乡村振兴背景下的农村生活垃圾治理研究

瞿红霞

摘 要：加大农村生活垃圾治理，是改善农村人居环境的重中之重，是贯彻乡村振兴战略的重要基础。滁州农村生活垃圾治理卓有成效，来安县和全椒县在2017年被住建部列入全国第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范县。为此，选择滁州市作为调研地，在了解农村生活垃圾治理模式的基础上找出其不完善之处，并提出相关的政策建议，以探索出更加合理的生活垃圾治理模式，更好地治理农村生活垃圾。

关键词：乡村振兴;人居环境;垃圾治理

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，以及“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的重要任务，是打好实施乡村振兴战略第一场硬仗。而改善农村人居环境，必须首先解决农村生活垃圾处理难题。

一、国内外农村生活垃圾治理的相关研究

（一）国内生活垃圾治理的相关研究

近年来，随着我国城镇化、工业化及农村经济社会的迅速发展，农村生活垃圾的产生量也在迅速增加且成分更加复杂。农村生活垃圾治理已引起国内学术界广泛关注，主要集中在生活垃圾治理立法、垃圾分类、垃圾处理模式、减量化及资源化、政府及公众在其中的作用等等。蔡传钰对农村垃圾分类进行了实证调查和实验，通过宣传、改造垃圾存放点及垃圾分类培训等，确定了“生活垃圾农民分类投放、分类收集、分类处置”的垃圾分类收集管理模式[1]。章也微指出，农村生活垃圾治理，政府责无旁贷，应着力于减轻农民负担、改善农民生活环境、促进农村社会稳定发展[2]。吴理财等对美丽乡村建设的四种模式（安吉模式、永嘉模式、高淳模式、江宁模式）进行对比研究和探讨[3]。从上述研究来看，国内学者对农村生活垃圾治理进行了多维度、广视角的研究， 并提出了农村生活垃圾治理的对策建议。

（二）国外生活垃圾治理的相关研究

农村生活垃圾問题是个公共难题，国外学术界对农村垃圾治理很早就进行了广泛关注。由于西方国家大部分并不存在城乡二元结构问题，因此西方学者研究的都是整个国家的生活垃圾治理问题，现在已形成特别成熟的生活垃圾治理体系。Grossman和Krueger的研究发现生活垃圾的产生量与人们收入水平之间呈现倒“U”型曲线关系，简单来说就是，当人们收入水平较低时，人均生活垃圾排放量比较低，当收入水平提高时，垃圾排放量也在增加，但是当收入水平达到一定量的时候，随着收入水平的提高，垃圾产生量反而呈现下降趋势

[4]。科尔斯坦基的研究认为，应该从经济学与生态学着手，运用市场方法、生态系统及立法手段来解决经济发展中环境恶化的问题[5]。Glenn针对垃圾处理提出了相应的技术规范，认为生活垃圾处理要按照reduce、reuse、recycle（减量、利用、回收）的“3R”要求来执行[6]。综上所述，国外学者对垃圾治理的研究，无论是理论还是实践层面，都已经相当成熟，很多研究已经落实到居民生活之中，成为日常生活准则。

二、滁州农村生活垃圾治理成效

自安徽省实施农村清洁工程和农村生活垃圾治理工程以来，面对农村生活垃圾治理这一公共难题，滁州市加快农村环卫工程建设的步伐，经过多年的建设，基本形成了“户集，村收，乡镇转运，县处理”的农村垃圾处理模式，农村环境面貌取得了很大的改观。2014年，来安县农村生活垃圾“组合收运”模式被住建部作为三个典型模式之一向全国推广; 2017年，来安、全椒被住建部列入全国第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范县。

《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出，农村生活垃圾治理有两项任务：一是做好农村保洁工作;二是示范县及有条件的县再推行农村生活垃圾分类和资源化利用。本文就农村生活垃圾治理问题将从基本的保洁工作、垃圾分类和资源化利用这两个层面来加以阐述。

三、滁州农村保洁工作存在的问题及路径选择

（一）滁州农村保洁工作存在的问题

当前，滁州大多数农村干净、整洁、有序，处处显现着新时代的农村新面貌，且农村生活垃圾被收集后多能进行无害化处理，但也存在着不足之处。

1.各地保洁工作参差不齐

一是县镇村各级政府及主管部门对农村生活垃圾治理的重视程度不一样。个别地方检查和不检查时的保洁效果不同，有些地方还存在临时应付、为检查而突击整治的现象。二是保洁公司运营管理水平参差不齐。目前，滁州农村生活垃圾治理都是市场化运作，即政府购买服务、与企业合作的模式。

2.垃圾乱倒现象问题突出

一是有些地方还存在“政府干、村民看”的现象。虽然政府积极推进农村垃圾治理工作，但是很多村民环保意识薄弱、参与意识不强，垃圾乱扔、乱倒现象时有发生。二是外地偷倒垃圾现象严重。调研发现，外省外市到滁州市农村偷倒垃圾现象非常严重。

3.垃圾治理硬件设备不够

一是环卫设施建设不足，同时，损坏的设施不能及时进行维修补充，影响农村保洁效果。二是垃圾处置场所建设滞后，目前，滁州市垃圾焚烧厂均处于超负荷状态，导致一些垃圾收集点长时间堆满垃圾，不能及时清运。

4.垃圾治理法律法规不足

目前，国家还没有专门针对农村垃圾治理的法律。滁州市针对乡镇村环保法规方面还处于比较空白的状态，基层环保执法人员在遇到具体问题的时候没有可执行的操作标准，处理力度不好掌握，威慑力不够。

（二）提升滁州农村保洁质量的路径选择

1.加大垃圾治理宣传力度

一是积极组织开展形式多样、内容丰富的宣传活动。广泛宣传农村垃圾治理的重要意义及相关政策措施，让干部和村民深入了解垃圾的危害，积极支持和参与垃圾治理工作，共同建设美好家园。二是推广来安、定远等地农村垃圾兑换超市、“文明户”评选活动等做法，鼓励村民主动参与垃圾治理。

2.完善对中标公司的管理

一是在招标文件中明确规定对投标人的资质要求，进而选择专业性强、品牌过硬的公司。二是完善招标评标管理办法，加大监督惩罚力度，坚决杜绝诸如“低价中标、再转让”的现象。三是建立健全对保洁公司的考评奖惩机制，确保对保洁公司的考核有制可依，有章可循。

3.建立健全资金保障机制

建立健全农村生活垃圾治理的资金保障机制，就需要建立“政府主导、市场运作、社会（企业、单位、村民）参与”的多元投入机制。一是加大财政保障。通过县、乡（镇）两级财政保障农村生活垃圾治理工作的必要资金投入，建立县、乡（镇）两级经费承担保障机制，并列入财政预算。建议推广来安经验，县财政对乡镇进行资金补贴时应根据乡镇财政收入高低和中标价格，区别对待。二是加强多元投入。要鼓励社会资本参与运营，积极推行政府购买服务、PPP等模式，支持特许经营、承包经营、租赁经营。三是推广定远经验，向驻村单位、企业及村民等收取一定的费用，既可以缓解资金压力，也可以增强企事业单位及村民的主体意识，进而主动参与垃圾治理。四是减少支出。开源还需节流，比如，有些乡镇创办垃圾兑换超市，多种垃圾可兑换，包括可变卖及不可变卖垃圾。其实，村民自会将可变卖垃圾主动变卖，建议只兑换不可变卖垃圾，以减少工作量及资金投入。

4.坚决打击外地偷倒行为

打击非法异地倾倒垃圾行为，是很多城市都共同面临的一个难题。一是建立县镇村三级有奖举报机制。建议积极动员广大群众进行举报和投诉，将偷倒人员早日排查出来，绳之以法。二是建立职能部门联动查处机制。由垃圾治理单位牵头，公安、交警、环保及城管执法等部门共同参与。三是及时整治、加大处罚力度。发现一起，及时处理，并将结果在政府网页及微信公众号平台曝光。

5.健全垃圾治理法律法规

滁州市人大常委会已经将《滁州市农村生活垃圾治理条例》列为五年规划预备项目类。建议滁州市人大常委会在两年内将该条例由预备项目类推进为审议项目类。

四、滁州示范县农村生活垃圾分类和资源化利用存在的问题及路径选择

（一）示范县农村生活垃圾分类和资源化利用存在的主要问题

1.垃圾分类效果不甚理想

一是虽然试点县在积极推进农村生活垃圾分类和资源化利用，也给每户家庭发放了分类垃圾桶，但由于村民认识不到位、分类意识不强，不按分类垃圾桶投放垃圾现象仍然比较普遍。二是垃圾运输过程中还存在将分类好的垃圾混装的现象。

2.分类处置设施不够健全

一是试点县个别乡镇在政策落实上不够彻底，改革工作推进缓慢。二是存在有机垃圾资源利用站建设缓慢、有机垃圾堆肥点未建设等情况，致使厨余垃圾、危废垃圾等存在着“先分后混”的尴尬局面，挫伤农民参与的热情。

3.协作机制尚未有效建立

农村生活垃圾治理工作是一项齐抓共管工作，需要美丽办、城乡规划建设、市容、环保、财政、市场监督、文明、教育等等部门协调联动。但是，目前，在推进农村生活垃圾分类和资源化利用工作中，各部门之间协调配合的联动性不够强，县城管执法局有时处于单打独斗状态，一些相关单位工作的主动性与积极性不够。

（二）推进示范县农村生活垃圾分类和资源化利用的路径选择

推进示范县农村生活垃圾分类和资源化利用，要在总结滁州市前期经验的基础上，进一步强化政府推动、社会发动、市场培育，从政策、规划、组织、执法、基建、技术路径等方面完善治理方案，从而实现农村生活垃圾治理的“财政可承受、农民可接受、面上可推广、长期可持续”的目标。

1.注重顶层设计

只有加强顶层设计，对农村生活垃圾分类和资源化利用进行全面、系统、科学的宏观规划和总体布局，才能有预见性地推进此项工作更好地发展。所以，试点县要在总结本地经验及学习其他城市经验的基础上组织编制或完善《农村生活垃圾分类和资源化利用的方案》，细化试点县有关生活垃圾治理阶段性的管理目标：农村生活垃圾分类覆盖面、回收利用率、资源化利用率、无害化处理率与示范村个数等等，确保工作有序、扎实开展。

2.做好分类指导

一是开展多样宣传活动，使垃圾分类收集工作深入民心、深得民意。二是制定《滁州市农村生活垃圾分类管理规范》，使农村生活垃圾分类精细化、规范化。三是成立生活垃圾分类指导小组，通过组织开展集中培训、现场观摩等多种形式，有效引导和培养村民垃圾分类习惯，实现户分类和垃圾减量的目标。

3.加强设施建设

一是按照“群众受益全面、设施覆盖到位、减量效果明显、资源循环利用”的要求，合理布局农村生活垃圾分类处理资源化站点。二是根据农村人口规模、自然环境和社会经济条件等因素，科学选择符合环保要求、成熟可靠和经济实用的垃圾处理终端工艺，选择机器快速成肥、太阳能沤肥房、沼气处理或无害化的填埋及焚烧发电等模式。三是鼓励探索利用新技术、新工艺处理农村生活垃圾。

4.强化协同作战

一是强力行政推动。各级党委、政府主要领导亲自抓，全力推动此项工作落实。二是把责任落实到每个乡镇、村，到岗到户到人，实行“日巡查、周覆盖、月通报”制度，上下联动、齐抓共管。三是县城管执法局、环保局、农委、发改委等有关部门要按照职责分工，以问题为导向，加强业务指导、技术支撑和监督管理，做到守土有责、守土尽责。

5.加大考評问责

通过检查、考核、奖惩与问责推动此项工作落实。一是政府层面：实行分类工作分级考核制度。实施市对县;县对乡镇;乡镇对村的分级督查考评。市对县实行半年或季查，考评结果列入县域经济社会综合考核;县对乡镇、乡镇对村实行月查或周查，全年成绩与垃圾分类减量资金奖补直接挂钩、与村干部及村主要领导奖金挂钩。二是村委会和村党员干部层面：实行垃圾分类网格化管理。村两委班子成员划分责任片区，每日自查，每名党员联系若干农户，层层落实责任，确保分类工作有人抓、有人管;聘请村里有威望的老人担任环境监督员和劝导员。三是保洁公司层面：实行县、乡镇对保洁公司的垃圾分类等月度考评制度，考评结果与支付费用挂钩。四是农户层面：健全农户“门前三包”制度;建立环境卫生荣辱榜制度。组织村干部、村民代表及有一定威望的老党员、老干部对农户分类等情况进行打分评比，每月每村评出一定比例的先进户、促进户，通过“笑脸墙”、“红黄榜”公布结果，利用农村熟人社会的特点，做好源头分类监督。

乡村要振兴，生态宜居是关键。农业强不强、农村美不美、农民富不富，决定着全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。如何更好地推进农村生活垃圾治理工作将成为乡村生态振兴的关键一环。

[参考文献]

[1] 蔡传钰.农村生活垃圾分类与资源化处理技术研究[D].浙江大学，2012.

[2] 章也微.从农村垃圾问题谈政府在农村基本公共事务重的职责[J].农村经济，2004 （3）：89-91.

[3] 吴理财等. 美丽乡村建设四种模式及比较——基于安吉、永嘉、高淳、江宁四地的调查[J].华中农业大学学报（社会科学版），2004，33（1）：15-22.

[4] Grossman G M， Krueger A B. Economic growth and the environment[J].Economics，1995，110（2）：353-377.

[5] [美]科尔斯塔基.傅晋华、彭超译，环境经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2011年.

[6] Glenn J. Biocycle nationwide survey， the state of waste in America[J].Biocycle，1998，11：76.

2019年滁州市第五届社会科学应用对策研究课题（A2019014）

（作者单位：滁州市委党校，安徽 滁州 239000）