农业供给侧结构性改革视角下安徽“田园综合体”发展研究

陈培　徐沛

摘 要： “田园综合体”的概念是我国首创，也是个新生事物，现有的国外研究资料中，较少有对我国“田园综合体”的研究。安徽是从2018年才开始开展田园综合体建设试点，起步比较晚，少数成功范例事实上也只是在形式上具有中央一号文件中所提“田园综合体”的特征，其内容、运作模式等与真正的田园综合体还有相当大的差距。本文认为研究当前安徽的田园综合体建设问题，应当明确“田园综合体”的概念，以农业供给侧结构性改革为视角，并从合理确定项目建设模式、有效利用当地资源优势、创新土地流转方式等方面入手解决发展中的问题。

关键词：田园综合体;农业供给侧结构性改革

安徽自古就有发展农业的地理优势和丰富的自然资源，农业发展历史悠久。但目前安徽农业发展还面临着小生产与大市场的冲突，面临着农产品供给的质量、结构与消费需求升级不相适应等一系列突出的矛盾。传统的粗放生产方式难以满足市场的需求，也难以产生较高经济收益，亟需进行农业供给侧结构性改革，转变农业发展方式。田园综合体建设是农业供给侧结构性改革的重要方式，而安徽又有着丰富的乡村休闲旅游资源，完全符合中央一号文件所指出的建设“循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体”的条件。在建设“田园综合体”上有着得天独厚的优势。

一、正确把握农业供给侧结构性改革视角下田园综合体概念

“田园综合体”的概念是我国的首创，也是个新生事物。最早出现在《田园综合体模式研究》一文中。接着， “田园东方”项目顺利建成，其采取的就是田园综合体模式。2016 年中央农办领导考察“田园东方”，肯定了这种模式。2017 年中央一号文件首次提到田园综合体。文件中对田园综合体的概念原文阐述为：“支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。”此后，有很多学者也从不同的角度提出了田园综合体的概念。有学者认为，田园综合体是以农业、农村、农民为主体和根本，将旅游、住宿、文化等融入其中的一种现代农业发展新模式。还有学者认为，田园综合体其实就是一种农业园区，其特点是有效融合了农业、加工业和服务业;田园综合体就是特色小镇的新形式等。

笔者认为，对田园综合体概念的把握不能仅仅停留在对其外在模式的研究上。田园综合体的问题是在《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出来的，其背景是农业供给侧结构性改革，因此不管采取什么样的布局和建设模式都不能脱离农业供给侧结构性改革的视角，不能违背农业发展、农民增收的初衷。由于不能正确把握田园综合体的概念而导致建设偏离方向，是当前各地在建的或建成的田园综合体的突出问题所在。因此正确把握田园综合体的概念是研究当下田园综合体建设问题的前提和关键。

根据中央一号文件精神，我们可以把田园综合体概括为：在农村供给侧结构性改革的背景下，以循环农业、创意农业、农事体验等为载体，通过促进农业产业链延伸和一二三产的融合、农业区域布局的优化来实现农业增效、农民增收、农村增绿目标的农业发展新模式。

二、当前安徽田园综合体建设中存在的问题

1、建设模式单一、雷同，农业的载体作用不突出

从安徽目前建成的和在建的几个田园综合体项目来看，普遍存在着忽视农业的产业发展基础而单纯建设旅游，休闲，娱乐项目的现象。比如巢湖尖山湖逸趣园项目就是建设集养老中心、温泉中心、休闲中心为一体的休闲旅游业态，计划打造竹林、薰衣草胜地、民宿、佛寺文化、等景观节点。虽然也称为田园综合体，但从规划上来看，其建设并没有以农业产业的发展为重点，其中涉及农业的项目也就是人为打造的竹林，果木等景观。再如亳州的田园综合体，目标是打造国内最具特色的药、酒、农耕文化体验园区，建设集中药博览、酒文化、生态旅游、户外拓展等为一体的观光体验田园综合体。其内容庞杂，大而全，同样没有以农业产业的发展为重点，农业的载体作用不突出，更谈不上结合当地农业产业发展特色和优势。

2、项目不能有效利用和结合当地的资源优势，产业特色

安徽物华天宝，人杰地灵，自然资源和人文资源丰富，也有不少地方具备自己特色产业。

但很多项目的开发建设由于缺乏科学合理的论证和規划，并没有考虑到这些因素，或者是对资源的挖掘程度不深，未能因地制宜地传承、和发扬自身固有文化，或者是对特色产业未能充分利用。导致产业发展较为初级，缺乏现代化深加工产业，产品附加值低，不能有效形成有影响力的特色项目和品牌，更未能有效融合旅游、研学等其他产业要素。使田园综合体项目脱离应有的轨道而不能达到预定的目标，甚至最终导致项目失败。

3、政府支持力度不够，相关配套政策及基础设施不健全

田园综合体项目的建设需要利用大面积的土地，但目前普遍存在着当地政府对田园综合体的建设用地规划不完善，政策不到位的问题。容易导致当地农民与项目建设方之间出现利益纠纷，出现建设用地与水源、环境保护的矛盾，合法建设用地的供应存在较大不确定性。另外，很多田园综合体项目缺乏周边配套的基础设施，不仅缺少与市区直接连通的主干道路，在通讯、给排水、用电、生活垃圾处理系统等方面也不完善，交通、信息、物流等还未形成完整通联的网络。

4、投资方运营管理能力普遍不高，持续经营缺乏有效支撑

田园综合体项目从前期规划设计到后期市场拓展、品牌打造，对投资方的运营能力都有着非常高的要求。但当前很多田园综合体项目的投资方基本以房地产开发商为主，对田园综合体这一领域尚未深度涉入，理解上有偏差，专业上缺乏相关管理经验，缺乏运营能力。因此不仅前期规划设计缺乏科学性，而且后期市场化程度严重不足，最终导致项目或者沦为变相的房地产开发，或者沦为景观相似，内容雷同、毫无特色的人造景区。这样的项目不仅不符合田园综合体建设的初衷，其本身盈利能力和持续稳定经营都将存在很大的不确定性，农业增产，农民增收的目标也会成为泡影。

三、对策建议

1、正确把握田园综合体的概念，合理确定项目建设模式

建设中必须以农业生产为基础，将农业生产、加工、旅游、文化、生态、进行有机融合。国内目前较成功的田园综合体项目，都是在农业产业发展的基础上，逐渐进行一二三产的融合，延伸产业链，拓展农业功能。这种融合可以是一产向二产、三产的顺向融合，比如，农产品的就地加工，发展农业旅游，观光，体验等。也可以是逆向融合。比如，建成原材料生產基地或某些大型超市、卖场的农产品供应基地等。要通过田园综合体建设，把自然资源转化为生态产品，把美丽乡村打造成文化品牌，既保留绿水青山，又得到金山银山。田园综合体建设不能偏离农业主线，走向单纯的旅游开发、变相的房地产开发。

2、有效利用和结合当地的资源优势，产业特色，科学论证，合理规划

田园综合体项目的规划一定要因地制宜，根据当地产业特色、乡村生态环境和自然资源、发掘地方特色，文化风俗。在保证当地农民生活方式不变、乡村风貌不改的前提下，恢复乡村独有的魅力与活力，展现不同地方乡村的风貌特征，使其成为城市居民的世外桃源，防止盲目跟风，搞“大而全”。这就需要在一定的地域范围内综合考虑现代农业、休闲旅游、田园社区等板块的空间组合，统筹谋划各功能板块、产业融合，让各板块之间产生功能互动、相互裨益的能动关系，集生产、生活、生态于一体，实现多功能融合发展。例如，绍兴柯桥“花香漓渚”田园综合体，就是依托了当地兰花栽培和贸易的悠久历史，横向拓展农业功能，纵向延伸产业链，逐步实现一体发展的。如果没有当地的产业发展基础和各种资源优势做支撑，没有差异化发展及品牌化经营，而仅仅通过模仿来打造一个农业旅游区，甚至借机搞房地产开发，最终会导致同质化竞争，引发市场风险。这样的田园综合体不仅违背初衷，也是不可持续的。

3、加强政府支持力度，创新土地流转方式，完善相关基础设施建设

首先，田园综合体是以现代农业及休闲农业为特色，导入物流贸易、产品加工、乡村旅游、田园民宿等配套产业开发。涉及面广，政府需对田园综合体建设所需土地、水电、环保、交通、综合整治、税收减免等配套政策进行规范并落实到位。因田园综合体项目涉及农林、建设、环保、交通等政府主管部门，建设审批程序繁杂，若没有一个政府部门负责统一协调，则项目推进进程会非常缓慢，落地时间较长。为了快速推进田园综合体的落地，同时保障政策的长期性、稳定性及有效性，建议精简管理归口部门，明确统一主管部门，统一推进协调。

其次，建设田园综合体的关键在于能否确保土地的供应。这就需要政府通过创新土地流转方式来盘活农村闲置土地资源，解决土地稀缺和浪费的双重矛盾。在坚持遵循自愿，严格依法、有偿转让，不影响农业生态环境、不降低农业综合生产效率，保持原有土地用途的原则下，以农民为主体，在市场主导、政策扶持下，鼓励拥有承包土地的农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。在农户长期流转承包地时，要考虑其就业方面的问题并探索相关的政策支持方式。可以考虑对流转期限达到3年、经营项目合理，规模适度的新型经营主体给予适度的政策优惠。进行农村土地出租时，应当由农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给项目方从事相关农业生产。土地出租不改变原有的农村土地承包关系，出租承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行义务，享受权利。新参与的土地租赁方按照租赁合同的约定履行支付租金并不得改变土地用途的义务。采取土地股份合作制形式时，农户以其原有的土地承包权入股，承包地转让给合作企业经营使用，农户按照所拥有的股份分享经营收益。这种土地流转方式最大的优点在于不仅保障了农户承包土地应得的收益，也保证了农户分享农村土地非农化所带来的巨大土地增值收入。是农民增收的重要渠道之一，符合建设田园综合体的初衷。

再次，政府还需要整合政府部门项目资金，完善基础设施建设。整合农业、交通、水利、林业部门等各项资金，通过项目整合和资金整合，完善项目基础设施。让乡村与市区的交通更加便捷，水源使用、环境保护更加有力，为现代农业产业发展和一二三产融合等打下坚实的市政交通配套基础。

4、引进培育各类人才

田园综合体的前期规划、中期建设、后期运营需要大量优秀专业人才。包括新型职业农民、项目经营管理者、市场营销、广告创意等各方面的人才。因此政府和项目投资建设方需要重视人才引进，制定人才引进优惠政策，增强综合体对人才的吸引力。另外，还要特别重视培训新型职业农民。有文化、懂技术、会经营的新型职业农民是建设田园综合体的关键，田园综合体项目是以农民合作社为主要载体的，主要还是依靠土生土长、热爱家乡的当地农民。积极动员广大农民，让广大农民深度参与其中，才能让他们更好地享受田园综合体发展的红利。因此，培训新型职业农民，打造乡村人才队伍是推进田园综合体发展的重要举措。首先要加强新型职业农民的培训。新型职业农民一般包括三类：生产经营型、专业技能型以及专业服务型。推进农业现代化发展离不开新型职业农民。应根据田园综合体现代化农业的特点和需求因地制宜地开展相应课程的培训;其次要建立并完善新型职业农民资格认定制度，制定配套奖励扶持政策，让符合这些规范与条件的农民，获得应有的职业资格和荣誉，并能有效合理地享受有关扶助政策和待遇，从而提高农民的积极性和主动性。

[参考文献]

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[7]庞玮，白凯  田园综合体的内涵与建设模式 《陕西师范大学学报（自然科学版）》2018年第6期.

课题： 2019年中共芜湖市委党校课题

（作者单位：1 中共芜湖市委党校，安徽  芜湖 241000;2 皖新文化产业投资（集团）有限公司，安徽 合肥 230000）