组建国有资本投资运营公司的五大缘由

陈 贇

组建国有资本投资运营公司的五大缘由

陈 贇

改组组建国有资本投资、运营公司，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。2018年7月国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，2019年1月国务院国资委选择在21家中央企业和122家地方国有企业开展国有资本投资、运营公司试点，在试体制、试机制、试模式等方面进行探索实践。目前，从中央到地方国资，组建的国有资本投资运营公司如雨后春笋快速增长，但组建后国有资本投资运营公司怎么运作，不少地方仍然莫衷一是，感到迷茫，这其中重要原因之一就在于对组建国有资本投资运营公司的缘由缺乏深刻理解，没有正确的思想，就难有自觉的行动。

一、组建国有资本投资运营公司的政策脉络

2013年11月党的十八届三中全会首次提出以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。2015年8月中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业聚集和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。2015年10月国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出，改组组建国有资本投资、运营公司，主要通过划拨现有商业类国有企业的国有股权，以及国有资本经营预算注资组建，或选择具备一定条件的国有独资企业集团改组设立。明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责，国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作。国有资本投资、运营公司依据公司法等相关法律法规，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。2018年7月国务院发布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，明确国有资本投资、运营公司改革试点的功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式、监督与约束机制等内容。通过这些政策梳理，我们可以清晰地发现，我国组建国有资本投资运营公司从最初的基本理念到如何组建国有资本投资运营公司和如何处理国有资产监督部门和国有资本投资运营公司关系，最后到国有资本投资和运营公司两者的功能定位、治理结构和运行模式等，路径越来越清晰，施工蓝图越来越具体。

二、组建国有资本投资运营公司的五大缘由

一是深化国资监管的需要。新中国成立初期，我国通过迅速国有化建立起了国民经济体系，形成政资合一、政企合一、管办合一的国有资本所有和经营体系，这是一种出资人财产和市场经济中法人财产高度统一的模式。1978年以来我国一直把国有企业改革作为经济体制改革的重要内容，粗略分为以下几个阶段：第一阶段，1979年开始的改革主要是对国有企业进行放权让利；第二阶段，1984年开始的改革主要是初步实行政企分开和所有权与经营权分离；第三阶段，1986年开始触及企业产权制度改革，全国范围内出现了国有企业拍卖、转让等现象，在1988年为有效管理国有资产所有权，各级国有资产专职管理部门陆续设立；第四阶段，1992年开始的改革主要是国有企业制度创新和结构调整；第五阶段，2002年开始的改革主要是进行国有资产管理体制改革，中央和地方各级国资委陆续组建。

以国资委监管为主的国有资产管理体制运行近20年，促进国有企业不断发展壮大，实现了国有资产的保值增值，但有些问题也逐渐显露。一是国资委直接持有国有企业的股份，作为国有企业的股东参与市场活动，极易导致政企不分、政资不分；二是国资委管资产与管人、管事相结合的管理方式，对国有企业管得过细、干预过多，极易束缚国有企业活力，也非常容易产生腐败；三是国资委作为国有企业股东的情结过重，弱化政府部门作为国有资产统一监管者的职能，使政府部门作为国有资本统一监管者的职能缺位。

深化国有资产管理体制改革迫在眉睫，急需突破，国有资本投资运营公司是介于政府国有资产监管部门与实体企业之间的桥梁，组建此类公司是解决上述问题的重要举措。

二是实现国有资产保值增值需要。以国资委监管为主的国有资产管理体制运行近20年，但仍然有大量的国有企业没有纳入国资委监管，如财政系统、文化系统、建设系统等都有自己的国有企业，这些国有企业政企不分、市场垄断等现象更加严重，更加不利于市场化发展和国有资产的保值增值。

实际上，我国的国有资产远远不是国有企业所拥有的那些资产，还存在大量的非标资产和沉睡资产，随着金融工具的创新和现代科学技术的发展，这些国有资产也急需合理运营，实现国有资产的保值增值。例如很多地方绿地公园经营得很不错；引入共享经济、数字经济后道路桥梁隧道、各类物业等，也有地方经营得非常好。除此之外，还有海岸线、海洋、荒山、滩涂、地下资源等其他闲置资源，也可能进行经营。

国有资本投资运营公司应在全域范围里寻找各种各样资产，完成非标转标，沉睡资产转经营性资产，经营性资产证券化，用各种社会财富把它替换出来，转变成时代、区域、发展、人民急需的各种设施和资产，实现国有资产的保值增值。

组建国有资本投资运营公司，不仅是国资管理形态的变化，授权机制的变化，而且根本上还是国家战略的重大变化，对各种错配资源的流动和配置进行主导，促进全域国资经营及全域资产证券化。

三是规范地方国企平台发展需要。地方政府融资平台发展困难。根据银保监会数据统计，截至2018年6月，全国地方政府融资平台名单有11736家。地方政府投融资平台增大了财政的隐形负债，截至2018年末，全国地方政府债务余额已达18.39万亿元。随着国家对地方政府融资政策全面收紧，地方政府投融资平台发展困难，在2018年公开报道出来的，也至少有23款融资平台相关的产品违约，并呈现三个特点：地域相当广泛，西南、华中、东北、西北、华北等地都有；产品种类相当丰富，包括信托、券商资管、期货资管、租赁甚至债券；级别相当之高，两家省级平台牵涉其中。

地方政府融资平台“麻烦缠身”：一是转型定位不明确，许多发展较差、转型较晚的平台公司对新时期如何转型升级不知所措；二是资本运作不规范，重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况屡屡发生；三是治理结构不完善，投融资平台的班子成员一般纳入当地政府组织体系管理，企业自主性缺乏的现象，这也往往导致经营运作的效率和效益较低；四是资产整合有风险，资产普遍手续不完善，一些公益性项目无法发挥应有效益等。地方政府投融资平台何去何从？组建国有资本投资运营公司，以出资额为限承担有限责任，建立起市场与政府之间的风险隔离墙；盘活区域各种国有资产，获得更加丰盈的现金流。

地方国有资本投资运营公司发展需要规范。据统计，自2013年以来至2017年初，有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司。这些平台公司存在这样或那样的问题，如很多国有资本运营公司经营、运营、投资混杂，定位混乱；如部分省市的国有资本投资公司是由原本的交投集团、能投集团等专业投控型集团改组而来的，改组后虽被赋予了“平台型公司”的帽子，本质上仍定位于“产业控股集团”；如部分省市以行业龙头国企为主体，将各行业的国企分别“归堆”，组成多个专业的国有资本投资运营公司，导致平台型公司数量过多、种类繁杂，如机械、车及汽车零部件产业投资平台、水务投资平台等。

通过《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》详细施工蓝图，对各地国有资本投资运营公司进行规范发展，促进健康运行。

四是提升国有企业核心竞争力需要。国有企业必须在市场经济的汪洋大海中学会游泳，提升核心竞争力，守护党和人民托付的国有资产，确保保值增值。

国有企业经营所处的社会、经济、法制等外部环境发生了深刻的变化，具备从对国有企业管理过渡到对国有资本管理的外部条件。一是国有企业所处的外部环境竞争日益充分，为国有资产的管理（从管企业到管资本）提供了市场基础；二是委托—代理理论的研究为国有资本的委托经营提供了较为成熟的解决方案；三是我国已经形成了较为完善的劳动、资本、土地等生产要素和商品市场，专业性经营人才市场、劳动力市场日渐完善，资产的定价机制日益科学，资本市场日益壮大，为国有资本运营提供了广阔的市场空间；四是我国市场经济运行的法制环境日益成熟，为各类企业公平竞争提供了较为良好的社会、经济和法制环境。

政府对于社会公共管理的基础是国家行政权力，目的是促进社会的有序发展；对于国有企业的管理则是基于政府是国有资产的所有者代表的权利，属于物权范畴。两者区分不清会带来政府对企业的干预过多，导致国有企业的目标多元化，既要保持企业盈利，又要承担相应的社会责任和行政责任，不利于企业资产的合理流动和优化重组。通过组建国有资本投资运营公司，大量国有企业将是由国有资本与非国有资本共同持股的混合所有制企业，国有资本与非国有资本则通过各自所持有公司股份的比例依法对企业行使股东权利，这样国家经济市场化发展步伐会更快。

在更加市场化的经营环境中，国有企业可以造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，使国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

五是国企参与国际竞争的需要。党的十九大报告提出，加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力,培育一批世界水平的跨国公司。我国国有企业主要分布在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有经济发挥影响力、控制力，维护国家经济安全的重要力量。近年来，我国国有大型企业积极“走出去”，服务“一带一路”建设，开展国际化经营，国际竞争力和影响力显著提升，部分企业开始接近或进入世界一流跨国公司行列。

随着我国对外经济进入新的发展阶段，逐步从产品、资本输出升级为技术、服务、品牌输出。国有大型企业跨国经营将成为带动经济增长和对外投资结构优化升级的重要载体，资本、技术、品牌、服务为核心的企业综合竞争优势成为提升国家竞争优势的关键。国有大型企业有条件更有责任率先成长为世界级跨国公司，代表国家参与国际市场竞争。

中国人民银行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上发言时表示，解决中国经济中存在的结构性问题，中国将考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。组建的国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以对战略性核心业务控股为主，开展投资融资、产业培育和资本运作等；国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，实现国有资本合理流动和保值增值。

通过改组组建国有资本投资、运营公司，实现国有资本所有权与企业经营权分离，促进国有资本流动和混改，除了极少数国有资本投资运营公司之外，大量其麾下持有的股权都是融合在混改公司，特殊目的公司，乃至上市公司里面，实行国有资本市场化运作，这样有利于国有企业参与国际竞争。

三、国有资本投资运营公司实践中处理好三个关系

国有资本投资公司、运营公司和国有企业集团关系。属性不同，国有企业集团主要是产业集团，其本身从事生产经营活动，注重于产业发展与科技创新，集团对所属企业的生产经营活动实施有效管理；国有资本投资、运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，不从事具体的生产经营活动，对所持股企业行使股东职责，维护股东合法权益。涉及领域不同。国有企业集团基本上在主业范围内从事生产经营和管理；国有资本投资、运营公司则是优化国有资本布局，促进国有资本合理流动，它所持股的企业既可以涉及一个集团的企业，也可以涉及多个集团的企业。管理方式与治理结构不同，国有企业集团主要是以产业为纽带，对所属企业实施管理；国有资本投资、运营公司以资本为纽带，以产权为基础，对所持股企业按照规范法人治理结构管理。

国有资本投资公司、运营公司与国资委关系。国资委是国家行政机关，是政府部门以出资人代表机构代表国家，事先制定监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，清单以内事项大幅减少审批或事前备案。国有资本投资运营公司是国有独资公司，以资本为纽带，以产权为基础，依法自主开展国有资本运作，隶属于国资委管理。国资委对国有资本投资、运营公司，一企一策有侧重、分先后地向符合条件的企业开展授权放权，内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。对其它国有企业集团，国资委按照监管权力清单进行管理；国有资本投资公司、运营公司对其投资的国有企业集团则按照公司章程中股东权利进行行使，以出资额为限承担有限责任，以财务性持股为主，或以对战略性核心业务控股为主，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

国有资本投资公司、运营公司与国有企业监督关系。国有资本投资运营公司的定位决定了对其监督的迫切需要。国有资本投资运营公司的核心业务就是投资，一个项目动辄就是几亿、几十亿的投资，如果失误，造成损失会不可估量。因此，一要完善对国有资本投资、运营公司的监督体系，整合出资人监管和审计、纪检监察、巡视等监督力量，建立监督工作会商机制；二要纪检监察机构强化对国有资本投资、运营公司领导人员廉洁从业、行使权力等的监督；三要加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集等重点部门和岗位的监管，形成内部常态化监督审计机制和信息公开制度。

组建国有资本投资运营公司既体现国家重大战略，改革国有资产管理体制，盘活全域国有资产，妥善处理地方债务与地方发展问题；也体现着国家殷切期盼，希望国有企业在市场经济中发展得更好，在参与全球竞争中走得更顺畅。我们一定要把这个新生事物实现好、发展好和维护好。

（作者单位：浙江省属企业外派监事会）

（编辑：李红艳 程钰寒）