“七大体系”助推现代环境治理

乐雯

为贯彻落实党的十九大部署，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《意见》），为我国构建现代环境治理体系勾画蓝图。

《意见》在建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等方面明确了方向，并将目标完成时间设定在了2025年。这个“五年计划”有哪些“知识点”值得关注，有关专家就相关内容进行解读。

发言专家

常纪文：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

马 中：中国人民大学环境学院教授

周宏春：国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员

王 毅：中国科学院科技战略咨询研究院副院长

王学军：北京大学教授

孙佑海：天津大学法学院院长、国家生态环境专家委员会委员

从纯粹地建设生态环境保护制度体系，发展到建设生态文明文化、经济、责任、目标和生态安全体系并重的制度体系，中国生态文明政策体系的发展呈现出新转变。

——常纪文

作为国家治理体系的一部分，环境治理体系与治理能力现代化是人与自然和谐共生的重要体现。《意见》对现代环境治理体系构建提出了系统性的安排，有助于推动我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。

坚持多方共治是现代环境治理体系的一个鲜明特点。《意见》强调包括政府在内的多元治理主体合作，充分利用国家和政府的制度资源，吸收市场和社会的创新机制体制，有助于实现环境治理的适应性、可持续性和灵活性。

《意见》抓住政府与市场两个方面，实现环境治理的管理、监督、服务和配置四大功能，并坚持问题导向，针对环境治理体系薄弱环节提出切实、可行、有效的多样性参与方式。明晰了政府、企业、公众等各类主体的权责，旨在形成全社会共同推进环境治理的良好格局。

——马中

《意见》中除了第一条和第九条，中间七条即“七大体系”，把党委政府、企业、社会组织、公众等各类主体的权责都明确了，可以说是把党的十八大以来生态环境保护领域的改革措施、政策制度等，都细化、完善到这七大体系中，很多说法更明确更具体。

《意见》提到健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系“七大体系”，覆盖了行为主体、行为依据、监督执行等方面，是现代环境治理体系的解构或任务分解。行为主体是政府、企业、社会组织和公众，政府主体又包括中央和地方政府，以及政府各相关部门;行为依据是政策法规，信用、监管是市场机制发挥作用的保证。其中把领导责任体系放在七大体系的第一条，提出一系列规定，对于提升政策合力是非常重要的。由于环境保护的外部性，一定要发挥党委领导、政府主导作用，这一点要特别强调。

——周宏春

《意见》对领导责任体系的一系列规定，有助于提升政策合力，在环保领域健全权、责、利相匹配的央地关系。此外，在目标设定、考核评价等方面，《意见》提出各地区可制定符合实际、体现特色的目标，可对相关专项考核精简整合，这充分考虑区域差异和发展阶段，更加科学合理。

——王毅

党的十八大以来，我国生态环境治理能力明显加强，但企业履行治理责任以及社会公众参与仍然不足。推动企业和公众参与现代环境治理，构建全社会共同参与的环境治理体系，是从“管理”的一元主体到“治理”的多元主体转变，也包含体制、机制创新，需要久久为功。

——王学军

《意见》提出的“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制、“环境修复+开发建设”环境治理模式、“污染者付费+第三方治理”的價格收费机制都是对以往实践成果的总结，有助于强化环境治理的制度建设能力和实施能力。

——常纪文

如果说以前的很多政策原则性更多，那么《意见》的特点就是更具有可操作性。比如在健全环境治理市场体系中，提出要创新环境治理模式，特别提到对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。其实，地方在治理环境污染时需要投入大量资金，企业在开发建设时也会产生收益，那就要把这里面的权责利理清楚，“谁污染、谁付费”的导向在《意见》中表现得很明确。《意见》还提到积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范。这个提法我觉得是个亮点，传递出了效率优先的理念，把专业的事交给专业的机构或人去做。这也是我国市场经济形成以来，一些成功经验和好的做法在《意见》中的体现。

——周宏春

既要将中央环境保护政策、法规、标准等国家意识落地，也要将基层环境保护需求反映到国家政策法规中，这是环境治理体系和治理能力现代化的应有之义，因而需要有效的实施机制。制度的生命力在于执行，再好的制度如果得不到执行，“干打雷不下雨”，就会形同虚设。只有把制度执行到位、将政策贯彻到底，最大限度地激发制度效能，才能收到现代环境治理的预期效果。

——周宏春

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。从《意见》可以看出国家治理的一个重要导向，即首先要明确党政机关和人民团体以及企业等各个方面的义务，体现了义务先定的原则。《意见》要求各个机关首先都要认真履行好自己的义务。过去不是这样的，好多部门起草文件就是为本部门争权力，闹得不可开交。如果国家机关把精力用在扩张权力上，为人民服务就会成为一句空话。

《意见》提出鼓励有条件的地方，在环境治理领域先于国家进行立法。这是对地方人大提出来的要求。现在一些地方在地方环境立法方面，很积极很主动。赞成鼓励地方先立法，积累经验，创造条件，然后把好的地方经验带到全国去，对于科学制定全国性的法律，发挥重要的经验指导作用。

——孙佑海

一图读懂《关于构建现代环境治理体系的指导意见》

为贯彻落实党的十九大部署，构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系，现提出如下意见。

指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，认真落实党中央、国务院决策部署，牢固树立绿色发展理念，以坚持党的集中统一领导为统领，以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动，完善体制机制，强化源头治理，形成工作合力，为推动生态环境根本好转、建设生态文明和美丽中国提供有力制度保障。

基本原则

坚持党的领导，坚持多方共治，坚持市场导向，坚持依法治理。

主要目标

到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，落实各类主体责任，提高市场主体和公众参与的积极性，形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。

健全环境治理领导责任体系

完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制

明确中央和地方财政支出责任

开展目标评价考核

深化生态环境保护督察

健全环境治理企业责任体系

依法实行排污许可管理制度

推进生产服务绿色化

提高治污能力和水平

公开环境治理信息

健全环境治理全民行动体系

强化社会监督

发挥各类社会团体作用

提高公民环保素养