的问题似乎更加严重，因为贫困地区获得资源更多，同时村级组织和基层政府更加弱化。扶贫资源分配要目标瞄准和公平合理，但是在实践中，扶贫资源的分配受到多种因素的影响。贫困地区是国家支持的重点，中央政府对于连片的贫困地区、重点贫困县和贫困村、贫困户提供了特殊的资金以支持其脱贫，特别是在实施“八七扶贫攻坚计划”以后，扶贫重点县成为扶贫的主要资源投入渠道。这种特殊的政策催生了“争戴贫困帽子”的现象，少数县政府甚至因为进入贫困县而大举庆贺。能够成为贫困县或贫困村，往往并不纯粹是因为收入低或发展落后，其中也掺杂了各方的利益博弈。各方争抢扶贫资源，扶贫的目标瞄准就很难实现。

在完成了第一个扶贫开发十年规划以后，中央政府大幅度提高了贫困线的标准，将扶贫的目标群体从不足3000万人提高到1.6亿人，农村贫困发生率从不足3%提升到超过17%——这使得21世纪第二个十年的扶贫任务变得异常艰巨。第一，扶贫人口的覆盖面大幅度扩大，除了贫困人口增加以外，扶贫的县也增加到832个，包括了扶贫重点县和扶贫片区县。第二，扶贫标准也在提高，要实现“两不愁三保障”，一些地方还基于当地情况增加了保障内容，比如干旱地区要实现饮水有保障，要达到这些标准比单纯提高收入更加困难。第三，制定了明确的时间表，要在2020年全面建成小康社会之时，彻底消除绝对贫困。第四，如果要在有限的时间内高标准地完成如此多的贫困人口脱贫的任务，必然要大量增加扶贫资源投入，不仅资金数量增加，仅中央财政的扶贫资金从2015年以后每年就以200亿的幅度持续增加，更重要的是资金来源更加多样，包括扶贫整合资金、社会扶贫资金和各种金融扶贫资金，投入扶贫的资源总量是过去所没有的。上述这些因素给乡村治理提出了新的要求，如果贫困地区的乡村治理没有根本性的改变，扶贫的目标无从实现。

精准扶贫下的乡村治理

2013年，习近平总书记提出了精准扶贫的要求，并在2015年将精准扶贫概括为“六个精准”，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。要实现精准扶贫的目标就需要对原有乡村治理结构进行根本性改变：在实施精准扶贫的实践中，新的信息采集分析系统使乡村和农户变得更加透明;大量行政干部直接介入乡村日常治理，建立了国家对乡村的直接治理机制;村民参与乡村公共事务的机制更加制度化。在此基础上，国家作为乡村福利的提供者，发挥了更好的作用。

在实施精准扶贫过程中，显现出贫困治理对数据的强烈依赖。首先是通过建档立卡，对所有贫困户的现状及脱贫困难和措施进行了详细的调查，并基于这些数据建立了涵盖所有贫困农户和贫困村的数据库。早在2005年，国务院就对建档立卡进行了实验性的尝试，但是由于人力、物力和调查技术的限制，并没有大规模推广。[4]在实施精准扶贫以后，借助大规模的行政动员，建档立卡的工作终于完成。

建档立卡的作用主要体现在两个方面。第一，标识，通过建档立卡将贫困农户和贫困村识别出来，并作为精准扶贫的对象，从而使扶贫最终锁定到了具体的农户和村庄。大多数贫困地区在将贫困农户识别出来以后，会在贫困户家庭外面钉上标牌并发放相应的手册以表明其贫困户的特殊身份，这种特殊身份使他们区别于非贫困户，从而合理地接受扶贫資源。第二，为贫困治理提供了基础的数据支持。政府的决策、具体帮扶措施的制定和扶贫效果的评估检查，都是建立在建档立卡基础上的。建档立卡通过数据共享，实现了决策者对基层贫困现状的及时掌握。

尽管有批评意见认为以建档立卡为主的贫困治理的数据化，使得数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活之上，也就是说作为一种技术手段，数据化无法解决基层贫困治理的问题。[5]由于决策者对数据的依赖，造成基层扶贫工作者用大量时间填表，影响了基层开展真正的扶贫工作，在一些地区甚至形成数字脱贫的形式主义，最终导致高层决策者出台文件，要求减少不必要的数据收集。[6]但是我们看到，在精准扶贫过程中，数据产生的机制也在变化。

首先，数据逐渐真实和客观。经过第一轮建档立卡数据采集后，随后经过“回头看”，对数据进行反复核查，数据的真实性和客观性大幅度提高。其次，数据的动态更新。建档立卡之初的目标，是将由上级部门逐层分配下来的贫困户的数量落实到具体农户。一个县或一个村内的贫困户数量是基于统计推算的，建档立卡则是通过实地调查来确定具体的贫困农户，既要反映农户客观的情况，又要满足所分配的贫困户数量指标，二者经常出现矛盾。随着精准扶贫的推进，贫困农户数量减少，基于统计推算的贫困户数量对建档立卡的影响越来越小。2017年开始对建档立卡户进行动态调整，不再受统计推算贫困户数量的限制，从而使建档立卡更多地承担了信息采集的功能。再次，建档立卡为乡村治理的信息化奠定了基础。建档立卡为信息化治理提供了基本框架，随着基层政府在数据采集中经验的积累，以及不同政府部门的数据整合，信息化在乡村治理中的作用将发挥越来越重要的作用。

建档立卡通过数据共享，实现了决策者对基层贫困现状的及时掌握

信息化带来乡村生活的透明，但要推动精准扶贫不仅需要信息化，还需要资源的下沉以推动基层实施精准扶贫。资源下沉不仅是资金和物资，更重要的是人力资源的下沉。因为一方面要破解贫困村的组织涣散问题，推动扶贫工作开展，需要行政力量的下沉;另一方面精准扶贫也带来许多新的治理方式，超出了原有村级组织的能力。

为了实现精准扶贫目标，大量资源被投入到贫困村和贫困户

从20世纪80年代开始的农村改革推动了中国经济的快速发展，在效率优先的目标下，政府将更多的资源投入发展较快的部门，推动城市的发展和增加GDP成为许多地方政府的首选目标。精准扶贫将脱贫置于贫困地区的首要目标，地方党委和政府的主要领导必须将扶贫作为其最重要的工作，这促进了地方党委政府工作目标的转变，贫困村、贫困户的脱贫致富成为最重要的任务，经济增长要服从于精准扶贫。为了实现精准扶贫目标，地方政府要改变原有的资源配置，大量资源被投入贫困村和贫困户。要使大量资源真正进入贫困村和贫困户并产生扶贫效果，满足考核和评估的要求，原有的村级组织大多力不从心。首先是人力不足，原有贫困村的村级组织人数不多，主要干部大多只有三个人，没有能力操作如此多的资源，也不适应如此复杂的程序;其次，知识结构也存在严重不足，在精准扶贫时代引进了越来越多的新的技术，比如贫困户的信息收集和汇总、产业的选择和市场，各种新的扶贫概念和扶贫方式纷至沓来，大大超出了原有村级组织的知识结构;此外，大多数村干部是生活在各种乡土社会关系中的，保持绝对的公正和客观是困难的，特别是在大量扶贫资源投入以后，贫困村更需要有外来力量的支持，以实现扶贫资源分配的公平。为了补充村级组织力量的不足，驻村帮扶就成为行政力量下沉的重要手段。

以驻村帮扶工作队和第一书记的方式，有超过300万的县级以上机关、国有企事业单位干部参与了精准扶贫。[7]尽管有研究怀疑驻村帮扶的作用，认为驻村帮扶的干部不懂得当地情况，没有农业生产经验，同时也受到地方权力的抵制，难以发挥作用。[8]但是更多的研究发现，在驻村帮扶将扶贫资源带入乡村以后，逐渐取得了对精准扶贫的主导权。[9]

精准扶贫时期的驻村帮扶延续了原有对口帮扶的机制，也就是代表帮扶单位管理使用对口帮扶的扶贫资源，驻村的干部要想办法帮助贫困村增加扶贫资源，解决扶贫困难。但是新的驻村帮扶也被赋予了贫困治理的职责，大多数地区的驻村帮扶工作队被要求每个月要有超过20天的驻村时间，要遍访贫困户，要对建档立卡和脱贫的效果负责，因此驻村帮扶工作队必须全程参与贫困村的脱贫。为了解决驻村帮扶参与村庄贫困治理的困难，从2015年起，大多数贫困村第一书记由驻村帮扶工作队的队长兼任，从制度上解决了驻村帮扶工作队参与村庄决策的困难。第一书记的职责除了帮助村庄发展经济之外，完善村庄的社会治理是更重要的任务。[10]

从人员流动的角度来看，向贫困村派驻第一书记和驻村帮扶工作队带有明显的运动式治理色彩。由于他们的流动性，不同的驻村帮扶干部的工作方式、对村庄事务卷入的深度都不同。但是从普遍的制度来看，国家已经透过驻村帮扶直接作用于村庄层面的治理。因此，精准扶贫不仅仅是国家的扶贫资源下乡的问题，更是国家权力向村庄层面的延伸。在村庄的日常生活中，国家制定的规则日渐居于主导地位，比如贫困户识别和脱贫标准，都是自上而下制定并被贯彻到村庄层面。

在行政力量下沉的过程中，更加强调了村民参与。中国村级政治的基础是20世纪80年代开始的村民自治，也就是通过村民的选举和监督，村委会成为村民的自治组织。在20世纪90年代中国政府开始聚焦贫困村的时候，社区参与的扶贫方式也被推广。不管是村民自治或参与式扶贫，在制度上均赋予了村民绝对的权威。但在实践层面，却存在许多不尽如人意的地方，比如村民自治是基于一人一票，但是村庄政治中却杂糅了家族、派系、权力和势力的影响，特别是在村落共同体弱化的背景下，村内的民主难以得到保障;在参与式扶贫中引入了参与式扶贫规划，但是没有相应的社会环境和扶贫资源的支持，参与式扶贫多流于形式。

精准扶贫是在可实现的层面上，增加了村民特别是贫困户的话语权。首先，在精准扶贫过程中，加大了公开透明的程度。村民参与主要体现在贫困户的识别和脱贫效果的评价上。入选贫困户意味着有较多扶贫资源的进入，在村民的收入状况差别不明显的时候，贫困户的识别很容易引发村民之间的矛盾，公开透明是解决矛盾的办法。在实施精准扶贫的过程中，贫困户的确认需要向村民进行公示，并接受村民的问责。在脱贫的评估中，村民的满意程度是一项重要指标。在这里，村民参与不再是抽象或笼统的，而是有了精确的范围和参与方式，从而落到了实处。其次，更重要的是村民的话语权在扶贫过程中得到了保障。由于自上而下执行了严格的检查和评估，因此村民的意见特别是扶贫中的问题可以及时地反馈到上层，并通过上层的问责转化为对下级干部的压力。这种村民参与的机制与原有机制不同，在精准扶贫的背景下，村民参与和顶层设计互为因果，顶层设计为村民参与提供了保障，而村民参与保障了顶层设计在基层的落实。

精准扶贫在贫困地区建立了新的乡村治理机制，其核心在于打通了决策者和扶贫对象之间的隔阂，使基层的情况能够顺畅地传导到决策层，并通过自上而下的压力，促使基层提高执行能力，完整地将决策转化为基层的行动。

常规的扶贫与乡村治理

精准扶贫中所形成的贫困治理机制，不仅有效地回应了此前扶贫资源分配中的低效率问题，而且也回应了乡村治理中基层组织软弱涣散的问题，使顶层设计更快捷地传导到基层。这一机制不仅对于实现精准扶贫的目标发挥了至关重要的作用，而且有效地解决了乡村治理中长期存在的问题。但是在实现精准扶贫目标以后，这一治理机制能否在常规的扶贫和乡村治理中發挥作用，有赖于这一机制能否进行适应性的改变。

首先，国家行政资源的下沉将是一个主要趋势，并不会因为精准扶贫的结束而停止。离开了行政资源的支持，大多数地区乡村的人才和组织架构都不足以支持乡村的长期发展，特别是国家对乡村发展提供越来越多资源的背景下。近年来，国家加强了农村基层组织建设，支持乡村人才的回流，动员乡贤参与乡村治理，发展农村集体经济，都是为了解决乡村人才不足的问题。但是，中国仍然处于高速城市化过程中，乡村人口外流仍然会继续，人才回流乡村也刚刚开始，在这种背景下，行政资源下沉是保持乡村社会秩序，实现乡村有效治理不可或缺的力量。

其次，在乡村基础设施建设、公共物品提供等方面，国家将扮演越来越重要的角色。在实施精准扶贫时期，国家主要集中资源支持贫困乡村，但是在乡村振兴过程中，将会有更多的乡村受益于国家的资源投入。在这个过程中，农村居民和村庄的信息透明仍然是需要的，特别是国家直接向农村居民提供公共物品，就更需要清晰的信息以避免村庄内部的权力对公共物品分配的干扰。国家对于建档立卡式的信息系统的需求会越来越强烈，比如面对相对贫困问题，要判断识别相对贫困人口就不仅仅需要贫困户信息，而且需要非贫困户的信息，因为只有在普遍的农户信息比较中才能界定相对贫困农户。总之，国家对乡村和农户投入的资源越多且目的越明确，对信息的需求和依赖就会更加强烈。

第三，村民在乡村事务中高度参与也是未来乡村发展的方向。在村庄大量人才外流，农村出现严重空心化和老龄化的背景下，作为共同体的村庄日益弱化，村民参与需要有良好的制度保障。精准扶贫中所形成的村民参与机制，是在乡村事务公开化、通畅的问题反馈和严格的评估、检查和问责的基础上形成的，自下而上的参与得到了自上而下的保障，这一机制不同于传统意义上的村民自治，要解决的并非传统的村庄内部事务，而是在国家资源下乡的背景下，通过参与实现资源下乡的目标。因此参与不仅仅是赋予村民以参与的权利，更重要的是有一套制度保障来保证村民能够参与。

贫困治理机制对于乡村治理具有重要的意义，但这并不意味着可以将其完全复制到2020年以后的乡村治理。少数贫困县在完成精准扶贫任务，退出贫困县以后，将超常规的贫困治理机制演变成常规的农村治理机制，特别是将原来针对贫困村的驻村帮扶覆盖到非贫困村，这将在常规的乡村治理中遭遇困难。