桂西北地区高速公路建设用地管理研究

韦剑

摘要：随着《广西高速公路网规划网2018—2030年》的深入落实，广西各地高速公路建设蓬勃发展，高速公路项目加快建设，建设项目遍地开花。因此，高速公路建设用地日益紧张，用地成本不断升高，随之而来的用地管理问题也越来越多。文章以桂西北重丘陵地区已经开工建设的“乐业至百色高速公路（2016年）”和即将开工建设的“平塘至天峨广西段高速公路”“天峨经凤山至巴马高速公路”项目为例，解析在新的形势、新的法律框架下高速公路建设用地的管理策略，旨在为桂西北地区乃至广西地区的高速公路建设用地管理提供参考与借鉴。

关键词：桂西北地区;高速公路项目;建设用地管理

0 引言

交通是国民经济的大动脉，是国民经济建设的基础之一。近年来，伴随我国经济的持续高速发展，公路建设取得了长足的进步，高速公路的发展建设速度惊人。高速公路具有安全快捷的特点，能够快速带动沿线区域社会经济的发展，但高速公路建设里程较长，面积较大，占用耕地等土地资源较多，其中也包含大量的优质耕地。广西地区高速公路建设发展迅速，建设项目众多，存在高速公路建设占地多与土地资源稀缺的矛盾，尤其是在桂西北的重丘陵地区，高质量农田保护与高速公路建设用地的矛盾更为突出，建设用地成本也在不断增加。如何优化高速公路建设用地管理，实现高速公路节约集约用地，做好高速公路用地成本管理，同时保护好生态环境，值得每一个一线工作者深刻思考。

1 项目简介

乐业至百色高速公路，简称乐百高速公路，该路段位于广西西北部，北起乐业县，南至百色市。路线全长约170 km，总投资约170.7亿元，主线采用双向四车道高速公路标准修建。项目自2016年开工建设，至2020年1月通车试运行。

平塘至天峨（广西段）高速公路，项目起点位于南丹县月里镇云阳关黔桂交界处，终于南丹至下老高速公路天峨枢纽互通。该路段主线长约59.10 km，主线按照双向六车道高速公路标准建设，项目估算总投资约137.4亿元，计划于2020年动工建设。

天峨经凤山至巴马高速公路，项目始于南丹至下老高速公路天峨枢纽互通，终于河

池至巴马高速公路巴马枢纽互通。该路段主线长约108 km，主线按照双向六车道高速公路标准建设，项目估算总投资约为282.4亿元，计划于2020年动工建设。

2 项目用地管理问题分析

2.1 高速公路建设用地矛盾日益加剧

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是不可再生资源，是社会经济发展的必要前提。伴随高速公路建设的迅速发展，高速公路建设与土地之间的矛盾日益加剧，建设用地的不断扩张、土地利用过程中粗放开发与浪费现象的存在，尤其是大量耕地资源被建设项目占用，使得全国耕地保有量18亿亩的目标保持难度较大。被高速公路建设项目占用的耕地将很难改作其他用途，尤其是恢复耕作，导致我国可耕种的土地资源越来越少。在以往广西地区的高速公路建设过程中，大多数是按照双向四车道高速公路标准建设。如果以六车道路基宽度为32 m的高速公路（如拟新建的平塘至天峨广西段高速公路、天峨经凤山至巴马高速公路均为六车道设计）标准为例，每千米公路的占地面积将达到约100亩以上[1]。广西桂西北地区属于云贵高原边缘，本就山多地少，因此在新建的高速公路项目管理中，如何对高速公路项目建设的用地进行更为有效的管理，从而达到集约、节约用地的目的，是值得广西高速公路项目建设者们思考的问题。

2.2 高速公路建设实际用地范围超出审批范围

长期以来，高速公路项目建设用地红线范围的审批管理主要由政府相关的国土、林业、交通等行政主管部门实施，即从政府主管部门的角度，对项目建设设计用地红线内的规模、指标、用途、合法性的取得等进行规范和控制[2]。而高速公路属于线性工程项目，项目跨越多个行政区域，用地方式包括主线路和服务区等永久性用地、施工中的临时场站用地、临时便道用地等多种形式。由于工程建设周期长、区域跨度大，在实际施工过程中因为不良地质路段、施工方案优化、征地拆迁困难、其他工程变更等因素，会引起工程永久占用的红线用地范围与设计图纸发生偏移，还可能引起工程临时占地变动选址。但政府主管部门一般只能对高速公路的设计占地范围进行审批和约束，对项目建设过程中的实际用地行为较难进行实时的监督和规范，从而经常出现高速公路建设过程中征占用土地较为随意的现象，这不仅带来了土地使用的超界和浪费，而且伴随有较大的法律风险和责任。

2.3 高速公路建设用地未实现集约和节约

长期以来，高速公路建设项目常常存在著“对占用耕地重视不足、集约和节约用地措施不够”的现象，主要原因是在线路设计和优化阶段，较多考虑的指标是施工方案的难易程度、投资效益高低，而较少考虑是否因此占用优质耕地资源的问题。施工过程中存在有将表层土或腐殖土作为弃方、临时占地超出约定范围、没有对临时占用的土地进行复耕复垦等现象，造成土地资源的浪费和流失。通过对以往高速公路参与项目建设的各个参建单位进行调查发现，作为高速公路项目的直接用地单位，施工方在项目用地方面处于较为消极的管理状态，只有约5%的施工企业全程参与征地，30%左右的企业部分参与征地，65%的企业未参与征地过程[3]。这说明高速公路施工用地主要是由业主完成征地和拆迁工作后，再提供给施工单位的，施工单位并未积极参与业主获取建设用地的过程，因而对于项目土地的审批和使用政策的认识、集约节约用地的意识都较为缺乏，没有形成对项目用地管理的全员化、全程化参与。在调查乐百高速公路的实际施工用地过程中，大部分施工企业并没有在施工中采取节地措施，节地政策的推行存在一定障碍。

3 项目用地管理优化举措

3.1 实现征地用地的管理计划性和规范化

高速公路建设是一项庞大的工程，在实际建设过程中，建设用地经常因工程变更、方案优化、征地拆迁困难等问题受到影响和变化。高速公路的用地管理需要项目参与方包括业主单位、设计单位、监理单位、施工承包人的共同努力，实施协同管理：以业主为核心，施工承包人、设计单位、监理单位为配合，形成多方联动合作的机制。业主作为主要责任方，负责用地管理的宣传、规划和控制，其他参建单位要全员化、全程化地参与其中：

（1）设计单位优化设计，尽可能采取合理的工程措施，减少项目征地占地，特别是少占耕地和基本农田。同时做好整体用地计划，避免工程后期再补充征地、占地和线路偏移。

（2）业主单位应与高速公路沿线地方政府签订征地拆迁合作协议，提交建设用地的红线范围，商谈征地补偿标准事宜，明确并落实征占用地的补偿机制，特别是征占用耕地和基本农田的占补平衡。

（3）业主单位需要与地方政府行政主管部门共同约束施工承包人和监理单位，在施工建设过程中确保临时用地行为的合法性和规范性，并落实临时用地的复耕复垦工作。

3.2 分析高速公路建设用地的成本变化

3.2.1 高速公路用地成本構成

根据高速公路项目建设不同用途的需求，明确用地红线范围、用地性质（区分临时占地和永久占地）、占用不同地类的面积等，做好土地情况调查工作，为土地使用成本的分析奠定基础。结合乐百高速公路、平塘至天峨广西段高速公路及天峨经凤山至巴马高速公路项目，高速公路建设的永久征地拆迁成本主要包括：（1）土地补偿费;（2）拆迁补偿费;（3）耕地开垦费（或补充耕地指标交易费）;（4）森林植被恢复费;（5）耕地占用税;（6）征地农民社会保障费;（7）现场放线钉桩费;（8）耕地表土剥离费用等。

3.2.2 新法规政策的实施所增加的成本管理项目

（1）随着新的《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》的实施（2020-01-01起实施），其中规定“安排被征地农民的社会保障费用。”因此，自2020年起实施的高速公路建设概预算，须增加失地农民的社会保障费用（4万～6万元/亩）。

（2）近年来中央和省级人民政府多次出台包括《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》在内的相关政策法规，明确要求加强耕地保护特别是对于基本农田的保护以及占补平衡。广西也出台了对于补充耕地交易指标的指导价格，针对交通建设项目出台了《全区重大交通项目耕地占补平衡落实有关处理方案（征求意见稿）》，明确了交通建设项目须落实补充耕地指标费用和相应的“提质改造”费用（3万～30万元/亩）并列入工程概预算。

（3）为响应中共中央一号文件精神，严格落实耕地保护制度，广西壮族自治区国土厅、农业厅下发了《广西壮族自治区国土资源厅、财政厅、农业厅关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作指导意见》和《广西壮族自治区土地整治办法》，其中规定“应当进行耕作层土壤剥离”，表土剥离费用（约0.6万元/亩）也应当纳入项目概预算。

对比乐业至百色高速公路项目（2016年），即将开工建设的平塘至天峨高速公路、天峨经凤山至巴马高速公路项目（2020年）的建设用地成本方面，将会新增“失地农民的社保费用”“耕地表土剥离政策费用”“新增耕地指标费用和相应的‘提质改造费用”等三大成本管理项。

3.2.3 对比项目建设的用地成本增加情况

经横向对比计算，乐业至百色高速公路项目总用地为17 027亩，征地拆迁投资费用为10.67亿元，平均成本为5.97万元/亩。平塘至天峨高速公路项目用地面积为5 649亩，征地拆迁投资费用为6.31亿元，平均成本为11.17万元/亩。天峨经凤山至巴马高速公路项目用地为10 767亩，征地拆迁投资费用为13.69亿元，平均成本为12.71万元/亩。由此可见，随着新的政策和法规的实施，项目建设永久用地成本增幅达到100%以上。因此，做好用地计划，严格控制用地面积，不仅对于项目领导层决策有重要的参考价值，还有重大的经济和现实意义。

3.3 构建集约和节约用地体系，利用表土剥离再利用新增造地

3.3.1 表层耕作土剥离再利用的意义

《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》一文中强调，要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。党的十九大报告也指出要积极推进国土生态修复工作，稳步推进耕作层土壤剥离再利用工作。广西地区山多地少，平原和台地仅占27%，人均耕地不足0.09公顷，耕地资源非常稀缺。随着中国—东盟自由贸易区及北部湾经济区建设日见成效，经济发展与土地资源保护的矛盾正日益尖锐。统计表明，2014年9月至2015年2月，广西建设项目中占用高等水田难以实现质量平衡的项目占比高达50.64%。广西建设项目补充耕地质量不高，已经成为影响广西实现补充耕地数量质量平衡、制约广西高速公路项目建设用地报批的瓶颈。

3.3.2 构建高速公路集约节约用地体系

（1）用地数量及结构的合理化。在设计和建设过程中尽量节约用地，不占或少占耕地，尤其是优质耕地或基本农田。（2）用地功效的最大化。充分挖掘占用土地资源的潜力，提高投资强度，取得高速公路建设用地功效最大化。（3）用地综合效益的最优化。防止高强度土地利用引起的社会问题或环境问题，在提高建设用地投入强度、集约化程度，增强建设用地经济效益的同时，也要关注其社会效益、生态环境效益。积极推进取土、弃土与造地、复垦综合措施相结合，提高土地集约节约利用水平正是集约用地体系的重要补充环节。项目建设期间，应根据《广西壮族自治区非农建设占用耕地耕作层土壤剥离及利用办法》《耕地耕作层土壤剥离施工技术指南》《耕地耕作层土壤剥离利用奖励办法》《耕作层土壤剥离保证金管理办法》等系列指南和办法，以推进建设占用耕作层土壤剥离利用工作的实施。通过耕作层表土剥离再利用，不仅有一定的经济收益，还推进了国土生态修复和加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，有着广泛的社会效益[4]。

4 结语

综上所述，为了顺利推动桂西北地区高速公路建设和谐发展、提高公路建设用地的效益，首先要建立健全高速公路建设用地管理机制，构建以业主单位为核心，设计单位、监理单位、施工承包单位等多方参与合作的机制，全员参与、全程参与，共同做好用地计划和管理;其次做好用地成本管理，注意成本估算指标的变动以及新增估算指标的提取，准确估算用地建设成本，促进项目参与方的用地管理团队及时关注征地各项补偿费用的落实，确保项目顺利进行;最后积极推进表层耕作土剥离与再利用，构建高速公路建设集约化、节约化用地体系，实现用地功效的最大化、用地综合效益的最优化，促进高速公路建设项目的可持续发展。

参考文献：

[1]张森林.高速公路建设节约集约用地措施研究[J].工程建设标准化，2018（16）：88-90.

[2]高恒亮.高速公路节约用地优化设计研究[J].交通世界（工程技术），2015（7）：56-57.

[3]曹孙祥，许智慧，顾佳宇.谈高速公路项目的用地管理[J].山西建筑，2016，42（16）：240-241.

[4]梁健健，姚胜彪.线性工程耕作层土壤剥离利用管理机制研究[J].农村经济与科技，2017，28（3）：5-7.

作者简介：韦 剑（1981—），工程师，研究方向：高速公路管理及交通环保工程。