“一主多元”协作模式的复合失灵、演变逻辑及其破解路径

李婷婷　常健

〔摘要〕 “一主多元”协作模式在我国社会治理领域备受推崇，主要原因在于其有助于聚合各治理机制的优势，有效实现协同效应。然而，T市的实践却表明，“一主多元”的协作治理可能同时出现政府、市场和社会三重机制的复合失灵，表现为管委会角色发生异化、企业运作出现非市场化倒置、社会组织被边缘化。案例剖析结果显示，复合失灵的生成逻辑为：绩效压力、制度短缺与包揽式思维定式导致政府机制失当，垃圾回收市场供需结构性失衡和规制供给不足引致市场机制弱化，治理目标的长短期差异和工具理性的策略错位使得社会机制失灵。破解复合失灵困局需要调整优化绩效考核等内部管理机制，使政府在协作治理中发挥主导作用，创造有利于各种社会治理机制协同发挥作用的条件，如供给外部规制、促进市场发育，转变认知结构和行动策略，为社会组织提供制度化的参与平台。

〔关键词〕 复合失灵，“一主多元”，协作治理，城市生活垃圾

〔中图分类号〕D630    〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2020）03-0076-10

在某种意义上，当代治理研究的重点是探究如何解决政府、市场、社会等各种治理机制的失灵问题。“市场失灵”最先进入学界研究视野，它是指由于市场的内在缺陷和市场主体的经济人性质导致的寻租行为、契约失灵和公共服务质量低下等非效率状况 〔1 〕。市场失灵促成了公共服务供给中政府的出场，但政府管制却同样会引发政府扩张、官员创租与抽租、推诿扯皮、政府为企业获取额外租金提供工具等“政府失灵”现象 〔2 〕。人们进而探寻第三条道路，即由社会提供公共服务。然而由于慈善不足、公信力缺失、管理制度存在缺陷，社會组织和公众在提供公共服务时也出现了慈善不足、家长制作风等功能缺陷和效率困境 〔3 〕，这被称为“社会失灵”。为了解决单一治理机制的失灵问题，理论界和实务界转向了多种治理机制的协作治理。在协作实践中，最受推崇的是“一主多元”模式。研究者称，这种“以政府为主导、非公共部门和社会公众等多元参与”的模式，可以最大限度地发挥多元主体参与、多种资源共同发挥效用的复合治理优势，实现“有效政府、有序市场、活力社会”的体制目标 〔4 〕。然而，也有部分研究者关注了以政府为主导的协作治理所面临的困境。对政府购买服务的研究揭示了我国政企协作实践中的市场失灵问题 〔5 〕，对府际协作的研究探讨了政府失灵问题 〔6 〕，对政府与社会组织协作实践的研究则分析了社会失灵问题 〔7 〕。但上述研究多以理论阐述、概念构建和范式推演为主，主要关注双主体间的协作，多侧重于对协作治理静态结构的分析，对实践中出现的政府、市场和社会三重失灵的叠加风险研究不足。本文以T市D区域所开展的城市生活垃圾分类回收处理项目为案例，通过参与式观察、深度访谈和实物资料的搜集与分析，试图研究地方政府、享有专项经营权的环保公司、物业公司和某环保NGO之间的协作中的复合失灵问题，阐明其成因，提出破解对策。

一、个案观察：“一主多元”协作模式的复合失灵

在T市城市生活垃圾源头分类和回收治理项目运行过程中，暴露出“一主多元”模式所潜藏的政府、市场、社会“复合失灵”风险。

（一）项目背景与启动

2007年，中国政府与S国政府为探索应对全球气候变化、加强环境保护、节约资源和能源的解决方案开展战略性合作。2007年11月，在T市N区内，选择了一处遍布盐碱荒地、废弃盐田和污染水坑的生态“禁区”，面积约30平方公里，将其作为生态理念的试验田和生态产业的孵化器，打造一座以“经济社会与自然和谐共生的绿色思维方式及绿色价值观为主旨”的生态新城。生态新城项目包含了城市规划、环境保护、资源节约、循环经济、生态建设、可再生能源利用等诸多内容。为便于管理，在开工建设之初，便成立了专门的管理委员会（以下简称为“管委会”），负责管辖该区域行政事务，在行政级别上与N区政府平级。2008年，生态城开始进行基础设施建设。2012年底，生态城社区内开始有居民正式入住，但体量很小，居民总数不到10户。2013年1月1日，管委会正式施行城市生活垃圾源头分类回收处理。之所以选择这个时间启动，是希望新居民在入住该城时，就能意识到并迅速树立起“垃圾要分类”的生活理念。

（二）协作参与方：“一主多元”

城市生活垃圾源头分类与回收处理项目起始于社区居民对生活垃圾的分类投放，这是整个项目运作的前端环节。在其后分类回收处理的项目运作中，主要的参与方则是管委会、生态城环保有限公司、物业公司和环保NGO。由于立场和资源的不同，在整个协作过程中各方的角色也各不相同。

1.政府部门。作为一项典型的城市公共事业，我国生活垃圾的收集、运输和处置以往主要是由政府主管部门直接承担的。在生态城项目的启动和推进过程中，作为主要管理部门的管委会同样发挥着主导作用，即组织各方参与，指导谋划具体工作。管委会对于前端居民使用的垃圾分类设施和中端分类后垃圾分别运输都作出了安排：（1）为所有社区统一配置了分类垃圾桶，设置了垃圾分类的宣传栏。（2）为防止垃圾混装混运，安排了分类别的垃圾运输车——餐厨垃圾由专门的餐厨垃圾车来运，其他垃圾由垃圾压缩车运输。（3）与生态城环保有限公司签订了政府购买服务合同，每年度按照环保公司的工作量拨款付费。（4）与环保社会组织GF签订了付费合同，要求其为生态城设计编撰《居民绿色生活手册》，帮助生态城社区居民学习环保知识、培养环保观念和建立环保行为习惯。

2.市场组织。在该项目中，主要有两个市场组织参与：一个是垃圾分类回收处理的主要承包商——生态城环保有限公司（以下简称“环保公司”）。该公司是国有全资有限责任公司，获得了管委会所授予的环卫专项运营权。在合同期内，环保公司按照管委会对生活垃圾分类回收处理的要求，主要负责：（1）气力输送系统、智能物回机、扁豆帮APP、分类垃圾桶等设施的建设、运营和维护，并享有相应的投资权、经营权和收益权;（2）生态城居民区及公共区域的垃圾清运和后端处理;（3）垃圾分类回收的宣传和为居民兑换可回收垃圾的积分奖励等具体事务。另一个是物业公司，主要负责对垃圾进行二次分拣，然后分别投放到相应的回收设施内，以配合环保公司的垃圾清运工作。

2.配套制度存在缺陷且供给不足。在环保公司与管委会的合作上，虽然环保公司获得了生态城管委会授予的环卫专项运营权，主要负责生活垃圾的运输、收集和末端处理，但却无法真正通过“经营”以市场化方式获得应得收益，而是需要依靠政府的“兜底”式购买。这一方面是因为当时缺乏对政府购买服务的制度规定，另一方面也是因为在物业和环保公司的合作环节中，由于《物业服务收费管理办法》和《物业管理条例》的限制，环保公司无权向物业公司追讨居民向其缴纳的包含在物业费中的垃圾处理费，生活垃圾处理费的收费制度和标准又缺乏与协作相应的制度规定。

因此，“考虑到（环保公司所运营的气力输送系统）对指标体系贡献大，该系统可实现垃圾密闭化清运率达到100%，垃圾分类收集率达到80%，垃圾资源回收利用率达到60%”⑤，为确保环保公司能够完成年度垃圾治理目标，以及政府能够符合绩效考核标准，管委会在公共事务治理上承担了因制度缺陷和缺位导致的“连带”责任，通过政府补贴的方式来为环保公司的收支差“买单”。

3.包揽式思维定式。除了绩效指标与配套制度这两个客观要素的影响，“一主多元”模式在协作中出现的政府失灵，还受到政府对于“协作”所持的主观认知模式的影响。

从表面来看，政府之所以在多方协作中表现出“大包大揽”的行为特质，是因为协作主体之间事实上存在的“位势差异”，即较之其他协作方，政府在驾驭和配置治理资源能力上有明显优势，这便在客观上决定了各方协作时在实力上的非对称性 〔8 〕。然而，从更深层次上挖掘，这种包揽行为特质的根源实则在于政府治理的观念定式上：为防止多方协作的过程与结果出现“碎片化”风险，提高治理效率，并实现绩效“达标”，政府倾向于掌控公共产品供给和社会事务管理中的绝对统辖权，并不看重社会力量在协作中能否发挥效用，也缺乏建设交流与协商机制的意愿。

这种本质上的“协作冷漠”，根植于现行体制框架、治理结构和运行机制。在现有的行政管理体系、多方协作治理结构和具体工作机制下，只能催生出“任务驱动式”“应急式”甚至“应景式”的协作治理 〔9 〕。譬如在T市实践中，政府对环保公司这一国有全资有限责任公司在经营决策上的干预和财政上的大力支持，便处处彰显出政府与国有企业之间的亲密关系;而与之形成鲜明对比的则是被政府边缘化的环保NGO。政府干预经济和社会生活的传统包揽式行政管理思路仍留有浓重痕迹。

（二）市场供需结构性失衡与政策限度引致市场机制弱化

环保公司陷入依靠政府补贴而非市场化经营维持组织生存和运作的局面，除了政府要求其实行“平行补贴”导致固废物回收无法获得收益外，更主要的是因为目前垃圾回收市场的供需结构失衡，相关政策供给也很匮乏，再生資源市场欠发达，不少已分类的垃圾难以资源化。

1.垃圾回收市场供需结构性失衡，不少已分类的垃圾难以找到对应的物回企业进行回收，也就难以获得收益。不同于其他开展垃圾分类回收的城市所面临的拾荒者“过手”在前的问题，生态城是新建城区，这片区域的住宅小区都有严格的门禁系统，个体拾荒者很难进入此区域进行分拣和回收垃圾，但是生态城回收的垃圾资源的市场回收率也很低。如前所述，这主要是因为能够市场化的主要是塑料和金属制品，其他如纺织物、玻璃瓶、纸张等因为收益过低，没有从事此类回收业务的物回企业。

因此，虽然前端和中端已经可以对垃圾进行多种细分，但由于缺乏对接的末端主体，最终还是免不了混合焚烧或填埋，使得前端和中端对垃圾分类所付出的投入变为无效。此外，垃圾终端处理企业往往规模较小，为降低成本所引进的生产设备也常常难以满足环保标准。由于近年来环保标准要求的提高，不少作坊式的小型企业面临停产，更加剧了再生资源回收市场的萧条。

在生态城，可回收物分类没能与再生资源回收相衔接，有害垃圾分类收集也没能与危险废物处理相衔接，易腐垃圾或厨余垃圾分类收集虽然正在尝试生物资源化利用，但就目前生态城的实践来看，厨余垃圾的处理体量还是杯水车薪——投资3219.85万元、场址占地6740平米的生态城餐厨垃圾原位生态处理站项目，日处理厨余垃圾的能力仅为0.4吨，经生物酶催化后的产物在园林绿化中零散堆肥使用，尚不能实现所谓的规模化和产业化，也就谈不上市场收益的问题。

2.垃圾回收市场的规制供给不足，使得这一市场缺乏发展和扩张的动力，导致市场不成熟，更谈不上发达。市场机制在垃圾分类等公共物品领域的有效运作需要精巧的制度设计，这就要求政府积极创制。遗憾的是，我国目前还缺乏更为有效的规制供给，如生产者责任制、押金回收制度等。

1994年，生产者责任制被瑞典政府提出并在其他国家或地区广泛流行，但我国目前还没有这方面的规制。生产者责任制将生产者列为其所生产产品（如产品包装、纸张、轮胎等汽车零件、电器产品、农业塑料和电池等）被消费后的主要回收主体，消费者则有义务按照生产者在产品包装上列明的回收方式进行分类并送达指定回收处。对于无能力组建回收再利用体系的生产商，则由专门的第三方机构（通常是非营利性的）从事回收再利用业务。生产商可通过缴纳会费加入这些社会组织，由其代为履行生产者责任。这一中介联结其实导向的是以经济性手段（市场手段）刺激生产商关注并追求垃圾的减量化。

另外，我国也没有出台押金回收制度。这一制度的主要内容是：消费者在购买瓶装饮料时，除支付饮料价格外，还需同时支付饮料标签上所标示的押金额;在饮料饮用完毕后，消费者可以将饮料瓶投于专用回收机器中，回收押金。此外，低值回收物的补贴问题等也只是在酝酿之中，还未出台相应规制。

以上诸种垃圾回收领域的规制缺位，直接的后果就是该领域中主体单一，只有少数物回企业在进行资源回收，而缺乏生产商、生产商联盟、超市等零售企业的积极参与。在资源回收的定价上，环保公司这种出售物资的主体处于劣势、缺乏话语权，收益水平也随之大打折扣。由于收支难以平衡，便只能向政府寻求补贴以维持经营。

（三）目标分野与策略错位致使社会机制旁置

协同行动的基本前提之一是各方拥有一致性目标。而在T市实践中，各方目标存在显著差异。政府管理的“指标化”决定了其行动策略的明确定向性——任何指标外要素的投入潜意识都会被认为是“资源浪费”。坐落于国家级综合改革配套试验区的生态城管委会并不存在财力和权威等资源的匮乏问题，虽然其对于环境宣传教育的效果是否优于环保组织有待商榷，但这并不构成主要动因，其与环保组织的合作主要是取决于制度安排。

2012年11月1日，T市开始施行《T市环境教育条例》，该《条例》十九条指出：“环境保护行政管理部门应当建立环境教育资源和公共服务平台，开发环境教育学习课程，编制环境教育资料，为国家机关、企业事业单位、社会团体和其他组织开展环境教育提供政策、信息等方面的支持和服务。”为贯彻《条例》的精神，加上彼时社会局正在部署上级政府所倡导的“社区、社工、社会组织三社联动”工作机制的建设，2013年2月，GF经生态城社会局的邀请入驻生态城，注册法人，建立办事处，并命名为“T市生态城GF生态文化促进会”。

生态城社区服务中心与GF共同编写的《生态城居民绿色生活手册》，如管委会所预期的那样为其带来了极大的赞誉和年度考核中的亮眼政绩，但对于管委会说，《居民绿色生活手册》并非“必需品”，“我们原先已经有了一本居民服务手册，主要是生活服务方面的，不仅包括水电气热、缴费、安全等，最后也还有一部分涉及居民可以做的100件环保小事;但GF的手册就只是针对环保教育这一件事”⑥。管委会将《手册》分发给居民和来访的S国代表后，就再未重新印刷，使其未能在生态城内得到普遍的推广。

在量化考核评价机制下，生态城管委会瞄准的是垃圾分类年度考核的硬性指标，而环保教育虽然重要却难以在短期内见效。对于追求年度达标的生态城政府来说，从事环保教育的社会组织虽可锦上添花，但显然无法雪中送炭、解其亟需。作为专注于长期取向环保教育的NGO，GF在编制的《手册》面世后，其与生态城社会局的合作便偃旗息鼓。

三、破解复合失灵困局的可能路径

从根本上来说，T市实践中所揭示的“一主多元”模式出现复合失灵的根源主要在于政策和规制不健全、市场发育和结构仍不完善、有活动能力的社会组织仍太少、覆盖面狭窄以及积极行动策略的缺乏。如何破解“一主多元”模式中的复合失灵这一困局？从T市案例来看，纠治“复合失灵”的主要责任者是政府，可采取的举措如下：

（一）调整优化绩效考核等内部管理机制，摆正政府在协作治理中的角色，纠正“政府失灵”

政府要在协作治理中有效发挥主导作用，应着重从内部管理机制和政府角色认知两方面进行检视。一方面，要对政府内部管理机制进行修正。我国现有的行政考核体制和责任体制客观上造成了协作治理存在“先天缺陷”，比如在上述案例中，生态城与环保社会组织的合作主要是因为新颁布的《T市环境教育条例》提出的要求，而不是因為生态城确实认可该组织的活动能力并希望与其精诚协作。此时，政府只是将协作作为创新的手段而非目的，当“创新”的名头满足后，自然就不再对与其“协作”抱有诚意和兴趣。这种做法弱化了其他社会主体对参与协作的信心与意愿，长期来看，再次协作的可能性会降低、协作成本会升高。要真正发挥协作各方的效用，而不是为了“摆样子”，就需要在甄别协作治理运作环境和所需条件的基础上探索能够让各方都认可的协作规则和程序安排，制度化地建构长效治理机制，让协作与谈判成为常态行政管理的有益补充。另一方面，要对协作治理过程中的政府角色有清晰认识。虽然政府权威如中央政府的调控和地方政府的指导是成功协作的关键要素 〔10 〕，然而这绝不意味着政府可以包揽一切。“一主多元”模式中的“政府为主”不同于传统管理中政府所承担的垄断性、强管理者的角色，它是指政府对于协作过程进行全局性、整体性的把握，作为公共权威和公共资源的拥有者，向参与协作的各方提供其力所不逮而协作又需要的资源和信息。在协作过程中，政府应能够向社会借力，依靠社会组织、市场组织与公民的力量，共同发挥有效监督和管理等方面的作用。政府的角色应向协调者、服务者、组织者、制度供给者转变，而不应仅限于做事必躬亲的执行者。协作治理的本质是政府向社会放权，适度监管的标准和节点必须通过实践和积累经验来逐步予以明确。此外，关于政府内部的分工和岗位职责以及与之相联系的业务部署等，还需要提高精细化管理的水平，应防止再出现类似于环保组织归口旅游部门管理这种尴尬情况。

（二）政府应促进市场发育，尊重企业追求合理利润的需求，纠正“市场失灵”

促进市场机制充分发挥作用、实现资源的优化配置，政府的作用主要体现在两方面：一是修复、培育市场，二是减少政府干预对正当市场行为的扭曲。就市场培育而言，政府工作人员和行政机构应提高其处理复杂技术事务的能力，通过实施有效行政管理和及时出台产业政策来缓解信息与协调问题。在本案例中，配合城市生活垃圾源头分类回收项目的实施，再生资源回收的行业主管部门应及时研究制定生产者责任制、押金回收制度等，从政策层面合理调控，促进再生资源末端回收市场的发育，缓解分类、可回收种类少、源头分类和回收种类不对接、“做无用功”的窘况，确保企业运营拥有良好的市场环境。政府应牵头制定和完善工作方案，针对市场状况明确回收品种目录、合理设置回收网点、推进集中分拣利用、推动回收模式创新、引进培育龙头骨干企业、增加该市场领域中的主体供给和有效有序竞争，强化行业秩序监管。

从减少政府不当干预来说，生活垃圾分类回收项目的长期有效运作，除了需要政府引导外，企业正常的市场化运营也很有必要，应努力为其创造条件。政府应尊重企业作为市场主体、追求合理利润的正当需求。譬如，既然生态城管委会已批复了气力输送系统物业管网建设及整套系统运营收费标准，就应当允许环保公司按照核准的标准向居民收取垃圾运输费及垃圾处理费;环保公司给予居民的废品回收费用，管委会也应让其保有合理定价的权利，既然环保公司付出了人力等成本，就理应获得回收差价，让其成为企业收益的组成部分。此外，政府也应通过生产者责任制、押金回收制、低值回收物补贴政策等的制定和出台，促进回收市场的发育和结构平衡，让物回企业、生产商、零售企业等都能以资源回收主体的身份积极参与到这个领域中，完善物回市场的资源结构及定价策略，让环保公司、物回企业等都能够获得更为合理的经营收益;同时加强对回收行业的规范管理，鼓励企业创新，从而有效减轻城市生活垃圾处置的沉重压力。

（三）政府应认可社会组织的工作优势，提供制度化参与平台，探索灵活多样的协作方案，纠正社会失灵

社会组织在公共事务治理中具有独特优势。本案例中，只靠积分、“平行补贴”等奖励策略激励居民进行垃圾分类存在着明显的弊端：积分和“平行补贴”等“利益性联结”策略以“交易”为取向，居民与推动此项工作的政府在立场上是相对的，而帮助二者转变至同一立场需要的正是长期的环保教育及因教育而得以转变的分类观念等认知结构，而这正是环保教育类社会组织所擅长的活动领域。从国外实践经验来看，社会组织能否生存、发展和壮大，在很大程度上取决于政府对社会组织的制度安排和出台的相关政策是否科学、合理。政府肯定社会组织的工作优势、通过制度化设计鼓励社会组织有序参与协作治理，是防范社会失灵、确保能有效动员社会资源，实现与政府机制和市场机制的互补与合作，发挥积极效用的重要保证。

结合目前的实践，政府应继续加强对政策设计的重视，在登记注册、政府购买服务方面给予社会组织更多支持。考虑到我国社会组织能力普遍不足的客观现实，政府还应引导设计多元化协作方案，重视通过协作对其进行深度培育，以此帮助社会组织持续增进活力。如通过资金和政策等方面的倾斜，促进社会组织的壮大和发展，从而形成实现社会组织间协同以及社会组织与政府协同的多元治理局面。也可考虑通过支持业务性质相同或相近的社会组织组建事务联合会等形式，将本地社会组织聚集起来，构建社会组织协同治理的载体，为社会组织同伴学习和自律发展营造良好氛围。在持续促进社会组织活动能力和参与水平提高的基础上，促进政府与社会组织在更高层次实现协作。

“协作治理”自20世纪末传入我国后，已在我国社会治理领域积累了不少实践经验。以政府为主导、非公共部门和社会公众等多元参与的“一主多元”模式更是因为契合了我国政府在公共事务治理中发挥主导作用的传统地位和角色而备受推崇。在理想状态下，这种协作模式的确有利于整合诸多治理资源，实现资源、信息、科技等治理要素的有效嵌入和耦合，促进协作效用的最大化。但是，理想状态的协作治理亦有严格的要件。作为主导方的政府内部管理机制的安排、外部社会规制的输出、多方参与的程序设计和行动策略，都需要在协作的框架下予以完整考虑和不断调适优化，才能最终为各方有效协作创造条件，否则，就难免会在实践中呈现出复合失灵等治理风险。失灵状态下的协作，不仅不能取得“1+1+1>3”的功效，甚至可能会导致“1+1+1<1”的后果，造成社会资源的巨大浪费和高昂的治理成本。因此，我们要警惕那种仅仅因某种治理模式之“新”就一味地对其高唱“赞歌”的行为，应当认真分析其发挥作用所需的现实条件，并实事求是地考察这些“新模式”是否真正产生了所期望的效果。

注 释：

①按照建设方案和管委会的声明，生态城中部和北部也会建立气力输送系统以取代传统的垃圾直运。

②摘自D区域管委会城市管理局Z科长访谈记录，2018年9月12日。

③摘自D区域管委会城市管理局Z科长访谈记录，2018年9月5日。

④摘自环保公司Y部长访谈记录，2019年1月31日。

⑤摘自该环保公司官网对废弃物气力输送项目的介绍，网页访问时间2019年5月2日。

⑥摘自生态城环保局XX访谈记录，2019年1月5日。

参考文献：

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〔9〕Hongbo Wang，Laijun Zhao，Yujing Xie，etc.“APEC Blue”——The Effects and Implications of Joint Pollution Prevention and Control Program〔J〕.Science of the Total Environment，2016（15）：429-438.

〔10〕張成福，边晓慧.超越集权与分权，走向府际协作治理〔J〕.公共管理与政策评论，2013（04）：6-15.

责任编辑 周 荣

〔收稿日期〕2020-02-23

〔基金项目〕国家自然科学基金青年项目“社区公共冲突解决的‘工作坊方法与关键技术研究”（71603258），中央高校基本科研业务费项目中国民航大学专项“社区公共冲突解决技术与运作机制研究”（3122017092），中国民航大学科研启动基金项目“民航领域公共冲突管理体制研究”（2013QD19X），主持人李婷婷。

〔作者简介〕李婷婷（1982-），女，江苏徐州人，中国民航大学人文学院公共事业管理系副教授、管理学博士，主要研究方向为城市公共治理、协作治理。

常 健（1957-），男，天津人，南开大学周恩来政府管理学院博士生导师、教授，主要研究方向为公共治理与冲突解决、基层社会治理。