论市政工程造价控制存在的问题及对策

余文彬

摘要：从我国的发展阶段和现行政策层面上来看，新型城镇化建设既是我国当前经济发展的中心内容，又是深化供给侧结构性改革的重要举措。市政工程作为城市基础设施建设的重要组成部分，由于其具有公益性的本质和政府主导投资、投资额度大等特点，使得其工程造价受到特别的关注与重视。本文着重于对市政工程造价控制进行研究，通过分析其项目决策、设计、招投标、实施及竣工验收等各阶段存在的问题及不足，从而提出了相应的改进对策，以期对于提高市政工程的造价控制与管理提供一定的参考意义。

Abstract： From the perspective of China's development stage and current policy level， new urbanization construction is not only the central content of China's current economic development， but also an important measure to deepen the supply-side structural reform. As an important part of urban infrastructure construction， municipal engineering has received special attention due to its public welfare nature and government-led investment and large investment quota. This article focuses on the study of municipal engineering cost control. By analyzing the problems and deficiencies in the various stages of project decision-making， design， bidding， implementation， and completion acceptance， the corresponding improvement countermeasures are proposed to provide a certain reference significance for improving the cost control and management of municipal engineering.

关键词：市政工程;造价控制;管理;对策

Key words： municipal engineering;cost control;management;countermeasures

中图分类号：TU723.3                                     文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）14-0043-02

0  引言

从我国的发展阶段来看，我国正处于城镇化加速增长阶段，新型城镇化的建设必将是今后中国经济发展的中心内容，也是中国经济新的增长点核心。从国家政策层面上来看，2017年下半年，由住建部和发改委组织编制的《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》正式发布实施。作为首次编制的国家级、综合性市政基础设施规划，《规划》提出了“十三五”时期城市市政基础设施发展的24项发展指标、12项规划任务及重点工程，并强调市政基础设施建设是深化供给侧结构性改革的重要举措，是“十三五”时期城镇化健康发展和国家基础设施建设的重要支撑。因此，可以预见，随着《规划》政策的逐步落实推进，市政工程将会迎来新一轮的增量提效发展机遇。

1  市政工程的内涵

市政工程（Municipal Engineering）是指市政设施建设工程。在我国，市政设施是指在城市区、镇（乡）规划建设范围内设置、基于政府责任和义务为居民提供有偿或无偿公共产品和服务的各种建筑物、构筑物、设备等。市政工程包括城市道路、桥梁、隧道与轨道交通、给水排水、供电、燃气、通信、生活垃圾及处理、园林绿化等城镇公用事业工程。

市政工程作為政府出资主导的、不以盈利为目的、与城镇化建设配套的公用事业工程，建设的出发点和落脚点即为全社会提供公益服务，因此具有公益性和非盈利性的本质。它与其他建设工程相比较，具有以下鲜明的特点：

①市政工程建设的开发投资主导方基本上是各级地方政府。虽然，近两年来国家政策层面上积极鼓励和推进以PPP模式开发和建设市政工程，其投资主体、资金来源和投资方式逐渐呈现多元化趋势。但是，鉴于市政工程的公益性性质，地方政府依旧是市政工程建设的主要规划者和最终管理者，对市政工程的开发和建设起着至关重要的作用。

②市政工程项目实施过程中有太多的不确定因素。一方面，市政工程为公共决策项目，其建设资金来源、建设标准高低、征地用地规划、环境保护、项目招投标等各个环节涉及到多方的利益平衡关系，受到社会环境及外界环境的影响较大;另一方面，项目本身建设规模大，施工期短，施工地点多受市区限制，隐蔽工程多，建设工序繁多且复杂，质量要求高等，容易导致实施过程中出现诸多不确定性的问题。

③市政工程项目的投资额度较大。市政工程一般建设规模大，为达到当地政府所要求的城市建设要求和品位，所需投资的金额往往较大，近年来全国用于市政工程建设投资额基本稳定在二万亿元左右。

2  市政工程造价控制的意义

工程造价（Project Costs，PC）是指构成项目在建设期预计或实际支出的建设费用，包括建筑工程费、安装工程费、设备购置费以及其他的相关费用。市政工程的工程造价是衡量市政工程项目的一个重要经济技术指标，它的高低直接影响着市政工程建设的成功与否。任何一个市政工程在项目决策、设计、招投标、实施及竣工验收各个阶段都涉及到工程成本和费用的产生，如何进行有效的工程造价控制，用有限的政府财政资金为广大市民提供质量好、造价低的市政工程，对发挥和实现市政工程投资的经济效益和社会效益的双重目标具有重要意义。

3  市政工程造价控制各阶段存在的问题分析

3.1 决策阶段  研究资料表明，工程项目决策阶段对造价影响最大，其影响总造价可能性达到95%以上，而实际发生的费用占造价的百分比只有1-2%。在市政工程项目决策阶段，由于建设单位的好大喜功或专业受限，没有组织项目专家论证，没有做好项目前期工作就盲目仓促上马，忽视决策阶段造价控制，这使得项目在开工之前工程造价就处于失控状态。

3.2 設计阶段  同样的，设计阶段对影响工程总造价可能性为40%-70%，仅次于项目决策阶段。然而，建设单位往往没有采取应有的措施来加强造价管理，如限额设计未能全面推行，缺乏对设计方案造价指标的控制约束，容易造成设计保守，造价偏高;又如许多市政工程项目没有推行设计招标，选取的设计单位性价比较低，因而导致工程造价没有得到合理降低。

3.3 招投标阶段  根据我国工程建设相关法律规定，市政工程项目必须实行公开招标制度。建设单位为了拟建项目尽快完成招标，尽早实现开工，通常在编制工程量清单和控制价的同时，同步完成招标文件的编制，造成了工程量清单和控制价编审与招标条款和施工合同的不一致，给后续的工程造价管理带来了许多隐患。

3.4 实施阶段  市政工程实施阶段是资金投入和造价控制的最关键阶段，很多不确定的因素都会影响工程的预期造价，这其中对造价影响最大的是工程变更和索赔。如建设单位未能严格控制工程变更，对于必须进行的变更工程量及内容随意审核签证，或对承包商的索赔轻易答应管理不严格，将不可避免导致合同外造价增加。

3.5 竣工验收阶段  竣工验收结算主要存在的问题为工程计量不按规定计算，随意高套或误套定额，不认真执行规定的定额单价，取费计算多加少扣、重复计价、恶意拖欠结算款等现象，造成了施工方与建设单位的相互扯皮，进而影响了市政工程的工程进度和资金预算，导致工程造价增加。

4  提高市政工程造价控制的建议及对策

4.1 决策阶段控制  工程项目决策是指建设单位通过对拟建项目的必要性和可行性进行研究论证，对不同建设方案从技术经济两方面进行比较筛选，从而选择和确定建设投资方案的过程。项目决策不仅对后续各个建设阶段工程造价有决定性的影响，而且对项目建成后的经济效益也有着非常重要的影响，因此，建设单位需要高度重视项目决策工作。可以采取的主要措施有：①做好市场研究预测工作，对项目建设的必要性反复论证，避免项目重复建设，合理利用有限资源，选出最佳方案，发挥最好的投资效益;②做好前期方案优化工作，按照最佳性价比原则，进行多种方案比选，从而使工艺流程、设备选型科学合理，节约建设资金;③做好基本资料的收集工作，如项目所在地的三通一平状况、材料设备人工的基础价格以及现有已建类似的工程资料等，确保收集到齐全并准确的各项基本资料，从而为项目投资概算的精准编制奠定良好的基础。

4.2 设计阶段控制  工程项目设计是对拟建市政工程项目实施在技术上和经济上的全面而详尽的工作安排。项目决策完成后，设计工作就成了工程建设和项目造价的核心问题，设计方案的优劣直接制约着项目的质量、进度和成本。在这一阶段，建设单位要充分认识到设计工作对工程造价控制的重要性，采取设计招标筛选、造价限额设计、变更及时解决等措施，注意加强与设计单位的密切配合，充分发挥和调动设计单位的积极性、创造性，不断提高和优化设计水平，使投资估算成为施工图设计的一种硬性约束，从而实现设计阶段对工程造价的有效控制。

4.3 招投标阶段控制  目前，我国的市政工程实行公开招投标制度，利用市场来优化资源配置，使符合资质的供货或施工方可以同一平台自由竞争，从而实现降低工程成本、提高工程质量的目的，进而使项目的工程成本也得到合理有效的控制。因此，做好包括设备、材料采购招标和建设施工招标等各方面的招标工作对项目工程造价的控制也是非常关键的一步。一般来说，招标文件是投标人投标报价的依据，是甲乙双方签订合同的基础，也是处理争议索赔的重要依据之一。因此，建设单位应当严谨、准确的完成招标文件的编制，对工程造价的计价方式、定额及费用的取定、增加工程的结算方式等都要予以明确，以免引起合同执行过程中不必要的纠纷争议，有效避免过多索赔事件的发生。

4.4 实施阶段控制  在市政工程的实施阶段，虽然工程设计及招投标工作已完成，其工程量已基本具体化，但这一阶段是工程实体的建设形成阶段，若管控不当，就可能会对工程造价的产生较大的影响。这一阶段可采取的主要措施有：①审查及优化施工方案，经过多方比选，选择一个技术切实可行、工期质量都有保证、成本较为经济合理的方案，从而达到从源头上控制工程造价的目的;②加强监理工作的管理，建立一个高效健全的监理体系，确保工程项目质量、进度和成本的协调统一，充分发挥监理控制造价、增进效益的重要作用;③严格控制工程变更，严格落实执行现场踏勘、专家论证、图纸会审、技术交底等各个环节的相关规章制度，对在施工过程中出现的工程变更进行有效的控制和管理，尽量减少合同外费用的产生;④加强现场签证管理，制定签证管理标准程序，做好施工现场记录，做到“随到随签”，坚决杜绝定性化和含糊不清的签证的产生，确保索赔费用的真实合理性。

4.5 竣工验收阶段控制  竣工验收是市政工程造价控制的最后环节。建设单位在审核项目竣工结算时，需要严格执行国家相关的政策规定和内部文件制度，对项目的设计方案图纸、合同规范要求、工程变更记录、现场验收签证和完工验收资料等重要文件进行认真严格地复查、审核，将工程造价严格控制在预算范围以内。

5  总结

市政工程的造价控制是一项专业性、技术性、策略性以及综合性都很强的经济管理工作，需要进行全过程、多方位的控制和管理，即包括对其项目决策、设计、招投标、实施及竣工验收等各阶段进行有效的控制及管理。建设单位必须对其每个阶段所存在的问题及不足进行针对性的造价控制和管理，减少或避免项目实施中的潜在造价增加的风险，才能利用好有限的市政建设资金，发挥出市政投资最佳的经济效益和社会效益，真正做到“好钢用在刀刃上”，最终为全社会提供出性价比较高的市政工程。

参考文献：

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