新冠肺炎疫情防控应急机构的法律地位

王博

摘 要： 岁末年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情暴发，这是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在党中央的统一领导下，按照“坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策”的总要求，成立疫情防控应急处置机构，联防联控、群防群控，为全世界人民抗击新冠肺炎疫情提供了中国经验和中国做法，更加突显了我们的制度优越性。目前，国内抗击新冠肺炎疫情已取得阶段性成效，其中各级疫情防控应急组织机构在这场战役中发挥了不可忽视的重要作用。

关键词： 疫情防控应急机构;法律性质;法律责任

0 引言

突如其来的新冠肺炎疫情对我们国家的治理能力和应急处置能力是一次巨大的考验，在这次疫情防控中，我国处置及时有力，以令世界难以想象的中国速度迅速遏制住了疫情蔓延，凸显出我国社会制度的优越性。在抗疫疫情中，我国的联防联控制度尤其是防控应急机构发挥了重要作用。

1 行政法上的行政主体

行政法作为规范和控制行政权运行的部门法，主要从行政权的分配、行政权的行使和行政权的监督等环节对行政权进行规范，从而实现“把行政权力装进行政法律制度的笼子”。行政权的分配是规范行政权的重要环节，是整个行政法的起点和基础。行政权的分配解决的是行政权由哪些主体行使，不同的主体分别行使何种行政权的问题。在行政法学理论体系中，常用行政主体这一概念来指代行政权的行使主体。我国行政主体理论是从法国、德国、日本等大陆法系国家引入的一个法律术语，主要用来概括能够代表国家和社会组织，以自己的名义对外独立行使行政职权的行政组织，包括国家行政机关和法律法规规章授权的组织。

在行政主体这一理论体系中，着重强调的是行政组织能够以自己的名义行使行政职权，并且能够独立承担法律责任。行政主体是依法享有行政职能的组织，这个行政职能由法律法规规章设定。这一点不同于行政委托。在行政委托中，某一个组织行使行政职权的依据不是法律法规规章，而是行政机关。并且受行政机关委托实施行政管理职权的组织没有独立的法律资格，他们必须以委托机关的名义作出行政行为，行为的后果也只能由委托机关代为承担。

2 新冠肺炎疫情防控应急机构的设立

2.1 新冠肺炎疫情防控应急机构设立的法律依据

2020年2月5日，习近平总书记主持召开了中央全面依法治国委员会第三次会议，强调在疫情防控关键时期，要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进防控工作。这为各地方政府指出了依法防控、依法治理的正确路径。各级党委和政府全面依法履行疫情防控职责，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，第一步就是依法设立疫情防控应急机构。

疫情发生后，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第八条规定：“根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作”“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”，以及《突發公共卫生事件应急条例》第四条：“突发事件发生后，省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部，省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作”的规定，全国各地县级以上地方人民政府第一时间成立地方突发事件应急处理指挥部，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。

2.2 新冠肺炎疫情防控应急机构的主要工作

2.2.1 发布规范性文件

全国各地有关新型冠状病毒防疫工作的信息发布量大、更新快。各级地方政府成立的疫情防控应急机构采取公告、通知、通告等形式在网络和各类平台上发布具体紧急措施的内容。这些信息部分属于疫情本身的情况汇总，还有部分是随着疫情严重程度不断升级变化而带来的各地应急措施不断升级变化的各类通知、公告。如以“疫情防控工作领导小组”名义对外发布公告，此类“防疫工作领导小组”，有的是作为“防疫指挥部”成立之前的临时协调机构存在，待成立“防疫指挥部”之后不再以“领导小组”名义对外发布信息;有的“防疫工作领导小组”性质等同于“防疫指挥部”。

2.2.2 作出具体行政行为

新冠肺炎疫情防控应急机构除了以自己名义发布各类公告等针对不特定主体、可反复适用的规范性文件之外，也可以以自己的名义对外作出具体行政行为。以最常见的健康码为例，疫情防控期间下，行政机关充分运用信息化手段实施防控措施，其中最为普遍使用的便是健康码。健康码是以大数据分析的方式评判个人疫情风险，为行政机关的应急决策和行动提供支撑，从行政行为角度分析，生成健康码属于行政评级行为，依据行政评级结果，对公民的健康信息进行自动化处理，并且以此为依据作出相应的防控处理。健康码的生成借助支付宝这样的商业化APP平台，但是细看便能够发现，生成的健康码附有水印，水印一般会是当地疫情防控应急机构或其内设机构，例如“某市新冠肺炎疫情防控领导小组办公室”。也即意味着生成健康码的行政评级行为是以新冠肺炎疫情防控应急机构的名义作出的。因为如果健康码上的水印落款是新冠肺炎疫情防控领导小组办公室，那么其背后的行政主体依然是新冠肺炎疫情防控领导小组。

3 新冠肺炎疫情防控应急机构的法律性质

县级以上地方各级人民政府成立的新冠肺炎疫情防控应急机构，如疫情防控指挥部、疫情防控工作领导小 组等是不是行政主体，其法律性质如何确定，直接关系到各类应急措施实施的法律效力问题。按照行政法中的行政主体理论，能够以自己的名义行使行政职权、独立承担法律责任的组织可以成为行政主体，包括行政机关和法律法规规章授权的组织。行政机关是依宪法或组织法设立并行使法定职权的行政组织，法律法规规章授权的组织则是行政职权来源于宪法组织法之外的普通法律、法规和规章。突发公共卫生事件中的疫情防控应急机构是依据《中华人民共和国突发事件应对法》这一全国人大常委会制定的法律设立，属于法律授权的组织，其应急处置权属于行政权，其来源于法律授权，因此县级以上地方人民政府根据法律设立的新冠肺炎疫情防控应急机构，从法律性质来看，应当是行政主体，可以以其名义独立行使行政权，独立承担由此产生的一切法律责任。

需要注意的是，除了县级以上地方各级人民政府成立新冠肺炎疫情防控应急机构外，乡镇人民政府和政府的职能部门在抗击新冠肺炎疫情期间，大部分也设立了诸如新冠肺炎疫情防控领导小组之类的防控领导组织，但是由于此类机构并非依据法律法规规章设立，也没有从法律法规规章中获得授权而享有并行使某些行政职权，多是依据上级文件自行设立，因此并不具有行政主体身份，也不能对外独立行使行政职权，承担法律责任。

4 新冠肺炎疫情防控应急机构的法律责任

4.1 作为行政主体独立承担法律责任

根据上述分析，县级以上地方各级人民政府设立的新冠肺炎疫情防控应急机构具有行政主体资格，即意味着能够对外独立承担法律责任。也就是说，如果公民、法人或者其他组织对新冠肺炎疫情防控应急机构，如疫情防控指挥部、疫情防控领导小组等的具体行政行为或者抽象行政行为不服，可依据行政复议法和行政诉讼法的规定获得救济，从另一个角度看，行政复议法和行政诉讼法可以对疫情防控应急机构的行为进行监督。此外，以疫情防控应急机构办公室名义作出的行政行为则应当将行为的后果划归具有行政主体资格的疫情防控应急机构。

4.2 机构撤销后的法律责任归属

新冠肺炎疫情防控应急机构虽然是行政主体，却不同于一般意义上的行政主体。其最大的特殊之处在于它的临时性，这些在新冠肺炎疫情期间成立的应急机构属于临时性机构，其存在的时间是不确定的，那么在这些临时机构完成其使命而撤销之时，以其名义作出的行政行为的法律后果则当属设立他们的县级以上地方各级人民政府。根据《突发公共卫生事件应急条例》第八条规定，国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作的正常进行。

参考文献

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