司法体制改革视域下检察官助理制度刍论

詹 曦，娄永涛

（1.成都市锦江区人民检察院，四川 成都610021；2.南京财经大学，江苏 南京210023）

我国司法体制改革历经四十多年，分为司法规范重建、司法机构调整和深化改革三个阶段。2014年全面深化司法体制改革提出完善司法组织体系和落实司法责任制的精准举措，包括通过员额制改革对司法人员分类管理，建立法官、检察官职务单独序列制度，明确职务晋升通道；通过案件责任终身制强化检察官、法官的责任意识。[1]这些举措确保了审判权、检察权的独立行使，健全监督司法权力规范运行机制，促进了司法质量、司法效率和司法公信力的持续提升，但现有司法人员分类管理制度改革并未彻底完成。本文通过系统考察我国检察官助理制度的整体运行情况，探究完善检察官助理制度的新径路，助力司法体制改革和检察人才培养机制的深入进行。

一、检察官助理制度之现状沉思

作为检察机关三类人员分类管理的重要内容，检察官助理制度的建立对检察官员额制改革、检察官办案的专业化和职业化能够起到良好的促进作用。检察官助理对检察官工作的协助与分担能够确保检察官专注高质量的检察业务，提升办案质量和效率，助力司法责任制改革的全面落实。然而，随着司法责任制改革的深入推进，检察官助理制度出现了一些新问题，影响了检察队伍的稳定与人才梯队的培养。

（一）检察辅助人员科学分类、分化管理的界限不明

检察机关分类管理改革将检察院工作人员简单分为：员额检察官、司法行政人员、检察辅助人员，后者包括编制内检察官助理、书记员、技术人员、司法警察等其他人员。这种分类缺乏与序列划分相配套的管理制度，使改革后检察辅助人员管理较改革之前更为复杂，引发了新的问题。

1.检察官助理与书记员、司法警察等人员混同管理，职业定位混乱

为缓解基层检察院案多人少的矛盾，各基层检察院面向社会招录聘用制书记员以协助检察官开展工作。有些基层检察院聘用制书记员达31人，编制内检察官助理有25人。编制内检察官助理入职后被分配至业务部门，与聘用制书记员共同作为检察辅助人员接受管理。编制内检察官助理与聘用制书记员的工作内容具有差异性：前者侧重“专业性”工作，主要承担部分案件实质性审查工作、草拟法律文书等法律性工作；后者更加侧重“事务性”工作，主要承担案件相关记录、文书校对、装订、归档等辅助性事务。尽管二者工作内容差异较大，但管理上并没有对应的制度加以体现，导致检察官助理对自己的身份定位认识不清，缺乏职业认同感和归属感。很多未入员额的检察官助理离职的原因之一就是感觉被边缘化，缺乏职业归属感和尊荣感。

2.新老检察官助理混同管理，打击“老检察官助理”的工作积极性

检察官员额制改革后，相当大一部分改革前已任命的检察员和助理检察员因未能进入员额而转岗为检察官助理，即“老检察官助理”。以某基层检察院为例，经过两批员额检察官遴选，全院仍有“老检察官助理”14人，占政法专项编制的19.7%。检察辅助序列内检察官助理由改革前单一的统招检察官助理变成了“老检察官助理”和统招检察官助理两类人员。对于由司法行政人员转为检察官助理的人员而言，改革前已被任命为检察员，行政级别和检察职称均同步晋升，但改革后被纳入检察官助理序列，行政级别不再晋升。其进入员额相对时间较长，内心落差较大，心理调试、成员关系的协调配合等问题较为突出。

“老检察官助理”具有多年积淀的丰富办案经验和技能，大多数在司法办案一线，专业素质能力较“新进检察官助理”要高。“老检察官助理”在遴选入额考试中落败，难免产生挫败感，将其与“新进检察官助理”，甚至与自己培养的检察官助理划归同一序列，无疑将对其心理造成双重打击，[2]导致“老检察官助理”队伍的职业尊荣感、认同感、归属感急速下滑，从而使检察官助理队伍内部发展缺乏活力与动力，影响整个检察队伍的长远发展，也对司法责任制的深度改革产生负面示范效应。

（二）员额检察官与检察官助理职权划分不清，责任分担不明

1.职权待遇对比不平衡，打击检察官助理的工作积极性

有学者指出：“检察官与检察官助理是检察机关办案组织内部的一对基本矛盾。二者之间的职权关系是这对基本矛盾的重要牵引——既影响着办案组织能否正常履行职能，也影响着办案组织的运行效率。”[3]我国司法体制改革中检察人员分类管理制度为员额检察官配备专门的检察官助理的初衷是确保员额检察官能够集中精力于每个案件，把好质量关，落实责任制。依据最高人民检察院明确的检察官、检察官助理职权划分原则，各省检察机关列出了员额检察官的权力清单，但大多未对二者的具体权力范围和关系进行明确界分。结合实践来看，某些地方的检察官助理不仅要做好员额检察官的辅助工作，还和员额检察官行使同样的检察权，但在行政级别上却与员额检察官存在高低差异，这严重打击了检察官助理的工作积极性。

2.检察事务分解不合理，影响检察官助理的工作成效

目前我国没有相关法律或配套制度合理分解现有的检察事务，也并没有创造条件确保检察官专注于高质量的检察业务，提升办案质量和效率。在员额检察官与检察官助理的职权运行中存在以下问题：（1）检察职权的行使较为混乱。检察官助理事实上替员额检察官行使职权，引发检察官助理对级别待遇的不满，也造成基层检察院存有增加员额的诉求。（2）权力关系不明，导致内部制约松弛。员额检察官和检察官助理关于检察事务的分工不明确，既使得辅助制度的设置初衷大打折扣，也导致检察辅助制度互相监督、互相制约的机制缺乏应有的法律依据和制度基础。[4]

（三）检察官助理培养机制不当，“师徒制”司法传统渐失

1.员额检察官案多精力少，培养新人陷两难窘境

新进检察官助理多为近几年通过公务员招考的检察官助理。当前检察系统对检察官助理的招录多从学历、专业上加以要求，对从事法律工作年限基本无限制，实践中出现很多从家门、校门到院门无缝对接的“三门”检察官助理。传统的检察官助理培养模式为师徒式“传帮带”，但经验丰富的老检察官成为员额制检察官之后，个人办案量攀升，责任压力增大，办案精力非常有限，无暇悉心指导和帮助新人。随着案多人少矛盾的加剧和代际传承人才培养模式的淡化，过去“师徒”间彼此依存的关系逐步削弱。以某检察院为例，近五年内受理案件数攀升了11.6%（见图1）。①此处“案件受理件数”只包括侦监、公诉、民行、未检主要业务部门的案件受理件数。2018年，员额检察官人均年收案数量均在152件以上，多达205余件，案多人少矛盾不断加剧。②为确保统计数据的真实性、科学性、合理性，此处“员额检察官”对应前面案件量统计的业务部门，即为侦监、公诉、民行、未检主要业务部门的员额检察官。加上涉法涉诉、网络舆情等新型工作量激增，有些员额检察官实际上不再指导新进检察官助理开展辅助工作。检察官助理日常工作大多为简单的重复性体力劳动，对积累司法经验、提升法律监督能力和办案效果的作用不强，法律理念、司法技能、职业操守等传承出现断裂。

图1 2014-2018年C市J区检察院受理案件数量（单位：件）

2.新老检察官助理差异大、隔阂多，“传帮带”陷两面尴尬

员额检察官在帮助新人成长方面精力有限，力不从心。而新进检察官助理被招录进检察院后虽然接受了系列专业培训，但法学理论与实践案例的结合运用、法律人办案技能的培养仍需要时间积累，只能寄希望于“老检察官助理”提供帮助。“老检察官助理”与“新检察官助理”在司法经验、办案技能、监督水平等方面均存在较大差异，简单地统一归为检察官助理混同管理，会打击“老检察官助理”的工作积极性。在他们与新进年轻人员学历存在差距的情况下，忽视他们长期办案经验的积累，将他们与“新检察官助理”同等看待，会让他们感到未受应有之尊重，与新进年轻人经验分享和业务交流的积极性不高。而新进检察官助理的学历越来越高，多为90后的年轻人，个性观念比较强，少数与“老检察官助理”存在一定的隔阂和间隙，渐渐产生“老检察官助理”不愿意教、“新检察官助理”不愿意学的尴尬局面，以致传统的“传帮带”理念逐步缺失，传统的“老带新”师徒关系名存实亡。

（四）检察官助理考核机制不健全，为检察官制度埋下隐患

当前对检察官助理的考核普遍采取定期考核和日常考核相结合的方式，少数基层检察院直接采用年终一次性统一考核的办法。考核主体、考核标准等不明确，为检察官助理队伍的稳定和发展埋下隐患。

1.考核主体不确定

是由检察官业绩考评委员会、检察院政工部门还是由员额检察官对检察官助理进行考核，各地基层检察机关操作方法不一。即使部分检察机关明确了考核主体，仍存在二次分解考核的情形。某些检察机关虽然将考核主体明确为检察官业绩考评委员会，又规定需听取检察官和所在办案团队的意见，且未明确检察官和所在团队意见占考核结论的比例，主观随意性较大，不利于考评的科学量化和客观公正。反观美国，检察官助理由检察官聘任。其招聘要经过三轮面试，最终由检察官面试录用，因而在办案质量考核上对检察官负责。[5]

2.考核办法较简单

某些检察院未就检察官助理单独制定考核规则，仅适用检察辅助人员考核规则。检察辅助人员除检察官助理外，还有技术人员、司法警察等。统一适用一套考核标准，相对比较笼统。尤其是一线检察官助理和综合部门技术人员、司法警察，各自专业方向不同，评价标准差异更大，简单适用统一办法及标准存在不妥。

3.考核内容不具体

某些检察机关将检察辅助人员考核标准统一表述为“检察辅助人员的绩效考核，应当以岗位职责和承担工作为基本依据，重点考核完成工作数量、质量、效率以及工作成效等方面”。而检察官助理、技术人员、司法警察的不同序列均需要对协助办理案件的难易程度进行测算，具体工作量的测算、工作成效的核定等难以判定为简单的规则，易造成考核工作的随意性，不利于充分发挥考核结果的倒逼、激励效用。

二、检察官助理制度改革瓶颈之溯源

虽然2016年全国检察机关人员分类管理基本完成，但近年来检察官助理制度的改革渐入瓶颈，一些制度性问题逐步暴露。“面对各类复杂的矛盾和冲突时，化解工作重在疏导和排难，核心在于找到问题实质、解决矛盾问题的根本所在。”[6]就检察官助理制度而言，亟须探寻其问题核心，对症下药，打破僵局，以充分发挥检察官助理在检察队伍中的重要作用，促进中国特色社会主义检察制度体系的进一步完善。

（一）检察官助理制度立法疏漏，导致管理制度混乱

1.检察官助理制度的立法规范仍有不足

我国现有的《人民检察院组织法》《检察官法》以及三大诉讼法均未对检察官助理制度作出明确规定，检察院人员的分类管理只涉及检察官、聘任制书记员、司法警察等。检察官助理的职责定位、选任、管理等事项无法律明文规定，立法缺位使其自身定位缺乏基本法依据。[7]目前关于检察官助理的规定主要散见于司法改革的政策性文件中，也有一些基层检察机关对检察官助理的管理形成了规范性文件，但具有较强的地方特色和局限性。与此相对，采用检察官助理制度的美国很早就有较为系统的法律规定，如《美国法典》犯罪与刑事程序卷第542-546条对检察官助理的任命权限、程序等作了统一的明确规定。

2.检察官助理的管理制度仍不尽科学

以检察官助理考核主体的确定为例，一般是由检察院内部政工部门负责对检察官助理进行考核。很多检察机关都是由政治处负责招录、选任、管理、调配、培训、考核等人事管理工作，检察官助理所在部门负责日常管理，并根据其工作表现提出具体考核意见，检察官仅有少量的考评发言权。但是，检察官助理归根结底是员额检察官的助理而不是检察院或所在部门的助理，其主要工作是协助检察官处理检察事务。检察官助理能否胜任工作岗位，其工作态度、工作质效如何，检察官而非部门负责人拥有最终评判权。虽然各地基层检察机关各自确定了一些检察官助理管理规范，但由于缺乏统领性、协调性，实践操作中容易引发混乱，使检察官助理管理、考评的规范性不足。

（二）检察官助理获得感缺失，引发个人消极情绪

人民群众对司法多元化的需求给检察院工作带来了新的挑战，也对检察官及检察官助理提出了更高的要求和期盼。但在职责压力倍增的实务工作中，相较员额检察官而言，检察官助理获得的职业尊荣感较少，工作待遇较低，易形成消极情绪。

在基层检察机关普遍存在案多人少矛盾的背景下，检察官和检察官助理的工作压力、心理压力激增，处于疲于奔命的工作状态。然而，在工作内容和工作压力等同的情况下，二者的待遇差别悬殊。目前我国很多地方员额检察官的配套待遇已经落实到位，但检察官助理的待遇制度却一直没有明确。检察院的员额制改革确实突出了员额检察官的工作身份和职业荣誉，却未很好地解决员额检察官与检察官助理之间的公正待遇问题，“同工不同酬”的处理严重打击了检察官助理的工作积极性。虽然一些优秀的法律人才愿意放弃其他的高薪工作，但“同工同酬”不仅涉及经济待遇，更体现了一种对个人工作价值的认可和尊重。根据马斯洛需求层次理论，人们在满足较低层次的生理、安全、社交需求之后，对尊重和自我实现的需求会更加强烈。这种更高层次的需求包括对个人工作取得成就或实现自我价值的个人感觉，也包括他人对自己的工作价值、成就的认可与尊重。[8]司法改革应当在推进分类管理制度改革的同时，认识到二者的待遇落实应当齐头并进，因为能否公正解决检察官助理群体的待遇问题，同样事关检察改革的成败。[9]

（三）检察官助理职业规划不明，目标导向的激励效应削弱

三类人员分类管理制度改革后，员额检察官有固定的级别晋升途径，司法行政人员可参照公务员行政级别晋升。虽然检察辅助人员序列行政级别晋升参照司法行政人员，但通过行政化路径晋升难以发挥专业化、职业化的优势，无法与专业化、职业化发展的应然要求契合。尽管检察官助理可遴选为员额检察官，但员额检察官制度对检察官总量予以控制，划定员额检察官比例不超过39%。通过两轮检察官遴选后，员额检察官名额极为有限，需要出现退休、调离等退额情况，检察官助理才能遴选充实到员额检察官队伍中去。在激烈的检察官遴选背景下，大部分检察官助理暂时难以进入员额检察官序列。一方面，经验丰富的员额检察官精力有限，无暇顾及对“新检察官助理”的“传帮带”，影响“新检察官助理”的成长速度和发展脚步，“新检察官助理”普遍存在职业成长的迷茫和无助感；另一方面，检察官助理职业发展通道的狭隘化严重制约了优秀检察官助理的个人成长，不仅影响其工作主动性积极性、队伍活力动力，也将影响检察官助理队伍的稳定与发展，进而影响整个检察队伍的长远建设。

三、检察官助理制度之完善径路

当前关于检察官助理制度的诸多举措与规定均是先行于立法。虽然这与我国长久以来追求实践先行检验的立法特点相符，但容易遭受合法性质疑。加快检察官助理制度立法，巩固改革成果，明确界定检察官助理的职权与责任范围，厘清其身份定位，在当前具有迫切现实需求和重大司法意义。

（一）细化工作权责划分，落实公正待遇

检察官助理的配置模式和职能定位较为重要，在检察官员额制改革和检察权运行机制改革中起着承上启下的重要作用。只有明确了检察官助理的角色定位，才能更好地划分职责，避免检察官助理和检察官职责不分，权力义务不对等。我们既要维护检察官的主体地位，也要保障检察官助理的切身利益。构建检察官（助理）群体差异合理的工资、奖金福利、退休待遇等薪酬体系，应主要依据工龄工资和业务绩效奖金。其中，工龄工资主要依其从事检察业务的工作年限确定，每一个检察官和检察官助理都应当公平享有；绩效奖金则根据检察官和检察官助理日常从事检察业务的工作表现量化分配，以确保每一个检察官助理通过自我工作能力的提升和有效规划获得认可。

虽然检察官权力清单明确了员额检察官的权责范围，但未规定检察官助理的权责，只规定了“一条红线”，即对“亲历性”事项必须由员额检察官办理。这也是出于确保检察官慎重行使“决定权”的考虑。以重庆市检察系统为例，其从检察事务的八大业务条线中梳理出341项权力，授予员额检察官223项，占比65.4%；[10]而对于检察官助理的职责，只规定“红线”之内的协助办理事项可以在员额检察官的指导下完成，至于出庭支持公诉等事项，即便是“老检察官助理”，在没有入员额之前也无权独立办理。这虽然是出于督促员额检察官慎重行使“决定权”、贯彻落实司法责任制的考虑，但在员额有限的情况下，易增大员额检察官的工作压力，而办案经验丰富的“老检察官助理”只能旁观或者协助，不仅浪费了宝贵的人力资源，也打击了他们的工作热情，降低了他们的职业荣誉感。检察官助理的办案权限和事务范围应结合具体情况予以分类，并适当授予其部分办案职权。这既有利于充分发挥检察官助理的作用，也能够使其能力得到有效锻炼和提高。

（二）厘清检察辅助人员结构，奠基分向培养

现有检察辅助人员包括检察官助理、书记员等。其中，设立编制内书记员的初衷是协助检察官从事办案调查记录、文书整理等事务性工作，以缓解检察官的工作压力。近年来各地基层检察院大量招聘聘用制书记员，协助检察官处理相关事务性工作，实质上代替了编制内书记员的职责。就工作内容而言，二者并无区别。现有的编制内书记员在符合检察官助理条件时可以转任检察官助理，不符合检察官助理任职条件的，可以考虑逐步向司法行政人员转变，系统外部的可以考虑向党委、政府、人大等机关单位分流。建议对编制内检察官助理和书记员进行整合，取消编制内书记员设置；对检察系统外聘用的检察辅助人员统一称为“书记员”，而将检察官助理限于编制内具有法律专业素养、在办案一线工作的检察辅助人员。如此便把检察官助理和书记员两类人员彻底区别开来，有利于两类人员的针对性培养和发展。

（三）完善检察官助理分级制度，加强职业规划引导

相关调查显示，某检察院25名检察官助理中，21名希望进入员额检察官序列，比例达到84%，仅有3名检察官助理因年龄偏大、1名检察官助理因身体健康问题而放弃入额。因此，对于检察官助理的职业发展规划，除理顺检察官助理的晋升等级外，还应当尽量畅通检察官助理遴选为检察官的渠道。为激发检察官助理的积极性和上进心，可以参照行政级别划分为五个等级，但不要求与具体行政职称对应。新招录检察官助理即按照五个等级逐级晋升。精英化的道路亦是司法改革的根本目标。[11]应制定公开公平公正的遴选考核标准，避免“论资排辈”和其他主观因素的影响，把真正优秀的人才遴选出来，为建设高素质检察队伍打下良好基础。

第一，锻炼期的检察官助理，主要是指新招录的检察官助理。该阶段可根据学历、工作经验适当划分为五级或者四级检察官助理。本科学历且工作经验四年以下为五级检察官助理，硕士学历或法律工作经验四年以上为四级检察官助理。检察官助理从五级到四级的晋升需经过2年培养期并通过考试。在此期间，应对新招检察官助理进行系统性脱产培训，使其尽快熟悉检察院基本情况和检察官助理主要工作内容。

第二，成长期的检察官助理，主要包括四级到三级、三级到二级检察官助理。这一阶段需要经过2-3年的培养和考试考核。应注重将检察官助理向业务骨干型检察官助理方向培养，使其能在辅助性事务方面独当一面，独立负责起草法律文书、归纳犯罪事实和梳理办案证据、讯问犯罪嫌疑人等部分检察事务。

第三，成熟期的检察官助理，主要包括三级到二级、二级到一级的“老检察官助理”。该阶段没有确定的培养年限，但在前期培养晋升之后必须通过更严格的考试考核。此时“老检察官助理”已成长为资深的检察官助理，是实际上的准检察官且为检察官助理序列的较高等级，可选任为新进检察官助理的导师，协助检察机关管理培养检察官助理。其拥有接近员额检察官的管理权限，有资格列席员额检察官联席会等活动。

本文之所以大致划分了以上三大阶段，是为了打破僵化的等级晋升制度，并在遵循等级考核晋升的基础上，适当保有灵活性空间，确保检察官助理队伍健康有序、充满活力地发展。

（四）完善检察官助理独立考核机制，发挥制度优势

1.明确考核主体

检察官助理的工作职责主要是协助、配合检察官完成相应工作，与检察官具有最直接、最重要的关联。因此，检察官对检察官助理的工作能力、工作配合度、纪律作风等最有评判资格，应由其对检察官助理的工作进行重点考核。由于个人存在不同的情绪、喜好等，检察官的考评具有一定的主观性。出于个人感情，其往往会对同一办案组的检察官助理给予高于其他办案组检察官助理的评判。此时，有必要增加相关职权部门（检察官考评委员会或政工部门）最后把关的环节，对考核结果的客观性、合理性进行审查，减少个人主观因素的影响，全面客观反映检察官助理的工作，力争使检察官助理的辛劳度和考核满意度成正比，发挥目标考核奖励的正向激励作用。

2.健全考核内容

除最高人民检察院确定的检察官助理工作职责外，各基层检察机关可根据具体情况，分类制定检察官助理的工作职权，考核时对相应工作职权进行逐项考察。业务部门侧重对协助司法办案情况进行考核；对协办案件难易程度的测算，可参考员额检察官办案量计算方式进行。检察机关综合部门侧重对全院性综合工作（信息、调研、宣传工作等）、具体事务性工作（法治宣传、法律咨询、信访接待工作等）进行考核，尽量将工作量化评价；不宜量化评价的，可以按照效率效果定性评价。尤其是为鼓励检察官助理，为其参加检察官遴选打下坚实基础，可以重点将办理指导性案例或典型案例、提出法律请示、制发检察建议、开展决策调研、获得表彰奖励等作为加分项，纳入考核体系，使检察官助理得到全面发展。

3.完善考核方式

尽管绩效考评制度在实现自身目的与功能的过程中可能会产生一些难题，[12]但毫无疑问的是，考核结果对检察官助理工作具有正向激励和倒逼推动作用。管理部门有必要对平时考核、年度考核进行细化，采用日常分期考核和年终一次性考核相结合的方式。日常分期考核分为月度、季度、年度等周期；年终一次性考核一般为一个自然年度，即1月至12月，可在下一年1月份进行。日常分期考核在年终一次性考核结果中所占权重应在50%以上，以突出日常考核的重要性，防止年终的“突击表现”“临时公关”等不良因素影响。