关于以连云港自由贸易试验区为载体建设海州湾城市群的构想

文 / 刘成文 周浩

一、前言

党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。城市群崛起是经济发展到一定阶段的重要标志，同时对经济发展具有巨大带动作用。

本课题提出的海州湾城市圈，包括江苏省连云港市、徐州市、淮安、宿迁市，山东省临沂市、日照市共六个城市。课题主要观点：抓住连云港获批国家级自贸试验区的重大机遇，发挥连云港新亚欧大陆桥经济走廊东方起点和陆海交汇枢纽作用，充分提升连云港亚欧大陆桥的辐射带动能力，推动海州湾城市群共同发展，打造中国沿海中部新的经济社会发展增长极。

二、城市群概念对于海州湾地区发展的特殊意义

城市群的概念，最早起源于1957年法国地理学家戈特曼提出的“大都市带”理论。他认为，在一个城市的发展过程中，会带动周边区域，而会同几个规模相近、地域相邻的城市，共同组成区域中心、呈组团式或块状分布的都市群，多个都市群又会形成一个“大都市带”。

因此，城市群被认为是工业化、城市化进程中，区域空间形态的最高组织形式。2008年以后，城市群规划文件正式进入“国字号”时代，国务院连续发布了长三角、珠三角规划，提出了建设“世界级城市群”的发展目标。在十三五规划中提出建设的19个城市群中，打造世界级城市群的有3个，京津冀、长三角、珠三角（未来或成为粤港澳城市群），而国务院批复的国家级城市群有六个，分别是：长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群。待批复的有六个，分别是：珠江三角洲城市群、京津冀城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、关中城市群。

海州湾是太平洋西岸的一个独特港湾，拥有170多公里的海岸线，7个岛屿如同7颗明珠，点缀其间。海州湾周边，主要有连云港、日照、临沂、徐州、宿迁、淮安六个城市。这六个城市全部都没有进入国家相关城市群规划中。只有日照，出现在山东省出台的 《山东半岛城市群规划》中。这六个城市的紧密性不够，分属两省，从全国来看，只能是比较分散的小群。但是，远离长三角、京津冀等发达地区的经济发展洼地，并不代表不能实现后发先至、逆势崛起，只有抱团取暖、扬优展长，才能在区域经济的竞争中不至于渐行渐远。2019年8月，连云港作为中国（江苏）自贸区的组成部分，其意义从区域经济发展来讲，不只是为江苏的改革开放先行先试，还有带动周边城市发展的意味。因此，提出建设“海州湾城市群”，是从国家战略高度对这个地区的重新定位，是激发地区活力的重大举措，是引领区域共同发展的有益尝试。

2019年度各城市发展概况

三、建设海州湾城市群的重大意义

党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”，对城市群做了新的定调，为海州湾城市群协同发展明确了时代坐标，指明了前进方向，提供了根本遵循。海州湾地区没有大型中心城市的事实决定了相关城市发展不能一味追求大幅扩张，而应该寻求特色化、差异化发展，这是当下海州湾地区城市急需解决的问题。

（一）有利于落实国家重大战略，加快推进“一带一路”建设

海州湾城市群北连京津冀协同发展，南接长三角一体化，是山东半岛蓝色经济区、江苏沿海区域发展规划的重要区域，也是重大国家区域发展战略交汇叠加地区，完全有条件利用自身的区位优势，在国家区域发展新格局中发挥承接辐射带动和居中连接沟通作用，成为策应国家战略实施的重要区域。连云港是“一带一路”建设的重要节点城市，可以通过加强顶层设计、聚焦制度创新、优化营商环境，全力推进重大项目建设，不断扩大自贸试验区“招牌效应”、加速释放改革红利、全面增强发展动能，从而推动海州湾地区的高水平对外开放。

（二）有利于推动区域协同发展，加快探索省际合作新机制

城市群区位和交通示意图

党的十九大立足于解决发展不平衡不充分问题，提出建立区域协调发展新机制，着力提升区域发展的协同性、联动性和整体性，推动区域发展进入以城市群发展为主要空间载体的协同发展新阶段。中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要坚决破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，并且特别强调，要加强省际交界地区合作，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。海州湾城市群地缘相近、人缘相亲、文缘相通，可以作为破题攻坚的先行示范区，主动探索协同发展新路，在创造发展经验、发挥示范作用方面，必将大有可为。

（三）有利于加快整个区域后发先至，满足人民群众对美好生活的向往

海州湾城市群人口密集，但发展水平相对滞后，是中东部地区的发展“洼地”。在这样的条件下，以单个城市为主体的分散式发展具有很大局限性，难以避免低水平雷同和同质化竞争。深化区域合作，走协同发展道路，可以充分发挥各城市比较优势，克服短板，释放潜力，形成区域聚集效应和协同优势，推动区域整体发展振兴；可以在扩充内部市场的同时，更大范围地拓展外部市场，更加有效地突破区内各城市面临的要素瓶颈制约，推动区域经济社会发展迈上新台阶，更好地造福本地区人民。

（四）有利于放大连云港自由贸易试验区的作用，构建真正的亚欧大陆桥东方桥头堡

海州湾城市群处在中国沿海线与新亚欧大陆桥的唯一交点区域，向东是经济发达的日本、韩国和环太平洋诸国；向西是中国经济欠发达的中西部地区和中亚、西欧诸国；南北连接长三角城市群和山东半岛城市群，是联系东西南北的重要枢纽。2009年，时任国家副主席的习近平同志视察连云港时指出：“孙悟空的故事如果说有现实版的写照，应该就是我们连云港在新的世纪后发先至，构建新亚欧大陆桥，完成我们新时代的‘西游记’。”10年来，连云港始终牢记总书记的殷殷嘱托，克服基础条件差、制约因素多等不利因素，艰苦奋斗，团结拼搏，经济社会取得了长足发展与进步。现在，以连云港自由贸易区为载体打造海州湾城市群，将连云港和徐州、日照、临沂、淮安、宿迁组群协同发展，这是落实《全国主体功能区规划》、建设陇海兰新经济带龙头城市和完善我国东部沿海经济布局的必然要求和战略选择。

四、海州湾城市群的主要定位

海州湾城市群的四大定位：我国沿海中部向东开放重要门户、长三角一体化重点后发地区、国家级重大临港产业基地、海州湾地区发展新的经济社会增长极。

五、海州湾城市群建设中存在的主要不足

虽然同处亚欧大陆桥东端，虽然“同饮一江水”，但是由于长期各自为战，在共同发展的道路上还有许多障碍需要破除。

（一）缺乏国家和省级顶层设计

由于六市分属两省，且都不是处于省内中心城市，缺乏国家和省级层面的顶层设计，导致城市群内的各个城市只在各自所在省的发展框架下制定自己的规划，这在某种程度上大大制约了城市群间实现优势互补和联动式发展。单方面制定促进经济发展的规划并不现实，城市群内各城市间合作性的发展规划也并不具有可操作性。另外，城市群建设缺乏制度和机构保障，比如，产业结构调整中产业迁出地补偿机制等，无形中增加了本来发展不平衡城市的区域一体化的阻力。

（二）行政壁垒和政策束缚

城市群内部行政区划割裂、政策不一影响区域市场经济发展。省市之间行政区划较多，各种审批手续复杂，流程冗长，生产时间和成本较大，不利于产业高质高效发展。利益分割严重，各城市发展受本地政策导向影响，一般会与本地策略保持一致，形成“诸侯经济”。条块分割管理，严重干扰各城市间的合作与协调，各市招商、要素集聚和分配基本处于各自为政、单兵作战的状态，缺少资源统筹、信息分享、利益共得的协作平台。共享机制的缺少也会在一定程度上造成各类资源要素未能实现遵循市场化规律，实现自由流动，从而制约区域经济的发展。各城市发展思路定位各异，“各自为政”的发展理念造成经济共同整体性、关联性不足，经济发展存在更多波动性和不确定性，难以形成区域协同发展共识和发展合力。缺少省直政府间的、跨行政区组织和相对应的工作协调联动机制，尚未形成合理的分工协作格局，也没有总体性规划和共同纲领。

（三）产业同质化严重

为促进经济发展，拉动各地GDP，提高省内市间综合竞争力和全国影响力，各市在进行经济规划时，往往将注意力集中在几个产值高、税点高、利润高、发展周期短的产业上。然而海州湾城市群各城市因所处地理位置相近，自然环境和自然资源相似，导致产业结构相近、发展路径趋同、主导产业优势不突出。这将导致城市群内投资生产分散，各地区比较优势难以发挥；要素资源恶性竞争，“以邻为壑”抢占发展资源，严重破坏产业链条的连接和延伸，造成城市内耗；低水平重复建设，导致资源和产能浪费；资源要素跨区域整合难度大，浪费人力资源和社会资源，约束城市群整体发展。

六、当前连云港自由贸易试验区良好的发展态势

2019年8月，国务院同意设立中国（江苏）自贸区，实施范围119.97平方公里，涵盖南京、苏州、连云港三个片区，其中，连云港片区20.27平方公里。自贸区的设立将为连云港发展带来系列优惠政策和措施，促进区域内的贸易和投资等增长，这将为以连云港为核心打造建设海州湾城市群带来重大机遇，形成区域协同发展新的增长极。

（一）基于立体交通格局，连云港多式联运体系日臻完善

按照建设亚欧重要国际交通枢纽首要功能定位，连云港正全方位完善交通基础设施建设，初步构建海、河、陆、空立体式交通运输格局。一体两翼、一港四区组合大港格局形成，30万吨级航道一期通航，二期工程基本完成连云港区段疏浚；海河联运基本形成疏港航道、盐河、灌河为主的高等级内河航道网，千吨级船舶直通京杭大运河；连盐、连青、连淮铁路开通运营，连淮扬镇铁路、连徐高铁建设加快建设，连临城际铁路规划建设积极推进，“高铁时代”已经来临；公路建设形成“两纵一横”高速公路网和“四纵五横”干线公路网，连宿、连淮高速公路扩建快速推进，通达能力显著提高；连云港新机场年底基本建成，即将实现航空2小时覆盖国内主要城市、铁路3小时覆盖长三角和环渤海地区，交通枢纽城市地位日益凸显。

（二）基于建设开放门户，连云港优质要素加速集聚

医药和石化产业是连云港当之无愧的已有优质要素。随着自贸区的获批，连云港医药和石化产业正迎来全新机遇。以千亿级“中华药港”为目标，连云港正加快构建巩固发展化学药、现代中药和生物药三大优势产业、培育发展药用包材和药用辅料两个配套产业、鼓励扶持医疗器械和制药装备两个特色产业，力争建成“全国一流、世界知名”的生物医药产业园区；以世界一流绿色石化产业基地为目标，连云港正强势推进盛虹炼化、中化国际、卫星石化等重大项目建设，配套建设国家危险化学品应急救援连云港基地，积极培育一批千亿级龙头企业。

（三）基于商事制度改革，连云港营商环境不断优化

持续深化“放管服”，对标国际构建一流营商环境。推动流程再造，集成创新市场准入。通过推行证明事项告知承诺制、证照分离改革、容缺受理等系列服务措施，连云港片区市场准入体制进一步优化，开办企业全程“网上办”“零见面”。创新贸易便利化加速货畅其流。连云港在标准版“单一窗口”既有政务、通关等功能基础上，增建中国(江苏)自由贸易试验区特色板块，推动区域综合信息对接，促进与自贸试验区周边机场、港口、铁路以及海关特殊监管区域的联动发展。开创海关多式联运监管新模式。在实现海关铁路运抵、报关、核销等系统功能及装卸点生产系统与铁路综合管理系统建成的基础上，连云港片区开创了海关多式联运监管新模式，融海运、装卸火车、通关、国铁运输等分散的铁运业务于一体，企业生产数据直接向海关开放，真正促成海关、企业、铁路等多方互联互通。海事政务“不见面”办理。连云港海事局在全国海事系统内率先全面实施邮寄受理服务，除需要现场核查申请人身份的业务外，其他业务全部实现“不见面”受理。

七、规划建设海州湾城市群的关键举措

（一）突出自贸区载体作用，共建改革开放的空间网络

在海州湾城市群的打造中，要牢牢抓住发挥连云港自贸区载体优势，立足国家赋予的“建设亚欧重要国际交通枢纽”和“‘一带一路’沿线国家地区交流合作平台”的差异化定位，谋求为国家试制度，为区域谋发展，不断拓展强化改革开放空间格局，充分发挥好领头雁、排头兵、增长极作用。围绕推进亚欧重要国际交通枢纽建设，加快畅通国际运输大通道基础设施互联互通，加强与“一带一路”沿线国家和地区在港口、航运、物流等领域的交流与合作，建立连云港与国内外海港、内陆港的战略合作伙伴关系；探索研究提升国际航运能级，推进完善港航功能；研究制定口岸通关便利化协调推进机制和举措，优化口岸营商环境。坚持以供给侧结构性改革为主线，以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，在加快转变政府职能、深化投资领域改革、推动贸易转型升级、深化金融领域开放创新、推动创新驱动发展和积极服务国家战略六个方面开展探索创新。同时，结合连云港特点，在服务“一带一路”倡议、畅通陆桥通道建设、增强口岸服务功能、提高贸易便利化水平，提升医药健康产业等方面探索先行先试。

（二）突出辐射引领作用，壮大城市群综合竞争力

在“一带一路”倡议中海州湾城市群要抓住开放发展的历史机遇，不断提升区域综合竞争力，发挥好集聚辐射作用，努力为“丝绸之路经济带”东端发展、促进中西部发展、扩大对外开放做出贡献。要积极主动参与融入国家“一带一路”建设，着力打造陆海统筹、东西互济的全方位对外开放新格局，更充分地利用新亚欧大陆桥国际大通道，促进国际国内要素有序流动、资源高效配置、市场深度融合，带动提升城市群整体实力。为此，应向东突破海路，向西开拓陆路腹地，充分发挥海陆联动关键节点的作用；向南积极融入长三角，科学利用产业梯度推移规律，积极承接长三角中心城市的产业转移，加速上下游配套企业的引进、集聚，全力将海州湾城市群打造为长三角北翼的新兴发展极；要打破行政壁垒，激发省际市间合作发展活力，向北衔接环渤海地区及京津冀地区人力、资金、技术和信息等方面的优势，引导资源要素有序流动，推进产业转型升级。抢抓历史机遇四向开发，不断提高辐射引领能力，充分发挥各种政策最大最优效应，不断汇聚各方资源要素，优化产业结构，凝聚发展合力，全面提升城市群综合竞争力。

（三）加快传统产业转型升级，实现区域经济高质发展

传统产业只有优化升级，才能凤凰涅槃。要以供给侧结构性改革为主线，深入推进质量、效率、动力三大变革，推动经济质量效益提高、产业结构优化、发展方式转变、增长动力转换。要抓平台建设，强化产业支撑。各城市要结合本地优势产业，加快各级经济开发区建设，高质量打造连云港临港工业、中华药港，徐州工程机械，临沂商贸、物流，日照钢铁、化工，淮安电子、副食品产销，宿迁文化旅游、电子商务等产业主平台，紧紧围绕高质量发展要求，实现传统产业转型发展。

要抓企业培育，夯实实业根基。一是兼顾抓大和活小。一方面，加强龙头企业培育，发挥大企业在技术、品牌、市场中的整合作用，提升产业集中度；另一方面，狠抓小微企业优化升级，推进小巨蛋型企业成长，不断丰富传统产业的“毛细血管”。二是兼顾引进和培育。一手抓增量引进，招大引强，“无中生有”引进高端制造产业；另一手抓存量提升，开展二次招商，推动传统产业“有中生优”。三是兼顾激励和淘汰。坚持“亩均论英雄”，打好转型升级系列组合拳，持续推进化工整治、环境污染和消防安全隐患整治，倒逼企业转型升级。同时加大激励力度，大力推进企业兼并重组，促进资源要素向产出效益高、创新能力强的企业集聚。

要抓科技创新，提升产业灵魂。一是加大研发力度。推动企业与科研院所合作，以国家级、省级技术中心为依托，建立产学研用相结合的研发体系。二是加强智能制造。抓住“中国制造2025”的战略机遇，深入推进智能制造试点示范与推广，着力推进传统制造业智能化发展。三是推进“互联网＋”。鼓励和推动企业依托区块链、云计算、大数据、物联网平台，促进新一代信息技术向研发设计、生产管控、市场服务等关键环节渗透融合，提升两化融合应用水平。

（四）坚持错位发展理念，探索“三生”协调发展模式

目前各城市中还存在着依靠消耗自然资本存量来弥补生态赤字差额的情况，这种发展模式对自身安全构成了潜在威胁，在未来发展中应实施错位化、差别化的发展战略，促进“三生”(生态、生产和生活空间) 协调发展。海州湾城市群现有较多自然生态区，如徐州、连云港、宿迁、日照等山水生态资源是海州湾城市群重要的生态屏障区，承担着水源涵养、地下水补给、防风固沙、生物多样性保护、固碳和自然景观保护等生态功能，要坚持保护为主，合理选择发展方向，积极发展特色优势产业，探索生态补偿机制建设，确保生态功能的恢复和保护；同时，城市群内的重要农业生产区，也发挥着重要的生态功能，要严格控制土地利用性质的转变。生产空间和生活空间主要集中在城镇化地区，而且相互交织在一起，各城市要视具体情况，实施错位化的发展战略：对于制造业城市，要通过引资、重组、技术改造、机制更新等手段做大做强，巩固并扩大原有市场份额；对于资源依托型产业城市，要强调规模效应，提升发展质量，加强污染治理，走新型工业化道路；对于高新技术产业城市，要实施“重点突破战略”，集中优势力量，按照有限目标的原则，发展一批具有自主知识产权的高技术产业，使之逐步成为新的经济增长点。生产空间上拉长产业链条，错位发展，避免同质竞争；生活空间上加快环保基础设施建设，严格控制污染物排放总量，做到增产不增污，有效遏制生态环境恶化趋势。总之，要坚持人口、环境与经济协调发展，科学合理利用环境承载力，推进新型工业化和城镇化，在成长壮大中探索“三生”协调发展模式。

八、健全建设海州湾城市群的组织保障

（一）加强制度机制创新研究

各级政府要打破行政壁垒，破除省市间妨碍人流、物流、信息流和资金流等经济要素全方位流动的政策和制度壁垒，以问题为导向，不断完善创新制度机制。建立和完善多层次政府协调机制。重点要加快建立省级和市级两个层面的政府协调机制，可参照长三角地区“三级运作”的区域协调互动合作机制，该机制以政府管理层次为主，以决策层为核心，由决策层、协调层和执行层共同组成的多层次合作机制。决策层是最高层次联合协调机制，以省市主要领导座谈会制度为主体，每年召开一次，审议、决定和决策区域发展重大事项；协调层为协调发展联席会议，每年召开两次，执行层以各省职能部门为主体，通过各专业委员会、市长联席会议等形式，实行地方政府间平等磋商、制度合作、区域内行业协会跨区域互动和联合。建立产业发展和跨区域转移的利益共享机制。以优势产业和骨干企业为基础，不断加强产业联系，培育各有分工的产业集群，提升产业层次，拉长产业链，提高产业集中度，并把改造传统产业和开发新兴产业结合起来，以加强区域的产业协调程度，更大力度推进海州湾城市群协同发展。对于产业转移补偿，对限制开发区域与生态红线区域给予合理的生态补偿，保障限制开发区域与生态红线区域居民、企业和政府的正当利益。不断完善考核、保障机制。结合海州湾城市群合作与发展情况，编制区域合作与发展报告，对海州湾城市群合作与开展情况进行综合评分分析。借鉴国内、国际区域合作发展成功经验，设立区域发展促进基金，资金由国家、两省和海州湾城市群共同筹集，主要用于跨省基础设施建设、生态建设、环境治理，产业转型、科技创新建设，重点支持区域重大项目前期研究与推进，跨区域重大问题的研讨与解决，跨区域发展的专项合作。

（二）培育城市群区域认同感

海州湾城市群城市间的自然禀赋各不相同，发展程度存在差异，要充分利用独特的区位条件、资源禀赋、特色产业、历史文化等资源，发挥各自比较优势，开创城市群各城市分工合作、互动发展的新局面。应引导民间交流，提高城市群内微观经济主体的区域合作意识，鼓励跨区域的企业、行业和商会不定期交流；鼓励建立各类半官方和民间跨地区组织，通过民间力量自下而上推进经济区地方政府合作；鼓励组建跨地区的股份制集团公司，相互参股的跨地区超级企业集团；引导城市群内高等院校及科研、教育培训、知识产权等机构之间加强交流与合作；强化大众参与机制，通过增进政府、民间的交流与对话，巩固和发展各地区间的传统交往，拓展合作渠道，实现多层次、高水平、宽领域的文化交流与合作。另外，还可以发展文化创意旅游，在旅游中加大风土人情、历史文化、特色文化等宣传力度，促进区域文化的融合，培养文化认同感，让合作共赢的思想深入海州湾城市群，共同促进海州湾城市群综合竞争力的提升，进一步释放城市群的发展活力。

（三）争取上级规划政策

争取国家和江苏、山东两省出台区域规划，打好顶层设计。一是争取完善区域规划编制，初步构建国家战略与规划，各省市针对根据国家战略与规划，出台各省市规划纲要、专项规划、规划实施方案，进一步构建一体化发展规划体系；二是争取国家对区域合作非政府组织给予支持，如跨区域的行业协会，授权合法化地位，鼓励参与区域发展和市场治理；三是争取推进区域合作的法制化进程，强化政府间合作与竞争的法律约束，构建公正、有序、合理的经济环境。增强区域协调。通过联动实施国家战略和重大规划，六市共谋转型升级，加强政策衔接，推进各类要素自由流动，着力加强世界级城市群建设、创新型区域建设、生态文明建设、社会民生建设等领域的合作，增强发展协调性；统一构建开放市场，共同研究制定跨地区的行业发展规划、区域通用市场规则，建立区域市场一体化合作工作机制，推动区域内各行业的一体化建设，着力打破地区封锁和行业垄断。