跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制构建——以京津冀地区为例

司林波,王伟伟

(西北大学 公共管理学院,陕西 西安 710127)

生态环境的整体性和污染的负外部性,使得生态环境治理呈现出明显的跨区域性特征。 生态环境信息资源是跨行政区生态环境协同治理的基础性资源,构建生态环境信息资源共享机制,促进政府生态环境信息资源的开放共享,已成为提高跨行政区生态环境治理决策科学化水平和提升生态环境协同治理效果的重要途径。

一、 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享的内涵界定

生态环境治理信息资源共享是生态环境治理工作从传统碎片化治理走向全面信息时代整体性治理的有效选择。 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享,是指通过优化整合区域内各地区、各部门掌握的水、土地、气候等各种自然资源在质和量方面的客观信息,以及生态环境监控信息、业务数据和政务信息等各方面信息,在法律规定的范围内在各治理主体间实现开放获取,进而有效提升区域生态环境治理绩效的过程。 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设,就是要为实现各种生态环境资源信息在区域内各个治理主体之间的无障碍自由流动,理顺制度和体制等方面的制约关系,进而建立起有效的运行规范。

在生态环境治理实践中,跨行政区生态环境协同治理信息资源共享区别于行政区内部生态环境治理信息资源共享的最大特征就是共享主体关系的复杂性。 跨行政区生态环境治理涉及到多主体协同,要想形成治理合力,必须依赖于治理主体间的信息资源共享,表现出共享主体的多元性特征。 然而由于跨行政区特征带来的治理主体间的非隶属关系,使得多元共享主体间的关系呈现出更加复杂化的特征。 这种复杂性关系直接导致了两方面问题：一是共享主体目标和利益的差别性,这种目标和利益差别性可能导致共享主体共享行为决策的地方本位主义,使得行为选择很难从区域整体利益目标出发;二是共享体制机制的分割性,这一分割性是跨行政区特征的直接体现,如果在协同目标不明确或目标分解不到位的情况下,必然导致治理主体在信息资源共享方面的执行不力。 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享呈现的特殊性特征,必然要求通过一定的途径和方法有效化解各个治理主体之间在意识、利益及体制等方面的不协同因素。

二、 研究综述与理论基础

随着生态环境治理的不断深入,生态环境信息资源共享已成为当前跨行政区生态环境协同治理研究的热点主题。 目标管理的基本思想为跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制的构建提供了理论基础。

(一) 研究综述

随着信息技术的发展,生态环境信息资源共享对推进我国环境治理体系和治理能力现代化起着重要的促进作用,Dawes S S 早在1996 年就对政府间信息共享的功能和阻力进行了深入分析,认为政府机构之间共享信息有助于实现重要的公共利益,如提高生产力、改进决策和综合公共服务。然而,信息共享往往受到技术、组织和政治障碍的限制。[1]Sayogo D S(2012)等通过对共享意图和共享行为关系的分析,认为理解数据共享行为的心理过程将有助于提高数据共享政策的遵守度和有效性,组织支持可以减少现有的数据共享过程的复杂性,奖励对数据共享有显著的间接影响。[2]Zuiderwi jk A(2014)等对公共组织公开数据的发布过程进行了研究,认为虽然政府创造了大量的数据,但公开数据发布的标准、程序和流程繁杂将阻碍政府数据的发布,减少公开政府数据的障碍会促进更多公开数据的发布。[3]Alhefeiti A(2017)等通过对信息共享活动的分析,认为活动是信息共享的主要体现,进而提出了基于活动理论(Activity Theory)的信息共享需求分析框架。[4]Yasin A(2018)等以电子政务中的信息共享为研究对象,认为政府要提供更好的电子政府服务,就应该增强电子资讯的共享和整合,并且提出了与电子政务机构兼容的信息共享模式。[5]

国内学者也对此进行了多方探索。 诸云强(2015)等认为科学大数据得以充分利用和增值的前提是开放共享,而影响数据开放共享的关键问题是共享机制,由于缺乏部门之间的共享机制,环境信息共享难度大,严重影响了环境信息化整体效益的发挥。[6]信息公开是信息共享的前提,环境信息公开需要实现法律与技术联动。[7]司林波(2018)等指出加强跨域生态环境的协同治理,就应构建跨区域的信息共享和治理主体互信机制,利用电子信息技术积极构建网络生态问政平台,做到政府信息的公开与民众参与的无缝隙衔接。[8]吕建华(2018)等以海洋环境管理信息共享为例,指出环境信息共享机制是环境管理机制构建的驱动力机制,信息共享的成效影响环境管理政策的制定和执行,当前环境管理信息共享机制在平台建设、数据库和信息系统完善等方面已取得了一定成就,但是在上下联动的信息共享机构、制度建设和共享标准等方面还存在不足。[9]在信息共享平台建设的研究方面,秦宇(2018)等提出以生态环境大数据为基础,建设统一有效的环境信息安全监管平台,从而为环境信息安全管理提供技术保障。[10]邓舒迟(2019)等提出构建环境大数据控制平台,以实现对环境数据监测、调查和评估数据成果的管理。[11]刘新萍(2018)等通过对国内文献的梳理,指出国内学术界对环境数据信息共享的研究,存在重环境数据共享平台建设而轻制度研究的现象,当前环境数据共享中技术本身不是瓶颈,最大的困境是制度框架不健全。[12]

综合国内外学术界的研究成果可以看出,学者们大多关注对跨行政区的生态环境信息开放共享的影响要素、制度路径和技术条件等方面的多角度研究,但从整体性角度出发来构建信息资源共享机制的基本框架及各个要素构成的系统研究还比较少,从目标管理过程的视角进行的研究则更鲜见。 本文引入目标管理的思想,基于目标管理过程的分析框架,尝试从整体性视角构建跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制,并以具有典型的跨行政区特征的京津冀地区的生态环境协同治理信息资源共享机制建设现状及面临的问题为例,提出对信息资源共享机制构建应该关注的重点问题及突破的关键制约因素。

(二) 目标管理的基本思想及其有效性分析

目标管理是美国管理学家彼得·德鲁克于1954 年提出的。 我国企业于上世纪80 年代初开始引入目标管理方法,取得了较好的成效。 目前目标管理方法已在公共部门管理中得以应用,特别是在政府绩效管理中使用比较广泛。 目标管理理论对目标的性质、目标制定的原则,以及目标管理过程进行了全面的分析。 目标管理的过程主要包括制定目标、执行目标、成果评价、实施奖惩、制定新目标并开始新的目标管理循环等基本环节。[13]目标管理的基本思想及其应用的有效性可以概括如下几个方面：

首先,组织的任务必须转化为目标,从组织的战略性目标到特定的个人目标形成一个有层次的体系,组织的一切活动和行动围绕各个层次的目标而展开。 目标的层次性是目标管理方法的重要特性。 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享最大的制约因素就是共享主体关系的复杂性带来的目标利益差别,引入目标管理,通过明确总目标和实现总目标在各治理主体间的层层分解,形成自上而下的目标链,能够有效解决跨行政区信息资源共享中面临的目标利益差别问题,形成统一的目标利益体系。

其次,目标管理是一种程序,组织上下共同协商制定目标,并明确彼此的成果责任。 在确定目标时,必须保证目标的可实现性和可考核性,并以彼此责任目标来作为指导业务和衡量各自贡献的准则。 借鉴目标管理的基本思想,可以确保跨行政区生态环境信息资源共享目标确定的科学性和有效性,能够以目标体系为标准对各级主体实施考核,便于实现各级治理主体在实现信息资源共享中的统一行动。

最后,目标管理一般从组织的高层开始实施,目标管理过程伴随信息反馈,上级部门通过目标实现过程中的随时绩效反馈实施监督和指导。 和目标管理的基本思想相一致,跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标的达成及落实必须依赖于组织高层之间在共享目标和共享内容等方面达成共识,并自上而下地加以推行,依据目标管理建立的信息资源共享目标体系和以目标责任为基础建立的目标锁链,可以有效规范各级治理主体在信息资源共享中的行为,确保共享目标的实现。

三、 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制基本框架构建

目标管理的基本思想和目标管理过程的分析方法对于如何形成统一目标、目标的分解,以及目标的执行与评估有着完整的系统设计,对于解决跨行政区生态环境协同治理中信息资源共享中面临的突出问题提供了一套有效的解决方案。

(一) 信息资源共享机制构建的基本原则

基于目标管理过程的跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制设计,必须充分依据目标管理理论确定的目标体系和目标链,以各层次目标为准则协调各责任主体的行为。 具体来说,在跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制的设计中,除了需要贯彻目标的层次性、可考核性、可实现性等基本原则外,还必须贯彻如下原则：

第一,目标确定顶层设计原则。 生态环境治理具有典型的跨域性特点,行政区划带来的行政壁垒和利益差别是跨行政区信息资源共享机制建设方面的重大阻碍。 因此,面向跨行政区生态环境协同治理而构建的信息资源共享总目标必须由涉及的行政主体各方高层共同协商,必要时可以由中央牵头推动。 能否形成协商一致的总目标,以及在总目标中明确共享责任主体、共享内容、共享标准和共享方式等核心要素,并以中央部门行政规章或地方立法的形式加以合法化,这是跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制能否实现的根本保证。

第二,目标收益共享原则。 目标管理方法强调制定总目标和通过目标分解落实分目标以及各层次目标。 针对跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设中的跨区域和跨部门特点,总目标的整体性特征明显,但在实际分目标的制定和执行中,也必须兼顾各个地方的差异性,必须充分考虑各个主体的目标差异和利益差别,围绕各层次任务目标建立起有效的生态补偿机制和利益分配机制,共享目标实现的成果,这是跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设实现可持续性的重要保障。

第三,目标落实严格考核原则。 目标管理过程中的随时绩效反馈和目标执行节点的严格考核是目标管理方法的重要原则,对于跨行政区生态环境信息资源共享机制建设,严格的考核是确保信息资源在区域内各治理主体间实现共享的重要保障。 在具体任务目标分解中,必须落实各级政府各部门主要领导的责任,将任务目标的完成纳入各级领导干部的政绩考核指标体系中,以政绩考核和问责的压力倒逼任务目标的实现。

(二) 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制基本框架

根据目标管理的基本思想和目标管理过程的基本流程方法,笔者自制跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制基本框架(如后文图1 所示)。 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制基本框架由目标管理机制和共享保障机制两个部分构成。 信息资源共享目标管理机制借鉴目标管理过程的基本环节包括目标确定机制、目标执行机制和目标评估机制三个部分。 共享保障机制为目标管理机制的有效运行提供制度保障和技术支撑。

1. 信息资源共享目标确定机制

信息资源共享目标确定机制的功能,首先在于通过协商的方式最终确定区域生态环境协同治理信息资源共享的总目标和任务目标体系,明确信息资源共享的责任主体、共享内容、共享标准和共享方式等核心要素。

首先,生态环境信息资源共享的责任主体具有多元性,涉及政府、非政府组织、企业甚至公民个人等。 政府是生态环境信息的最大生产者和拥有者,区域内各级政府是信息资源共享的根本责任主体。 信息资源共享目标确认机制的运行目标就是要有效实现生态环境信息共享责任在区域内各级政府及部门间的有效分配,明确各级政府及部门在信息资源共享中的责任目标,进而构建起明确具体的信息资源共享的任务目标体系。

其次,明确生态环境信息资源共享内容,除了区域内的水、土地、气候等各种自然资源在质和量方面的客观信息外,主要包括生态环境监控信息、业务数据以及政务信息等几个方面。 实时性环境检测信息的共享可以为跨行政区各级政府相关部门的环境治理联动工作提供信息依据。 环境治理业务数据共享是环境信息资源共享的核心,也是实现跨行政区生态环境协同治理的信息基础。 生态环境政务信息是指环境管理机构在日常办公过程中所产生的大量文档信息资料,也是生态环境信息资源共享需求最大的信息资源,环境政务信息的公开共享一方面可以提高各地区各部门在生态环境治理中的联动效率,另一方面也可以反映相关部门在生态环境治理中的实际表现和绩效结果,便于社会各层面的监督。

再次,明确生态环境信息资源共享标准是信息资源共享目标确认机制的核心任务。 目前区域内各级治理主体之间不统一的信息资源共享标准,阻碍了生态环境信息共享的发展进程,使得区域之间无法实现有效的互联互通。 因此,必须建立区域内标准化、规范化的信息开放共享平台,统一数据收集标准,从源头上把控数据信息的质量,确保数据信息的完整性与准确性。

最后,以何种方式实现信息资源共享,共享的范围和程度如何,也是生态环境信息资源共享目标确认机制的重要内容。 各级政府及各相关部门在生态环境协同治理中均各自掌握大量的生态环境信息数据,应该依据数据信息的性质来确定信息资源共享的方式。 信息资源共享的方式主要有两类：一是依据共享的主体范围不同,可以大致分为向政府内部实现开放共享和向社会全面公开两种方式;二是依据共享的程度不同,可以大致分为全部开放共享、依申请开放共享和有限度开放共享三类。 无论哪种类型的共享方式,都应该在目标确认阶段进行明确界定,详细制定信息资源共享目录以及各类信息数据开放共享的形式。

2. 信息资源共享目标执行机制

信息资源增值的关键在于开放共享,生态环境信息开放共享的目的就在于实现信息资源在各级治理主体间的自由流动。 共享目标的分解落实是实现跨行政区信息资源共享的重要条件。

首先,总目标及各级任务目标的确立和分解是目标管理方法应用的最根本特征。 要实现区域内各级治理主体在生态环境协同治理中信息资源共享方面的有效性,在信息资源共享的各个环节必须贯彻以目标为中心和标杆的原则,区域内各级治理主体通过充分协商确定的信息资源共享目标体系(包括总目标和各级任务目标)是各级政府的行动指南,也是绩效考核标准和依据。 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标执行机制的一项重要功能和首要步骤就是要实现对信息资源共享任务目标体系在各级地方政府之间以及政府内部各部门之间的有效分解。 通过目标分解,将区域生态环境协同治理信息资源共享的目标责任层层落实到各级政府,分解到各个具体部门,甚至是具体的岗位。 通过构建起完整的目标锁链,有效确保目标的落实和实现。

其次,分解后的各级任务目标必须有赖于稳定有效的执行机制加以贯彻实现。 为了便于有效治理,应该建立跨区域的联合领导和协调机构,专门成立信息资源管理中心负责区域内生态环境治理信息资源的收集和处理。 区域内各级地方政府内部也要设置相关对口责任部门,通过自上而下的完整的组织领导和协调机制的建立,统筹协调区域内各级政府之间及其内部各部门间在生态环境治理中的信息共享。 专门的信息资源共享管理机构的设立和上下一体的组织领导和协调执行机制的健全是确保目标任务得以有效分解和实现的重要保障。

3. 信息资源共享目标评估机制

跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标的实现,必须依赖于科学完善的共享目标评估机制的建立健全。

首先,对共享目标的评估首要的便是确定评估主体,是组织内部的上下级一元评价,还是发挥组织内外的多主体评价,这是在实施目标管理的过程中必须要明确的。 生态环境信息资源共享不仅具有跨部门特征,而且具有跨地域特点,跨部门和跨地域的双重特征增加了信息资源共享机制建设的难度。 无论是目标生成过程,还是目标的分解过程都涉及到更多的参与主体,因此,发挥多主体评价的作用是跨行政区生态环境信息资源共享目标评价的必然选择。 在加强各级政府内部上下级和部门间的内部评估作用的同时,还应该发挥社会公众、媒体、社会组织等外部主体的评估主体作用,特别是注重独立于政府部门的第三方专业评估机构的作用,把生态环境治理目标任务与360度多元主体评价有机结合,有效调动各治理主体的积极性、参与性。[14]

其次,将生态环境治理信息开放共享纳入区域内各级政府及主管部门政绩考核。 生态环境协同治理信息资源共享背景下的激励路径必须充分发挥政绩考核指挥棒的导向功能,应将各地区各部门生态环境信息的共享内容、共享方式等明确纳入信息共享绩效评估的指标体系和各治理主体的政绩考核内容,以政绩考核压力倒逼共享机制的有效生成。

最后,在政绩考核和各级政府部门任务目标考核的基础上,完善落实奖惩机制。 对在推进生态环境信息资源共享机制建设中做出贡献的各级主体进行奖励表彰,反之对于推诿责任、目标任务没有得到有效执行,以及绩效评价结果不理想的各级主体则要实施问责,通过绩效问责机制的启动,对任务目标落实过程中的各主体否定性行为进行责任追究,并进一步启动绩效改进计划,确保责任目标的贯彻落实。[15]

4. 信息资源共享保障机制

建立科学有效的信息资源共享保障机制,可以为信息资源共享目标管理机制的建立和运行提供制度化保证和技术支撑。

首先,推动生态环境协同治理信息共享立法。当前我国有关生态环境信息资源共享的相关法律法规还不健全,应该尽快出台关于生态环境协同治理信息资源共享的法律规范,对信息共享的内容、标准、程序等做出相对统一的规定,健全明确的法律规范是推动跨行政区生态环境信息资源共享机制发展落实的根本保障。 此外,各级地方政府应该充分利用掌握的地方立法权,强化地方政府在生态环境协同治理信息资源共享方面的法律规范建设,通过加强多主体合作将区域生态环境信息资源共享纳入法制化的轨道。

其次,尽快加强和完善生态环境信息资源共享补偿制度等激励保障制度建设,这是确保实现生态环境信息资源共享可持续性的重要制度保障。 通过共享补偿制度建设,可以对因生态环境信息开放共享而加剧成本支出的地方和部门给予补偿,实现共享主体间的利益平衡。

最后,广泛使用先进的网络技术,通过技术手段对信息资源的准入、调用和使用方式进行全过程管理。 尽快统一区域内部生态环境信息资源开放共享技术标准,建立标准化的生态环境数据信息采集和交换平台,建成统一的生态环境信息资源数据库,充分利用数据库资源加强对生态环境信息的统计和预测分析,为区域整体和不同治理领域的生态环境信息资源共享和环境评估与决策提供数据支撑。

图1 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制基本框架

四、 以京津冀地区为例的应用分析

跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制基本框架的构建为对具有跨行政区特征的区域生态环境协同治理信息资源共享机制的分析提供了分析框架。 本文将运用该分析框架对具有典型跨行政区特征的京津冀地区生态环境信息资源共享机制建设现状进行分析。 通过对京津冀地区为例的应用分析,发现跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设中凸显的重点问题。

(一) 京津冀地区信息资源共享机制建设现状

按照跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制框架的逻辑脉络,分别从信息资源共享目标确定机制、目标执行机制、目标评估机制和共享保障机制四个方面对京津冀地区生态环境信息资源共享机制的现状进行分析。

1. 京津冀地区信息资源共享目标确定机制

在京津冀地区实现信息资源共享的过程中,政府部门占据了绝对主导性地位。 京津冀生态环境协同治理具有明显的科层式协调模式的特征,信息资源共享机制的建立极大地受到中央政府的推动作用。 按照中央政府的决策部署,分别于2013 年和2016 年成立的京津冀及周边地区大气污染防治协作机制和水污染防治协作机制均把信息共享作为机制运作的工作原则,该原则的确立对区域内各层级政府打破行政藩篱,主动加强彼此之间的信息交流与资源共享具有重要意义。 例如,2015 年11 月,京津冀三地生态环境部门协商建立了环境执法联动工作机制,并且制定了信息共享的工作制度,[16]以此为契机,三地在共享环境执法信息上携手迈出了重要一步。 目前,京津冀生态环境信息资源共享机制的架构已经初步形成,但是京津冀地区尚未制定统一的信息资源共享标准,对区域各层级政府的信息共享责任缺乏清晰设定,这进一步导致各地信息开放共享平台的建设水平参差不齐,重复建设现象突出,开放共享的信息内容陈旧,全面性与实用价值不足,这都严重影响了生态环境信息资源共享机制整体效应的发挥。

2. 京津冀地区信息资源共享目标执行机制

由行政压力层层传导推动信息资源共享目标的贯彻落实是京津冀生态环境协同治理信息资源共享机制运作的基本原理。 信息资源共享目标责任体系的形成首先得益于京津冀地区组织管理机构的不断完善。 2014 年,由国务院牵头,京津冀协同发展领导小组成立,统一的组织领导机构的成立有利于破除行政壁垒以及资源配置等方面的障碍,能够通过压力传导有效推动信息资源共享责任下沉,从而为生态环境信息资源共享目标的分解与落实奠定了组织基础。 在信息资源共享目标的实现上,京津冀地区建立了各类信息共享平台以及区域性协作机制,从而为信息资源的快速流动提供了多种渠道。 但是由于地方保护主义的影响依然存在,利用信息资源寻租所带来的利益回报阻碍了区域信息资源共享共识的形成,各地方政府对生态环境信息资源合作共享的参与度和贡献度还有待提升,从而不利于区域各层级政府信息资源共享目标责任的实现。

3. 京津冀地区信息资源共享目标评估机制

评估作为一种绩效激励手段,在促进信息资源共享目标责任落实的过程中具有重要作用。 京津冀地区生态环境协同治理信息资源共享目标评估机制以政府为主体,社会公众、企业、社会组织等多元评估主体的参与度相对较低。 政府内部多表现为上级对下级信息资源共享责任目标完成情况的评估,并且将评估结果作为实施问责的依据,例如《京津冀及周边地区2017—2018 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动强化督查信息公开方案》中明确规定：“将信息公开情况作为量化考核问责的重要内容。”[17]但是,京津冀地区并没有制定出一套专门针对信息资源共享的绩效评估指标体系,各级政府部门绩效评估结果的信度和效度还有待进一步提高。 此外,对地方官员的政绩考核虽然也纳入了生态考核指标,但由于信息资源共享的绩效评估指标体系的缺失,各级生态治理主体对信息资源共享的重视程度明显不足,长此以往,生态环境协同治理信息资源共享目标的落实也必然会受到不利影响。

4. 京津冀地区信息资源共享保障机制

京津冀地区生态环境协同治理信息资源共享保障机制主要体现在法律保障和技术保障两个方面。 在法律保障上,2014 年修订的《环境保护法》在第五章中对环境信息公开作出了详细规定,从而为处理环境信息公开、共享相关事项提供了权威性法律依据。 此外,京津冀地区每年出台的政策文件中均有涉及生态环境信息资源共享的内容,但是由于我国联合协调机构的立法权问题尚未明确,[18]京津冀地区组织协调机构对生态环境信息资源共享出台的相关规定还不能上升到立法层面。 在技术保障上,京津冀地区积极开展科研合作和技术攻关,在先进的信息共享技术的支撑下,成功建立了各类信息共享平台和信息资源数据库,并且在2016 年获批建立大数据综合试验区,依托大数据手段,京津冀地区的生态环境信息资源共享将会提升到更高水平。 但是,京津冀地区内部经济社会发展水平差距较大,各地对于信息资源共享技术的投入和诉求也存在很大差异,如果补偿机制跟进不到位,必然容易引发利益纷争,甚至会对京津冀生态环境协同治理信息资源共享机制的稳固性造成影响。

(二) 京津冀地区信息资源共享机制建设凸显的重点问题

通过对京津冀地区生态环境信息资源共享机制建设现状进行实证分析,可以发现信息资源共享共识的达成、共享标准的制定、评估机制的完善、法律制度的支撑以及利益差异的有效平衡是跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设必须关注的重点问题。

1. 共享共识的达成是推动跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标实现的前提

跨行政区生态环境协同治理主体是否达成信息资源共享的共识是影响信息资源共享目标实现的前提条件。 京津冀地区的区域协作“是共识更是难点”[19],其难点就在于区域生态环境治理主体所达成的各方面共识多体现在纸面上,在实际落实过程中彼此之间尚且缺乏充足信任,制约了京津冀生态环境协同治理信息资源共享机制的推进,因此共识的达成必须以具体政策措施的落地为标准。 首先,信息资源共享共识的达成能够进一步消解各地方政府对信息资源共享的疑虑心理,从而促进跨行政区生态环境协同治理信息资源共享度的提升。 其次,区域内各层级政府在共同的信息资源共享理念的引导下,其信息资源共享的广度与深度将会受到多方力量的助推作用。最后,各生态治理主体在信息资源共享上达成共识能够对信息资源共享目标的执行产生内生激励作用,进而促进跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标的实现。

2. 统一的共享标准是确定跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标的关键

标准,即衡量准则,制定统一的信息资源共享标准是确定生态环境协同治理信息资源共享目标的关键。 京津冀地区正是由于缺乏统一的信息资源共享标准,进而难以实现清晰的信息共享责任认定以及高度协同的跨区域信息资源共享。 首先,在跨行政区生态环境协同治理信息资源共享过程中,如果对信息共享的标准缺乏统一设定,那么也难以制定出科学合理的信息资源共享目标责任体系。 其次,信息资源共享标准作为一种客观的衡量尺度,对于提高区域内各层级政府信息资源共享行为的协同性和规范化程度具有重要作用。 最后,统一的信息资源共享标准是从源头把控信息质量的关键,必须以正式文件的形式加以确定,从而为跨行政区生态环境协同治理信息资源共享标准的实行提供政策保障。

3. 科学的评估机制是跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设的重要环节

对跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标的实现情况进行科学评估既是重点也是难点。 京津冀地区在信息资源共享目标评估上表现出的评估主体单一、评估指标不足等问题严重影响了绩效评估的信度和效度。 一方面,跨行政区生态环境信息资源共享涉及到广泛的社会主体,因此在信息资源共享目标评估环节理应由众多利益相关者共同参与,但是目前由政府部门主导评估过程的现状还难以改变,如何提高行政系统外部评估的作用和效力便成为跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设的重要任务。 另一方面,由于尚未形成统一的信息资源共享标准,对信息共享目标的评估也就失去了可以参考的依据,此外,信息共享表现为一种抽象的资源流动,如何制定出一套可量化的、操作性强的绩效评估指标体系是跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制建设的难点。

4. 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制的建设离不开法律规范的支撑

跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制的建设需要进一步完善相关法律规范。 首先,京津冀地区关于生态环境信息资源共享的相关规定以政策文件为主,其法律效力相对较弱,因此,只有把核心政策上升到立法层面才能够为信息资源共享机制的运行提供充足的法律保障。 其次,缺乏一部专门法律对京津冀地区的信息资源共享行为进行调节,跨行政区信息资源共享涉及众多复杂事项,区域内各级立法主体应率先进行立法实践,为推动区域环境信息共享进入立法议程做好铺垫。 最后,京津冀地区的协同立法尚且处在探索阶段,还没有取得实质性的协同立法成果,区域内各立法主体应立足于区域信息资源共享的现实状况,加快协同立法进程,为生态环境协同治理信息资源共享机制的建设提供法律支持。

5. 跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制的建设需要平衡利益差异

在利益分配机制不健全的情况下,区域内各信息资源共享主体之间的利益分化便与信息共享过程相伴而生。 一方面,京津冀地区内部发展不平衡,北京经济发展水平较高,在信息资源共享技术投入以及平台建设上均处于领先地位,而其他地区经济发展水平则相对较低,河北省甚至形成了环京津贫困带,迫于经济发展压力自然会减少在信息资源共享方面的投入。 因此,各地区在信息资源贡献度上的差异是必然存在的。 但是部分已经实现信息资源共享的领域,并没有对其指向的信息资源获取者设置过高门槛,这无疑对那些有较高信息资源贡献度的群体或者部门产生了一种变相的利益侵害。 另一方面,由于自身利益消减或者受损,区域内各生态治理主体对信息资源共享的参与度也会进一步减弱,在这种情况下,信息垄断、“信息孤岛”等现象便会逐渐产生。 因此,建立完善的信息资源共享利益分配和补偿机制具有重要意义。

五、 研究结论

跨行政区生态环境协同治理信息资源共享受到多方面因素的影响,但在本文构建的跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制的基本框架下,行政壁垒、共享主体间的利益差别的影响贯穿于信息资源共享机制运行过程的各个阶段,相关配套保障机制能否及时跟进则直接制约着信息资源共享机制的运行效果。 因此,如何克服行政壁垒的障碍、平衡共享主体间利益差别的影响,能否迅速实现配套保障机制的有效跟进是制约跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制构建和运行的关键影响因素。

第一, 行政壁垒是跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制构建和运行的现实障碍。 在信息资源共享目标确定机制上,由于受到行政壁垒的影响,如果各个地区的信息资源共享平台建设自成体系,信息管理系统标准各异,则无法形成跨区域信息资源共享的规模效应。 因此,从全国层面而言,应该由中央牵头,协商制定跨行政区生态环境协同治理信息资源共享的标准与规范,从而为跨行政区的信息资源共享提供可以参照的标准与规范。 在信息资源共享目标执行机制上,行政壁垒的存在阻碍了信息资源共享主体之间的沟通与协调,在上级行政压力下形成了相对封闭的目标执行链条。 同时,区域内各地方政府各有一套信息资源共享的实施方案,增加了信息整合的成本,造成了不必要的资源浪费。 因此,必须制定区域统一的信息资源共享实施规划,加强区域横向协调,将分散的信息资源进行集中整合。 在信息资源共享目标评估机制上,跨行政区各地方政府对于评估方式、评估指标、奖惩措施等的选择往往存在差异,难以从整体上客观把控各个地区信息共享任务目标的实现情况,因此,应该从全局出发,尽快制定全国层面的跨行政区生态环境信息资源共享的评估办法,建立统一的信息资源共享评估机制,从而也为局部区域的信息资源共享评估提供参照标准。 在信息资源共享保障机制上,行政壁垒阻碍了区域内各地方政府进行协同立法,此外,行政壁垒进一步会导致技术壁垒,从而无法整合区域技术力量。 因此,各地方政府在信息资源共享领域的合作还要依靠中央政府的推动作用,随着合作的深入逐渐消除行政壁垒的不利影响。

第二,共享主体之间的利益差异是制约跨行政区生态环境协同治理信息资源共享目标实现的深层次原因。 首先,在信息资源共享目标确定机制上,由于跨行政区生态治理主体有各自独立的利益诉求,各主体之间对于信息资源共享目标的追求难免存在交叉与冲突,因此信息资源共享目标责任体系的制定必须对多元目标进行有机融合,合理兼顾不同地区的利益表达。 其次,在信息资源共享目标执行机制上,各地方政府基于长期利益博弈,使得府际关系往往是竞争大于合作,因此,跨行政区各层级政府要提高思想认识水平,逐渐达成信息资源共享共识。 再次,在信息资源共享目标评估机制上,一元化的评估主体为信息资源寻租提供了便利,评估结果往往带有较强的主观色彩,从而失去了绩效评估的激励作用。 因此,必须吸纳多元化社会主体共同参与信息资源共享的评估过程,通过外部监督保证评估结果真实有效。 最后,在信息资源共享保障机制上,由于不同地区在信息资源贡献度以及信息共享技术投入上存在差异,在信息共享过程中利益受损的一方自然会产生排斥或抵触心理,进而减少投入以弥补损失,因此,对于利益受损者必须及时采取补偿措施,同时制定合理的信息共享补偿与激励政策,在平衡利益差异的同时增强各主体参与信息资源共享的积极性。

第三,配套保障机制跟进不到位制约了跨行政区生态环境协同治理信息资源共享机制功能的发挥。 首先,跨行政区生态环境协同治理信息资源共享必须建立明确的目标责任机制,对区域内各层级政府及其职能部门所承担的信息共享责任做出清单形式规定。 其次,跨行政区生态环境信息资源共享目标的执行必须依靠统一的监管机制,改变区域内信息资源共享主体各自为政、管理分散的现状。 再次,跨行政区生态环境协同治理信息资源共享必须建立科学的绩效评估机制,目前,各地方政府对生态环境信息的开放共享没有统一标准,更没有制定出一套量化的绩效评估指标体系,信息资源共享目标的评估结果缺乏客观性与科学性,因此,评估机制的建设与完善要尽快提上日程。 最后,跨行政区生态环境信息资源共享必须建立配套的利益补偿机制,以增进跨行政区信息资源开放共享的公平性,为跨行政区生态环境信息资源共享长效机制的形成奠定基础。