加强党对国有企业的领导与完善公司治理的协同性探析

管乃生　施维

摘 要： 加强党的领导和完善公司治理，是深化国有企业改革的重要内容，也是新时代国有企业党的建设必须处理好的重大关系。围绕构建完善党的领导和公司治理的协同机制，本文从理论层面对二者的同一性作了探索研究，厘清为什么要协同、边界如何把握、挑战在哪里等现实问题，提出科学分类功能定位、建立相应组织架构、做实前置决策程序，通过制度衔接、机制融合、组织渗透，推动党的领导与公司治理协同发展。

关键词： 国有企业;党的领导;公司治理;协同性

党的十九大报告指出，要坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平。国有企业是党领导的国家治理体系的重要组成部分，理所当然要坚持党的领导、加强党的建设，这是国有企业的“根”和“魂”，也是独特优势所在。新时代融入社会主义市场经济的国有企业，必然要具有快速的市场反应机制和适应市场经济要求、市场认可的法人治理结构和治理机制，如何在这个过程中找准企业党组织的角色定位、发挥作用的途径，需要理论认识和实践上的突破。特别是在深化国有企业改革、发展混合所有制经济进程中，更是要处理好加强党的领导和完善公司治理的关系，把二者有机统一起来，建设中国特色现代国有企业制度。

1 正确认识国有企业改革的目标方向

建立现代企业制度，是国有企业改革的根本方向，这是与完善社会主义市场经济体制联系在一起的。市场经济体制是中性的，它本身不能体现社会主义，要靠党的领导来推进。因此，建立现代企业制度必须适应和引领现代经济体系下的公司治理，与我国的市场特征、制度环境及社会传统相协调，找到一条“优势充分发挥、短板有效补齐、机制协调耦合”的成熟稳定改革路径。

2019年，中央企业新增混合所有制企业超过1000户，通过资本市场、产权市场引入社会资本超过1500亿元，绝大多数子公司实现了混合所有制。有人对此提出疑问，为什么国有企业混合程度提高了，更加需要黨对企业的领导？那是因为随着现代企业制度的建立，大型国有企业引入优势各异的产业资本、金融资本、科技资本，甚至骨干员工集体持股的“新型人力资本”，形成多元的利益主体，彼此之间不仅要追逐利润最大化，在产业发展、投资决策、融资安排、人事管理、收益分配等领域时有分歧。这就需要国企党组织依托政治优势，结合股权优势，发挥联合优势，高效协调不同混合主体的利益冲突，把不同利益相关者的对抗降到最低、协同提升到最优，通过有效发挥企业党委会、董事会和经理层的各自作用，提升公司管理效能，引领企业高质量发展。

2 准确把握党的领导和公司治理的协同性

国有企业加强党的领导和完善公司治理，既相互依存和制约，又相互促进和转化。国企党建与法人治理应发挥协同效应，创新路径发挥领导核心作用，将自身政治优势转化为企业核心竞争力。

首先，党对国有企业的领导为什么要同公司治理相结合、相协同？到2000年，我国97家中央企业集团公司和大多子公司，基本上完成了公司制改制。传统国企党建是建立在国有独资企业背景下，以党组（委）会、工会、职代会“老三会”为主体支撑的领导体系。现实中，大量新型国有企业面临“两难困境”：一方面，部分企业党组织的领导核心和政治核心作用难以真正发挥，“大包大揽”与“议而不决”“决而不行”并存;另一方面，现有法人治理结构下的权力运行机制难以真正到位，突出表现在国有大股东管理越位和缺位、董事会及董事履职不到位、经理层权责不对等管理错位、监事会独立性不够。加强党对国有企业的领导，必须充分考虑市场化的外部环境和公司化的内部结构，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在法人治理结构中的法定地位，在依法治企、依法经营中体现党的政治领导、思想领导和组织领导。

其次，党的领导与公司治理的边界如何把握？国有企业党组（委）是新型公司治理结构的领导核心和政治核心，但这并不意味着党组（委）在行使权力时没有边界，把党组织直接作为企业生产经营的决策和指挥中心不符合企业党组织功能定位。第一，要立足“参与不干预”，聚焦党组织把方向、管大局、保落实的功能定位，坚持抓大事、议大事，规范党组（委）会参与决策的规则、程序和方式，使党对国企的领导组织化、具体化、制度化和规范化。第二，党组（委）参与决策，必须建立在落实民主集中制的基础上，不能以书记个人参与决策代替党组织集体研究讨论。第三，党组（委）的成员进入董事会或经理层，既要积极贯彻党组织意图，又要遵循董事会自身议事规则和职业经理人运作规范，这样才能既坚决发挥党组织作用，又充分支持其他治理主体依法行使职权。

再次，多元股权下如何把党组织内嵌到公司治理？企业不仅面临外部的市场竞争、环境约束、政策规制、社会监督，组织内部也存在着同一性背后的斗争性。与传统模式不一样的是，多元股权结构下，党组织成员与管理层并非高度重合，党组织参与、融入、改变公司治理结构颇为困难。比如2016-2017年爆发的万科管理层与原控股股东华润、“门口的野蛮人”宝能，以及其他利益相关者的控制权之争，充分无论是“英美模式”的分散治理，还是“德日模式”的集中模式，都不可避免地要面临控制权的利益协调难题。对此，一是要合理设计调整股权结构，着力引入高匹配度、高认同感、高协同性的战略投资者，加强股权管理，坚决防止“只投不管”，坚决做到国有资产不流失;二是可借鉴双重股权制理论，设立国有大股东的优先级股票（B股），确保国有大股东享有额外投票权;三是运用党组织提名外部董事的作用机制，保证对董事会重大决策的方向把控;四是发挥党组织自身优势，以集体领导和科学决策来解决公司治理中的利益协调和权力运行监督。

3 深入推进党的领导和公司治理的协同发展

党组织发挥作用的定位和途径，需要在把握总体要求“规定动作”的前提下，按照企业不同类型分类设计和实践与企业功能定位、制度环境相适应具体模式，从而在实践中通过制度衔接、机制融合、组织渗透，从体制层面上保证协同发展的落实。

一是分类分层推进党的领导嵌入公司治理。没有准确定位，即便将党的领导和党建工作写入公司章程，所确立的核心作用难以实现。在高度市场化的充分竞争企业，企业党组（委）在公司治理中的职责定位就是思想政治、监督保障、文化引领等内容。涉及国家经济命脉的垄断行业和军工企业，企业党组（委）在突出政治引领的同时，还应牢牢控制决策权力。同时，国有企业的部分基层党组织因为党员人数少、自身组织规格低，没有重大人财物事项决策权，无法“发挥领导作用”。为此有必要构建分类、分层的党组织作用发挥机制，总部层面发挥领导作用、把关定向，基层组织围绕生产经营工作，监督保障上级决策部署的贯彻执行，形成企业党组织主导国企发展的分类有序、上下贯通良好格局。

二是建立完善有利于党的领导作用发挥的新型组织架构。在组织架构上，最重要的是完善“双向进入、交叉任职”领导体制。比如，一些国有企业由党组（委）书记担任董事长，党组（委）副书记担任总经理，党组（委）成员绝大多数都进入了董事会、经理层和监事会，分别代表党组织的意图，履行好决策、执行、监督“三大环节”的权责，较好地解决了领导核心与政治核心在企业融合的问题。具体的作用发挥上，侧重企业决策的“交叉任职”，要进入董事会和经理层，力争控制实际决策并确保执行落地;侧重监督保障的“交叉任职”，主要是通过党组织成员进入监事会，对企业法人治理结构的运行进行独立监督。已有学术研究发现，国有企业党委会与董事会成员之间的重合越大，越能有效地提高董事会决策制定和执行效率，也即通过“参与不干预”的“双向进入”，解决好政治成本和内部人控制代理成本的最优化（马连福等，2012）。随着混合所有制经济的发展，要进一步完善中国特色现代国有企业组织架构，通过党组织班子成员，特别是书记、副书记进入治理结构核心，保证党的组织领导体制全覆盖。

作为现代国有企业党组织公司治理的主要途径，“双向进入、交叉任职”的领导体制应当进一步规范和完善，不能仅从干部安排角度考虑，而要更多考虑党组织作用的发挥，统筹安排进入董事会、监事会、经理层的党组织成员的数量、结构和比例，确保满足相应能力要求。对交叉任职的党组织成员加强监督管理，确保其在董事会、经理层表决的意见，是党组织提供的集体意见。同时，要考虑到现代国有企业在选择董事会成员和经理层人员时，已越来越多地采用国际国内市场化配置方式来聘用经营型人才，而这些人当中许多不是党员，无法进入企业党委，所以要与他们进行充分沟通和管理引导，保证党组织意图的实现。

三是将“前置讨论”和“后续监管”固化到公司治理的决策运营程序。在混合所有制改革日益深化的今天，一些国有企业的股权也许没有以往那样强调，更受关注的是企业的决策和运营机制。坚持党管国企必须坚持决策程序的科学化管控，即坚持把党组织讨论研究，作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项如项目投资、企业融资、对外担保，以及干部人事、重大采购，必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。新时代国有企业应当按照科学的议事规则、合理的决策程序，处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，真正形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。同时，赋予企业各级党组织更多监督和督查职能，对决策部署的落实情况、规范经营的执行情况、项目效益的评估情况持续跟踪、动态把握，确保党的领导作用在公司治理中延伸到“最后一公里”。

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