韩国高级公务员制度的概况和分析

郭铭杰 郭晓彤 潘娜

（1.北京市疾病预防控制中心，北京 100020；2.梨花女子大学，韩国首尔 03760；3.首都经济贸易大学，北京 100070）

0 引言

随着新时代的到来，社会对公务员的素能有了新的要求。未来的公共行政事业会有如下特征：更加复杂；更加强调法律的重要性；更强调绩效；公共行政理论与事物的整合；文官制度的变革；强调个人责任以及新的行政文化的发展。

我国现代化的公务员人事管理制度起始于1978 年改革开放。目前，我国的公务员人事管理制度建设正被逐步细化，我国公务员制度的发展，已从对公务员队伍的整体性建设，过渡到了对公务员具体工作的管理。中国的高级公务员管理就是这些具体工作管理的一个重要方面。高级公务员的行政水平对中国政府的工作效率有不可忽视的作用。

在高级公务员改革的过程中，中国可以参考其他国家在这一领域成功和失败的经验。韩国就是一个很好的研究对象。其一，虽同是东亚国家，不同于拥有56 个民族、地域辽阔的中国，韩国是单民族国家、国土面积狭小，因而，研究韩国可以排除掉中国国内的复杂因素、以便于人们更加清晰地研究东亚国家的政府管理问题。其二，韩国于70 年代初开始“汉江奇迹”，中国于1978 年开始改革开放，两国经济崛起的时间是相近的，因而韩国的经济发展水平和中国东部沿海地区、部分中部地区比较接近。其三，不同于比其国力强大的日本，韩国对于高级文官的改革是大刀阔斧的、更迫切学习西方的，于2006 年引进了类似于英美的高级文官制度，因而韩国是观察西方制度与东方文化结合并产生相应效果的比较理想的模型。对于韩国高级文官的研究不能止步于此，应当继续进行。

1 相关研究评述

尽管韩国对公务员制度有着不断的改革和创新，国际上对韩国政府运行模式的关注是极为有限的。作为中等收入水平的东亚发达国家，韩国经常因为中国和日本的国际影响力被社会研究学者忽略。

和韩国高级公务员团有关的著作主要出自韩国本土学者之手。国际上，和韩国政府运行模式有关的文献有英国学者Daniel Tudor 的《Korea:The Impossible Country》①,韩国学者的《韩国行政改革的神话与逻辑》②和《新时期变革中的韩国高级文官制度》③。《Korea:The Impossible Country》一书介绍了韩国人的文化根基、民族性格、政治生活和日常生活。金荣枰和崔炳善的专著介绍了韩国行政改革的大致方向和渐进式的特点。金判锡的文章系统地介绍了卢武铉政府时期韩国的高级公务员制度。

中国关于韩国公务员制度的专著有李秀峰的《韩国行政改革研究》④和刘重春的《理性化之路—韩国公务员制度研究》⑤。李秀峰的专著主要介绍的是金大中和卢武铉政府时期的改革（韩国民主化之后的改革），此书第5 章第1 节介绍了韩国的高级文官制度。刘重春的专著重点描述了韩国官僚制度自古代到现代的变化，以及韩国公务员制度现今的具体运行模式。这本书强调了韩国政府运行从人情到理性化的演进过程。

2 韩国高级公务员制度的定义

宏观上讲，韩国高级公务员制度即“韩国高级公务员团制度”。韩国政府于1996 年筹备建立高级公务员团，经过10 年的探索，于2006 年以国家公务员法的形式正式将其确立。所谓高级公务员团，就是将韩国政府内的2 级（含2 级）以上的，担任非政务官职务的公务员与其他类别的公务员分开管理。

微观上讲，韩国不同领域的、和高级公务员管理相关的各项政策和制度也都包含于韩国高级公务员制度范畴之内。

3 韩国高级公务员制度的概况

3.1 发展背景

3.1.1 高级公务员制度的源起

高级公务员制度最早确立于英国。1996 年，为了更好地发挥高级公务员在公务员队伍中的引领作用，英国政府正式将高级公务员从公务员体系中独立出来进行管理。

3.1.2 韩国吏制的发展进程

韩国吏制的发展可以被分为5 个阶段，如图1 所示。

图1 韩国吏制发展的5 个阶段

古代时期，韩国是中国的宗属国，其传统文化受中国影响较深、官僚体制与中国极为相近。两班贵族为官僚体制中的主要组成人员。

1876 年《江华条约》签订之后，韩国被日本殖民占领，其吏制受到了通过明治维新实现现代化的日本改造，从带有封建色彩的古代官僚制度转变为了具有初步近代化特点的制度。

李承晚政府时期，韩国经历了民族独立、南北分裂，在美国的扶持和帮助下于1948 年确立了三权分立的总统共和制、于1959 年在首尔大学建立了行政学院，开始了对适应现代化发展的国家公务员的培养。

朴正熙威权统治时期，韩国经济得到快速发展，创造了汉江奇迹。可是韩国政府内部官本位思想依然盛行，贪污腐败行为仍旧严重。

1988 年卢泰愚担任总统之后，韩国由军政府威权统治时期进入民主化时期，此后，韩国的公务员体制有了更加高效、有序、法制化的发展。2005—2006 年，卢武铉政府时期，韩国修订了包括《国家公务员法》在内的多项法律，实行“高级公务员团”制度，韩国关于高级文官队伍管理的制度正式建立。

3.2 规模与分类

3.2.1 规模

截止到2016 年，韩国有670000 名国家公务员和370000 名地方公务员。韩国高级公务员（2 级及以上的公务员）人数在1500 名上下浮动，约占总公务员人数的0.22%。2019 年，女性人数在高级公务员人数中的占比为7.2%。

3.2.2 分类

韩国的公务员可以被分为3 类：一般职务的公务员、特殊职务的公务员、从事政治事务的公务员。一般职务的公务员主要负责科学技术、调查研究和行政管理；特殊职务的公务员包括法官、检察官、教师、警察和消防人员；从事政治事务的公务员由选举产生，或由议会任命。其中，部分一般职务公务员中从事转业领域的技术人员，在晋升、调任、离职等相关管理方面有较为特殊的要求。此外，公务员被划分为不同的等级，一般职务的公务员被分为高级公务员(SCS, Senior Civil Service)和3-9 级公务员（见图2）。

图2 韩国公务员的层级

3.3 招录

进入高级公务员团的公务员主要由以下3 种方式产生：通过公开竞争面向全社会进行选拔招聘（占比20%）；在中央各机关内部进行公开招聘（占比30%）；各机关自主决定人选（占比50%）。开放型任用和胜任力评估测试在韩国高级公务员的录用中起到了重要作用。

3.3.1 开放型任用

开放型任用是韩国高级公务员团制度的重要组成部分，就是把一些重要的高级公务员职位以合同制的方式让政府外部的人担任。该制度有很强的灵活性，不同于采用职业选拔考试终身制的任用方式，不会把卷面成绩、年龄、性别、受教育水平、工作经历视为录用公务员的最主要标准。就韩国公务员的开放型任用制度始于1998—1999 年之间，在其后不断发展和完善。2018 年韩国政府的外部任用率为60.5%，虽然比2008 年的72%降低了11.5%，可是仍占半数以上的比重。

高级公务员的开放性职位，有如下几个选定标准：

（1）专业性，是指履行职责需要的专业知识和技术要求高或需要具备长期从事专业工作经验的职位。

（2）重要性，是指工作内容所属机关的整个业务中所占比重较高且对民众生活影响较大的职位。

（3）民主性，是指所负责政策类型对策或执行过程的民主化程度要求较高的职位。

（4）创新性，是指由于行政环境的变化要求相关制度和行为迅速改善，因而创新要求高的职位。

（5）协调性，业务性质对部门之间关系的调整能力要求较高的职位。

3.3.2 胜任力评估测试

进入韩国的高级公务员团必须通过韩国政府所设立的胜任力评估测试。这是比较科学和先进的人才测评方法。韩国高级文官能力评估测试于2006 年启动，主要对测评对象的素质进行“估价”，即评估测评对象的素质能给一个组织的发展带来多大的贡献。

韩国的胜任力评测包括4 个举措：

（1）1∶1 角色展示，包括进行媒体采访、员工培训、行动计划介绍。

（2）1∶2 角色展示，即以积极的方式解决冲突和分歧。

（3）篮中训练，即在有限的时间内及时找到多个问题的解决方案。

（4）小组讨论，即对综合性事件的合作协商。

测试会围绕以下6 个维度给候选者打分：问题认知能力、战略思维技巧、变革管理技巧、绩效导向、客户满意度，以及沟通和协商能力。

3.4 培训

韩国的公务员培训体系较为健全，覆盖了包括高级公务员在内的全部公务员。高级公务员的候选者在参加选拔之前也会接受特殊的培训。以下是韩国公务员培训体系的特点：

（1）培训机构多元化、市场化。韩国借鉴了西方国家的公私合营模式（PPP 模式），自卢武铉政府开始，政府提供公务员培训教育的垄断地位被打破，开始引入市场培训机构以充实公务员培训队伍的力量。

（2）培训课程丰富多样。从课程内容上看，韩国公务员培训不但重视对公务员思想道德、职业操守的培养，也为公务员提供语言技能、法律知识、经济分析等方面的教育。从培训的时常来看，韩国公务员培训有短期和长期的培训。短期培训为4-5 天，长期培训则为6 个月到3 年。同时，韩国的公务员培训亦有在职和离职之分。

（3）培训中有许多标准可被量化，以供人评估和监督。比如，在韩国公务员培训的成绩与晋升之间的关系就被明确地规定为“培训成绩占晋升标准的20%”，韩国的公务员法还规定本国公务员必须每5 年接受一次培训等等。

（4）培训理念先进。首先，为了满足国际交流、提升自身国力的需求，韩国政府对本国公务员的出国培训十分重视。韩国中央公务员教育院的高级政策等培训课程都安排出国培训；总务部每年组织一批公务员到世界各国名牌大学攻读硕士或博士学位。其次，互联网公务员培训在韩国亦十分盛行。许多工作繁忙的公务员均通过网上教学平台完成了大部分的每年所必须参与的100 个小时的培训任务。

3.5 考核与薪酬

3.5.1 考核

韩国公务员考核制度建立在职级职务分类思想的基础上。不同类别、层级的公务员会接受不同类型的考核,考核的结果会影响公务员的晋升和薪酬。

高级公务员的考核方法主要有两种。

第一种是能力评价制度，即一种标杆管理法：从国外政府和国内优质企业的先进做法中吸取经验，结合韩国高级公务员的职务要求，并参照专家咨询会的意见而提炼出高级公务员应具备的能力要素（见表1）。

第二种是绩效契约评价法。绩效考评的周期为1年，从每年的1 月1 日至12 月31 日。在每年年初公务员须与政府签订绩效合同，以便为年末的最终评审提供参考。其绩效考核的方法是将绩效指标的实际完成值与目标值进行对比来判断每一个指标的完成情况。

高级公务员的考核分数会被分为4 个等级，分别为S，A，B，C。公务员的绩效结果会被录入绩效管理卡中，以便给未来的政府人事管理提供经验参考。绩效评估分数连续两年最低，或者近1 年绩效评估分数最低且没有到任至少6 个月的官员，需要接受资格筛选。

表 1 能力评价模型的要素构成

3.5.2 薪酬

韩国公务员的薪酬由日常工资和津贴两部分组成，其中津贴作为一种较为灵活的工作奖励方式占韩国公务员日常收入的主要部分。韩国高级公务员的薪酬主要采用绩效导向制的方式，即不按照工龄、资历，而按照官员年度的责任、贡献来给其发放工资。绩效导向的工资发放机制于1999 年引进入韩国，其最初的主要针对对象就是韩国的高级文官，后其影响范围逐步扩展到中下级的公务员当中。为了防止政府部门的腐败行为，2000 年至今韩国政府一直在提高韩国公务员的工资待遇以求其可以达到同企业员工一样的水平。

3.6 廉政建设

廉政建设是韩国高级公务员制度中不可忽略的部分。

韩国的发展动向主要由国家内部的精英领袖带动，领袖人物在韩国高级公务员的廉政建设中起到了重要作用。韩国民主化之后，金泳三总统通过撤离青瓦台的士兵、移除总统府的贵重家具、撤销总统菜单上的高级菜肴，推动了韩国政府的廉政建设。然而，某些高级公务员并没有很高的觉悟去遵守政府公职人员的伦理道德、法律规范，当物质利益接近他们时，他们并不会考虑到国家和社会的运行效率，只会考虑到个人的短期收益，因而，韩国政府内部依然存在腐败问题。

如今，韩国政府行为伦理审查会有一套比较完整的体系来防止较高级别的公务员的腐败行为，让他们公正地行使国家权力：

（1）4 级以上的官员必须登记其所有的个人和家庭财产，高级别官员必须公开他们的财产状况。如果官员错误地上报自己的财产、或者在财产申报上有所遗漏，他们将被罚款或者接受处罚措施。

（2）如果一个官员拥有和他工作相关的超过30 万韩元（约合21 万元人民币）的股份，他必须出售他的股份、或者把股份进行全权委托。可是，如果这些股份和该官员的工作无关，他将可以继续拥有这些股份。

（3）在退休后的前3 年，4 级以上的官员不可以在和他们的部门工作相关的组织任职。

根据国际透明组织提供的韩国1995—2019 年的廉政指数（CPI）（见图3），可以发现韩国的廉政建设水平在波动中逐年提升。

图 3 韩国1995—2019 年的国际透明组织廉政指数（CPI）

3.7 退休

韩国公务员的退休制度适用于韩国高级公务员。

韩国公务员的养老金发放采取“公务员年金”制度。公务员在职时，每月上交占其月收入8.5%的“公务员年金”，同时政府每月补贴同样金额。公务员退休后可以一次性或逐月领取。退休公务员每月养老金收入相当于其在职时的50%-75%，养老金会随物价水平的变动相应上涨。

韩国有男人在外工作，女人在家做主妇的社会传统。因此，退休公务员（除一次性领取养老金者）去世后，如果其配偶健在且无生活来源，配偶可按月领取“遗族年金”（相当于丈夫每月养老金的70%）。

4 韩国高级公务员制度的分析

4.1 影响因素

影响韩国高级公务员制度的因素有如下4 点。

（1）政治制度。二战之后，韩国成为了美国的战略盟友，采取了西方国家的代议制民族制度，实行总统共和制。因此，韩国现行的高级文官制度体现出了许多与西方国家类似的特点，比如政治中立、强调理性主义精神。

（2）经济状况。韩国实行资本主义市场经济，在20 世纪80 年代创造了“汉江奇迹”、于2005 年跻身发达国家行列，经济发展水平位于世界前列。因此，韩国不但拥有较为健全灵活的市场机制，又有相对充裕的、可以用于行政改革的财政收入。所以，韩国的高级文官录用方式相对灵活、培训课程丰富而多样。

（3）儒学思想。韩国受中国儒学中的宋明理学影响较深，因此整个韩国社会都崇尚教育；普遍强调集体主义精神与尊卑等级；盛行重男轻女、以官为贵等传统思想。这使韩国高级文官制度有了精英导向、职业保障良好、重视人情关系的特点。

（4）半岛文化。韩国位于东亚的朝鲜半岛南部，受地缘和历史因素的影响，形成了独特的半岛文化。古时候，韩国地处强大的中国和日本的夹缝中，没有逃过屡遭侵略的命运。为了在强国之间谋求生存、不被吞并，半岛形成了迅速摈弃旧事物、学习新事物的社会传统。此外，古代朝鲜半岛的物质条件虽不比中国，却优于日本，人民的日常生活可以得到基本保障，因此半岛居民也形成了开朗热情、爱憎分明、简单感性的性格。这使韩国的高级文官制度有了改革大刀阔斧、后续制度简略不完善的特点。

4.2 特点

（1）政治中立。同欧美政体一样，韩国的政府管理采用政治行政两分的模式，即将靠民主选举产生的、流动性较强的政务官和负责程序性工作或专业技术性工作的、较稳定的事务官区分开来管理。高级公务员属于事务官的范畴，在政治取向上保持中立。政治中立保障了高级公务员行政过程中的公平与公正。

（2）理性主义。韩国高级文官制度体现了西方理性主义精神。例如划分公务员的职类与等级、强调其工作的专业性；设定部分合同制的高级文官岗位、增强文官岗位的市场竞争性和社会开放性；采用目标管理的方式管理公务员；以公务员的绩效来决定其任免、薪酬和晋升等等。这些理性的、可以量化计量的管理方式，降低了人情关系在政府管理中的消极影响，提升了政府的行政效率和水平。

（3）录用灵活。韩国高级文官录用强调开放型任用和测评官员的胜任力。开放型任用可以促进社会上的人才不受僵化的应试制度的束缚进入政府部门，为政府工作增加活力与创造力。胜任力测评需要政府投入较多的时间成本，以及人力物力去设计测试内容、执行测试流程。该测评可以测试出公务员解决综合问题的能力，而不止是其文书写作、外语水平、计算机运用等具体技能的水平。然而，这种测评方式给了高级文官的选拔官太多自由裁量的空间，如果在一些原则性政策上没有清晰可考的标准，韩国政府内部任人唯亲、卖官鬻爵的现象将仍然不可避免。

（4）培训多样。韩国高级文官培训课程种类和形式很多。既有线上培训，又有线下培训；公务员既可以在本国接受培训，又可以出国学习并获得相应的学位；既有提高公务员工作情操的道德培训，又有技能培训和符合公务员兴趣的个性化的培训。多样的课程保证了公务员储备的行政和业务知识可以不断更新、适应时代变化。丰富多彩的培训课程背后是强大的资金和技术支持，否则即使再新颖、有创意的课程，也不可以在现实中被举办。

（5）精英导向。此处所指的精英并非是由血缘、世袭因素而形成的固化的贵族阶层，而是毕业于名校、拥有较高学历的知识分子群体。受中国古代科举制度影响，韩国拥有十分完善的高考人才选拔机制，这为当今韩国政府内部可以流入高水平的人才作出了巨大贡献。当下，韩国的高级公务员多为SKY 院校（首尔（Seoul）大学、高丽（Korea）大学、延世（Yonsei）大学）的毕业生。然而，精英主义导向也限制了有能力的非名校毕业生以及低学历者进入政府担任较高职位的机会，降低了人才选拔的灵活性。

（6）职业保障。韩国高级公务员的职业需要享有一定的稳定性，以避免受到外部环境的诱惑和威胁、卷入政治斗争，专心于日常工作。韩国公务员法规定，国家公务员非因过失及正当的法律程序不得免职、停职、降职和开除。此外，韩国高级公务员在职时的工资和退休后所领的养老金也均位于韩国中上等水平。

（7）人情社会。东方国家现代化的官僚体制发展起步较晚，各项规章制度还不够完善，人民对科学民主的认识还不够充分，人情关系在东方国家政府管理中的消极影响不可回避。韩国也不例外,普通百姓畏惧官员、在职官员只在乎家族利益而枉顾社会利益等原因都或多或少地助长了政府内部贪污腐败、任人唯亲的现象。同时，韩国亦有尊重长者的传统，因而工资发放、人员晋升也免不了年功序列、论资排辈的特征，这一定程度上打压了年轻公务员工作的积极性。

（8）热衷变革。韩国人有崇拜新事物、厌恶旧事物的性格特点。韩国高级公务员团制度的建立过程也体现了韩国人的这一性格，即韩国高级文官改革的大刀阔斧。韩国的邻国日本在高级文官的改革上是温和渐进的。日本不盲目学习他国经验，而是在本国已有的制度上慢慢完善。可是韩国却不同。2006 年韩国高调地效法欧美建立了单独管理高级文官的高级公务员团制度。这虽体现了韩国人敢于破旧立新的勇气，但也会使韩国的行政改革承担由于急躁冒进而带来的资源浪费和效率低下。

（9）有待完善。目前，韩国高级公务员的管理规则依然过于简略、有待完善。韩国虽在2006 年时就在名义上设定了高级公务员团制度，可其具体实施情况依然并不深入。2018 年韩国政府发布的英文版的人事管理工作报告上，对于高级公务员团的相关工作的介绍重点依旧停留在对高级文官招录方式的设计上，与2006 年并无太大差异；对高级公务员团制度实施之后的效果评估则提及很少。因此，韩国的高级公务员团制度还是需要进一步的完善和提高。韩国高级公务员制度影响因素与特点的关系图详见图4。

图 4 韩国高级公务员制度影响因素与特点关系图

5 结论与启示

受政治体制、经济状况、儒学思想、半岛文化的共同影响，韩国的高级公务员制度既有其先进性，也有其不足之处。韩国高级公务员制度的优点在于其坚持政治中立、发扬理性主义精神、灵活录取公务员、提供丰富的培训课程、任用精英人才、拥有较好的职业保障、敢于在制度上进行变革突破。韩国高级公务员制度的缺点在于无法避免一些人情社会因素在政府运行中的消极影响；只倾向于前期政策的制定，忽略了对后期相关政策持续性的完善。总之，韩国人只有继续发扬其现行高级文官制度的优点，回避现行制度的缺点，才可以在未来的发展中取得更多的进步。

韩国高级公务员制度对中国有如下启示：其一，我国可参考韩国高级文官的录用方式，对外开放岗位、注重胜任力测评，不拘一格选用人才，增强政府高级领导层的行政活力。其二，我国经济较发达地区的高级公务员培训可以借鉴韩国所采用的模式。其三，尽量让高级文官的工资收入与企业高级管理者保持在相近的水平线上，增强其工作获得感；同时，强调绩效在公务员收入中的比重，提升其行政效率。其四，在廉政建设上，应该实施严格法律规范和加强领导人模范带头作用并重的策略，这样既可以在制度层面杜绝腐败，又可以在精神上教育公务员要廉洁奉公。

本研究的创新之处在于丰富了我国对韩国政府的研究、为中国高级公务员管理制度的建设提供了借鉴。目前国内外都缺少较新的、对韩国高级公务员制度系统分析的学术著作，本研究对这一领域的研究内容进行了补充和更新。此外，高级公务员的行政效率会很大程度上影响中国政府的日常工作，本研究对中国高级公务员制度的建设有参考价值。

研究的局限首先在于国内能检索到的和韩国行政制度相关的文献专著数量极为有限，且研究资料多来源于陈旧的中文资料和不同国家学者所撰写的英语文章，缺乏直接由韩语翻译而来的研究素材。若有更娴熟的韩语运用能力会弥补当前的局限性。

注释

①Daniel Tudor.Korea：The Impossible Country[M].Rutland：Tuttle Publishing, 2012.

②金荣枰,崔炳善.韩国行政改革的神话与逻辑[M].北京：国家行政学院出版社,2001.

③金判锡,刘俊生.新时期变革中的韩国高级文官制度[J].国家行政学院学报,2005(04)：93-96.

④李秀峰.韩国行政改革研究[M].北京：国家行政学院出版社,2008.

⑤刘重春.理性化之路：韩国公务员制度研究[M].北京：中国社会科学出版社,2012.