皖北乡村公共服务设施现状特征及提升策略研究

姚晓洁 洪翔

摘 要：十九大报告提出实施乡村振兴战略，乡村人居环境愈加受到各行为主体重视。乡村公共服务设施作为提供村民舒适便捷服务的载体，是乡村振兴战略实施的重要内容。研究选取安徽省蒙城县4个乡（镇）12个村庄的公共服务设施作为对象，基于实地调研对设施现状进行抽样调查和分析。通过调查结果梳理设施现状特征和问题：服务设施配置不均、设施缺乏组织管理、设施规模布局不合理、居民公众参与不足。提出相关提升策略：保障设施供需平衡、加强设施维护管理、完善设施及交通布局、发挥公众参与作用。通过蒙城县乡村公共服务设施建设的研究，以期为皖北其他地区乡村振兴战略实施提供有益的借鉴。

关键词：乡村;公共服务设施;满意度;需求度;蒙城县

中图分类号：TU982.29 文献标识码：A文章编号：

1672-1101（2020）02-0023-08

收稿日期：2019-07-08

基金项目：安徽省自然科学基金项目（1908085ME140）

作者简介：姚晓洁（1979-），女，安徽蚌埠人，副教授，博士，研究方向：城乡规划和景观生态修复研究。

Study on the Status Quo and Promotion Strategy of Rural Public Service Facilitiesin the north of Anhui Province

——Take Mengcheng County， Anhui Province as an example

YAO Xiaojie1，2，HONG Xiang1

（1.School of Architecture and Urban Planning， Anhui Jianzhu University， Hefei230022， China;2. Research Center of Urbanization Development in Anhui Province， Hefei230022， China）

Abstract： The report of the 19th National Congress put forward the implementation of the rural revitalization strategy， and the rural human settlements environment has been increasingly valued by various actors. As the carrier of providing comfortable and convenient services to villagers， rural public service facilities are an important part of the implementation of the rural revitalization strategy. The study selected the public service facilities of 12 villages in 4 townships （towns） of Mengcheng County， Anhui Province as the object， and conducted a sample survey and analysis of the current situation of the facilities based on field research. Through the survey results， the status quo characteristics and problems of the facilities are sorted out： uneven distribution of service facilities， lack of organization and management of facilities， unreasonable layout of facilities， and insufficient public participation of residents. Relevant promotion strategies are put forward： ensure the balance between supply and demand of facilities， strengthen the maintenance and management of facilities， improve the facilities and traffic layout， and encourage public participation. Through the research on the construction of rural public service facilities in Mengcheng County， it is expected to provide useful reference for the implementation of rural revitalization strategy in other areas of northern Anhui.

Key words：Rural; Public service facilities; Satisfaction; Demand; Mengcheng County

黨的十九大报告中提出实施乡村振兴战略，强调将“三农问题”作为我国乡村民生问题的关键，而乡村公共服务设施作为提供村民舒适便捷乡村服务的载体，是实现乡村振兴战略的基本内容[1]。近年来，安徽省密集提出乡村公共服务设施有关政策。2012年安徽省人民政府颁布的《安徽省美好乡村建设规划（2012—2020年）》提出中心村和自然村的公共服务设施相关配置标准[2];2013年《安徽省基本公共服务体系三年行动计划（2013—2015年）》对公共服务设施方面提出了明确目标;2015年安徽省人民政府对皖北地区财政转移支付的力度提出了增加措施，增加皖北地区的公共服务设施的资金投入，促进设施建设发展[3]。皖北地区地域广阔，人口众多，是安徽强省战略中的重要组成部分，随着各级政府对乡村公共服务的不断重视[4]，皖北乡村公共服务水平也得到了明显的提升，但同时存在乡村公共服务设施配置不合理、使用效率低以及管理不善等诸多问题。

随着乡村建设的发展，国内外学者对乡村公共服务设施配置展开了相关研究。在空间上，有学者指出，应用长远的眼光将村庄的未来发展成为乡村大社区，村庄进行整合组建，加速村庄居民点的集聚，并根据人口结构的变化对乡村公共服务设施进行动态调整，实现公平与效益目标[5];在管理上，基于村庄自身特征，从村民的实际需求出发，构建针对性较强的公共服务设施管理体系，并根据乡村人口结构特征、设施服务半径等因素进行考虑，采用相关空间分析方法进行分析，提出乡村公共服务设施优化空间布局[6]。而设施的布局不仅仅要从资源最大化利用的角度来考虑，还应该对其他相关因素进行考虑，如相关财政制度[7]、乡村治理政策以及公众参与[8]等，以多方位共同考虑，使得优化提升更加全面[9];在政策上，要落实公共服务设施相关政策，划分责任主体，形成良好的管理和合理的资源布局，并重视公众参与，针对村民对公共服务设施的需求，实现供需平衡的有效结合[10]，保障公共服务设施的使用体验[11]。各学科领域对乡村公共服务设施的关注主要包括设施布局、设施规模的配置标准、设施供给评价以及设施均等化等方面，并逐渐重视人的作用和感受[12]。

近年来，我国学术界对乡村公共服务设施的研究成果有上升的趋势，但多聚焦于乡村公共服务设施的数量配置和设施布局等问题的探索，从村民利益角度来对公共服务设施进行优化提升的研究较少。基于此，本文研究选取了安徽省蒙城县12个村庄的公共服务设施作为研究对象，通过对村庄村民进行问卷调查与深度访谈，了解村民对乡村公共服务设施的真实诉求，从村民的视角研究分析目前乡村公共服务设施现状的矛盾与问题，并提出优化策略，为相关学术研究和实践提供依据。

一、研究区概况

（一） 调研对象

蒙城县位于安徽省的西北部，并处亳州市东侧，全县下辖2个街道、13个镇、2个乡，1个省级经济开发区，总面积2 091平方公里。截至2017年末，全县总人口143万人（城镇人口31万人，乡村人口112万人）。蒙城县以平原为主，是我国粮食生产先进县，但经济条件较差，乡村公共服务设施建设仍处于较低水平，具有农业人口多、第一产业比重较大等特点。因此，选择蒙城县作为研究区域，对皖北乡村公共服务设施进行研究，具有研究典型性和代表性。

（二）调查抽样

当前国内外居民对公共服务设施的满意度研究多以问卷调查的方式来呈现[6]。研究于2019年4月针对亳州市蒙城县乡村地区展开了实地调研。研究从区位、产业、人口密集程度、人口流动率、经济条件等方面对蒙城县乡村进行筛选，选取了许疃镇、马集镇、双涧镇、篱笆镇四个区域，每个区域选择三个村庄（包括一个中心村及两个自然村），共12个村庄作为研究对象重点调查（见图1）。研究在12个样本乡镇共计完成访谈和问卷调查120份，回收有效问卷118份，有效率为98.33%。村民对公共服务设施的需求会受到乡村人口、经济、政策和环境等因素的影响[13]。村民问卷调研中，男性受访者占55.93%，女性受访者占44.07%。受访者年龄在0～18岁的占0.85%，18～25岁的占4.24%，25～35岁的占9.32%，35～50岁的占32.2%，50～60岁的占31.36%，60岁以上的占22.03%。受访村民的受教育程度普遍较低，25.42%的村民没上过学，29.67%的村民仅有小学水平，拥有中学教育水平的村民占比仅为36.44%，6.78%的村民具有大专水平，具有本科学历的村民仅占1.69%。在走访问卷过程中，近距离对乡村各类型公共服务设施的建设和使用情況进行了观察和记录，与当地管理人员、服务人员和村民进行了沟通。

图1 区位及样本选择分布

二、蒙城县乡村公共服务设施现状问题

村民对公共服务设施的需求各异。根据《安徽省村庄规划编制标准》中对公共服务设施的分类（见表1），进行蒙城县乡村居民需求度调查。调查结果表明，健身活动场地、中学、便民超市是目前蒙城县乡村居民最需要增加及提升的设施，而对图书室、文化活动室、乡村金融服务网点的需求程度较低（见图2）。在满意度调查中，59.3%的居民对公共服务设施的总体印象较为满意，2.5%的村民认为设施的总体建设还有待改善（见图3）。其中，公共服务设施、幼儿园以及小学的满意度较高，而由于绝大部分乡村尚未配置金融服务网点、邮政网点和农贸市场这些设施建设，村民满意度偏低（见图4）。

根据问卷调查结果及村民访谈，结合相关乡村公共服务设施标准及资料，针对蒙城县自身特殊需求，公共服务设施在配置及运行过程中存在以下问题。

（一）乡村人口结构特殊，服务设施配置不均

尽管当前城乡资源均衡发展获得了很大的提升，但在乡村公共服务设施建设相比城市尚有差距。蒙城县城乡人口不断变化，但自然增长率会因年轻劳动力的迁移而改变，流动人口会因村庄经济发展趋势而变动，以目前城乡发展阶段而言，这两者的变化充满了不确定性（见表2）。有研究表明，皖北地区乡村“空心化”程度较高，土地荒废、房屋废弃闲置现象严重，造成乡村人口的流失，男性劳动力外出，从而导致乡村人口多为儿童、妇女及老人[14]。乡村居民点的空心化程度、年龄结构、性别组成等都在一定程度上对乡村公共服务设施的建设造成了一定影响。

在调查中发现，乡村金融服务网点、邮政网点和农贸市场需要大量人口支持，但由于绝大多数的乡村并未配置，从而获得的满意度最低，且村民对这些设施的需求度却并不高，因此导致了只有少数人口较为集聚的乡村中才会配置乡村金融服务网点、邮政网点及农贸市场，从而就会导致大部分地区的该类型设施的缺失。

不同的乡村人口结构，往往导致了不同特殊群体的特殊服务需求，从而使得一般的公共服务设施配置在数量上难以满足其需要，特殊人群对养老、医疗与教育的要求更加明显，此类设施的配置应给予充分关注。如何保障特殊群体和对应服务设施之间的供需平衡，是乡村公共服务设施建设中不得不思考的重要问题。

（二）设施服务类型单一，缺乏组织管理

根据蒙城县村庄的调研情况，分析了乡村公共服务设施的现状及使用情况，在设施的建设质量和服务水平中，与城市公共服务设施存在着较大的差异，设施存在服务类型单一现象。如蒙城县乡村养老设施，虽然规模质量相对较好，但在村民问卷中显示，约39.6%的村民表示乡村居住的老年人经常会去使用养老设施，56.6%的人认为养老设施使用效率较低，3.8%的村民指出养老设施从未被人使用（见图5）。在访谈中发现，村内养老设施只对80岁以上的老人提供餐饮服务，与《中华人民共和国老年人权益保障法》中服务对象为60岁以上老人不符，且养老设施服务类型过于单一，根据《安徽省养老机构管理办法》，养老机构应提供住宿、护理、文化娱乐等服务。

从调查结果看，村民对健身活动场地、图书室以及文化活动室设施满意度较低的主要原因是，设施中没有良好的后续管理和针对性服务，健身设施的寿命较短，流于形式。在调查中发现，妇女和儿童对休闲娱乐设施需求较大，如妇女希望广场舞活动可以有专业的组织和学习，希望能够获得可供跳舞的空间;儿童则需要基本的游乐设施。但大多数的健身活动场地规模小、设施简陋，并且经过时间的推移导致设施磨损、老化，明显已经长期无人使用，甚至有些设施被村民用来晾晒。在问卷访谈中，14.2%的村民表示经常去使用村内的健身活动场所，31.9%的村民则只是偶尔使用，还有34.5%村民几乎没有使用过，甚至19.5%的村民从来没有去过健身活动场所（见图6）。医疗设施方面，蒙城县乡村医疗设施水平虽然与城市医疗设施存在较大差距，但大都能够满足村民的基本需要，不过在调研中也发现存在医务室药品缺乏、管理不当、规模配置不合理等问题。

（三）设施规模布局不合理，覆盖程度低

蒙城县公共服务设施仍存在规模较小、质量较低的现象，其中乡村教育设施数量多，覆盖广，但设施条件及质量还有待提高。部分小学及幼儿园规模较小，设置不合理（其中部分小学只设置了1—3年级），并且设施条件以及教师配置还有待完善，这些现象不同程度导致了生源外流、教育资源浪费等;而中学也大都集中在镇区和老乡镇政府驻地，存在千人指标较低，缺口较大和设施配套不足等问题。在走访中，发现学生上学基本由家长负责接送，中学生也多住在学校，待节假日再由父母接回，几乎没有公共交通支持，这一方面也反映了学生上学路程较远，学校公共交通供给不足的问题（见图7）。

大部分村庄往往因居民点分布分散而造成公共服务设施位置难以均衡，导致设施使用效率较低以及居民点村民对乡村公共服务设施的满意度低。通过调研归纳总结出蒙城县公共服务设施布局的三种类型：分离式、结合式、街区式（见图8）。不同结构的设施布局导致了不同居民点村民对乡村公共服务设施的满意程度不同。其中，分离式布局的村庄的多数村民表示设施使用不方便，满意度普遍较低;结合式相对较为方便居民对设施的使用;而街区式主要依托交通干线发展，公共服务设施规模质量也较高，设施类型较为齐全。因此需要选择恰当的位置，结合道路、公共交通进行设施布置，保证大多数居民使用设施的方便。

（四）居民公众参与不足，需求意识薄弱

随着乡村劳动人口不断的迁出，乡村空心化现象严重，导致乡村普遍文化教育程度较低、辍学率高、文化教育程度不高且易于人才流失。通过2017年蒙城县乡村居民家庭年人均消费支出中可以看出，食品烟酒、衣着、医疗保健消费支出高于亳州市和全国，而居住、交通通信、教育文化娱乐的消费支出比例偏低。吃穿（食品烟酒、衣着）支出比例较高，而教育文化娱乐支出比例较低，说明村民不太重视文化生活，对文化活动的参与度较低（见表3）。

乡村文化活动室及图书馆设施一般与乡村服务中心结合布置，乡村文化活动设施的需求意识薄弱，从而导致设施浪费或只仅仅作用于一小部分特定人群，失去了原本的使用價值。从调查结果中发现，仅有11.6%的村民表示经常使用乡村文化活动室，大部分村民很少甚至从未使用过乡村文化活动设施（见图9）。大多数乡村活动室仅用来召开乡村党员大会等会议，而对乡村居民文化生活的组织和引导相对缺乏，且图书室的书籍也不具备针对性，与村民需求不匹配。

三、乡村公共服务设施配置提升策略

当前我国乡村公共服务设施存在较大供需矛盾，通过蒙城县乡村公共服务设施现状特征研究发现，乡村公共服务供给尚存诸多问题，公共服务设施的建设与管理也需要进一步的改善和加强。归纳分析并提出以下配置建议：

（一）设施供需平衡，减少设施资源浪费

乡村公共服务设施的配置趋向规模的集中化，乡村的人口密度低，导致设施服务半径增大，与乡村的规划发展需求不匹配，是乡村公共服务设施配置的关键问题[8]。根据《安徽省村庄规划编制标准（2015）》的设施建设参考指标，对乡村公共服务设施建设提供一个参考标准（见表4）。但在具体建设中，应根据乡村当地的实际情况，制定相应的具有针对性的方案及决策。

公共服务设施的配置需要做好充分的前期调研，并根据有关乡村规划的引导，与城镇化发展进程相一致。在人口、空间的动态变化发展中，设施的配置需要具备预见性和前瞻性，并在建设中考虑时序问题，根据乡村人口空间格局的变化及时作出对应的调整。在服务特定人群的公共服务设施配置中，需要对乡村服务对象需求进行调查和预测，比如在配建教育设施前，要对乡村适龄儿童以及已将步入教育年龄段的儿童进行意愿调查和统计，进而作出合理的预测，对学校建设规模和选址提供重要依据。

（二）落实责任分工，加强设施维护管理

为确保乡村公共服务设施运营的高效性和持续性，应当将公共服务设施后期维护管理放在重要的位置，定期检查，加强设施管理建设，对需要修缮、更新的设施做到及时加强，发现设施损坏或故障时，需尽快修复。

在维护管理方面，首先要加强设施管理的重视，细化责任，落实分工，并形成长效的管理机制;其次要加大乡村公共服务设施资金投资力度，特别是在教育医疗及文化活动设施，增加设备投入、人员管理，让村民切实感受到设施的不断完善与更新，保障村民的动态需求得到相应的满足，提高居民的幸福感;并建立监测制度，将公共服务设施运行维护管理工作纳入乡村建设工作考核当中，定期对设施工作使用情况进行检查监督，及时反映设施不足及损耗，并提出整改措施，并对工作突出的小组或个人给予奖励，提高工作人员服务的积极性。

（三）完善设施布局，强化乡村公共交通

随着乡村规划的实施和建设，乡村居民点不断调整与拆并，在乡村公共服务设施建设布局中，要以相关规划为依据，合理进行数量、规模的布局，让村民使用更加便利，尤其是教育与医疗设施与村民日常生活密切相关，对设施布局与交通要求更高，需要通过空间技术手段对设施布局规划进行探究，并保障设施使用效率的提高。

在乡村教育设施配置过程中，不可避免的会造成部分学生上学路程较远、且存在一定的交通安全隐患。在乡村公共交通组织的过程中，可以考虑构建多种形式不一的公共交通模式，并根据居民需求程度合理安排交通线路和班车次数，完善公共交通管理制度，保障村民交通安全，可以考虑开拓学生专线，专门为乡村儿童上下学服务，一方面缓解了家长上下学接送孩子的压力，另一方面提高了教育设施使用效率，扩大了设施服务半径，以达到集中管理，节约资源的目的。

（四）吸收村民意愿，发挥公众参与作用

目前对乡村的公共服务大都来自于政府，因此，在设施运行、决策、宣传等工作都依靠着政府作用，而忽视了公众参与的重要性，在设施出现问题或需要更新时，所作出的对策也很难达到预期的效果，产生了供需不匹配的现象，导致了某些政策及服务很难被村民所接受。因此，需要积极与村民沟通，发挥群众作用，作好宣传及教育工作，让村民们说出自己的想法，让乡村各项设施都能够得到村民的认可，从而提高乡村居民的生活品质。

在公共服务设施建设及后期运行的过程中，需要定期做好村民的意见需求的采集，把握设施更新时间节点，从而有针对性的了解并解决村民对公共服务设施不满意的原因;多关心老人、儿童及残障人士等特殊人群，将其作为重点关照对象，在公共服务设施建设运行中，可适当增加该类人群的服务供给;并在文化娱乐方面，多举办村民能够参与的、文化程度较低的活动，对村民进行文化体育活动奖励，通过文化体育活动福利，刺激村民进行文化体育消费，增强文化体育活动设施的使用效率，有利于缩小城乡文化体育消费差距。采用多种方式进行居民意见采集，真正的做到公众参与有效实施，政府群众共同决策。

四、结语

在乡村公共服务设施建设中，村民参与发挥至关作用。从蒙城县村民满意度及需求度的抽样调查中发现，乡村金融网点、农贸市场、邮政网点设施需求度最低、数量最少，图书馆、文化活动室、健身活动场地设施满意度最低，是重点提升修缮的对象;人口的构成与居民点的分布也在一定程度上影响着公共服务设施的供给和布局，需要根据相关规划及动态需求进行预测应对;为确保设施的持续长效的运行，也需要对设施后期维护更新等进行组织管理，建立完善的保障制度;通过公共交通的建立与安排，使乡村公共服务设施的可达性增强，方便居民使用，以此提高设施使用效率;定期采集村民意见，并开展相关活动，增强村民积极性和参与度，对公共服务设施的使用、管理和提升也有着极大的帮助。通过对蒙城县乡村公共服务设施建设的研究，从而对皖北地区乡村公共服务设施建设提供有益借鉴与补充。

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[责任编辑：范 君]