地方国企改革的治理难题与发展建议

地方国企的改革绝非易事，当前正是深化地方国企改革的重要时机。长期以来，地方国企改革一直处于艰难探索和试点的阶段，部分地方国企出现了债务危机、治理困局，转型压力剧增，深化改革风险较为突出。因此，在扎实推进地方国企改革进程中，一方面要采取顶层设计与地方本土实践相结合的路径，完善地方国企改革的制度、法律和治理结构，降低地方国企改革的试错成本，规避市场风险；另一方面要寻求地方国企改革的模式创新，将混合所有制改革、强强联合和并购重组等不同模式纳入地方国企改革进程，激活地方国企改革的信心和创造性[1]。

治理难题

地方国企的改革难题既来自于过去计划经济体制沉淀的问题，也来自于新阶段深化改革的必然要求。这些问题与地方经济发展错综复杂、市场化改革进程缓慢密切相关，也与管理制度不规范、缺乏约束、内外部转型面临新风险有关，没有系统性的改革计划很难短期内扭转地方国企改革的困局。

1.治理存在市场化短板

地方国企改革的治理仍然存在政府与市场关系梳理不清晰的问题，绝大部分地方国企都是地方政府的重要资产和发展资源，无论是股权、事权还是组织人事制度，其市场化和现代企业制度运营都较为滞后[2]。一方面，地方国企的混合所有制改革和市场化迫切需要解决治理效率、多重管理的问题，另一方面，地方国企的产业布局、资本管理单一，无法引进更具竞争力的民营资本，地方国企改革活力不足。由于历史和观念的影响，地方国企的“所有制偏好”问题较为普遍，对于非公有制企业的进入设置部分显性或隐性的限制。

2.转型变革进程缓慢

2015年，国资委、财政部、国家发改委三部门联合出台了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，为地方国企改革提供了比较清晰的发展路径。但是，各地方国企的具体分类实施进展明显不一，政策的落地差异也表明地方国企改革困难重重。东南沿海地区地方国企改革的进程明显较快，市场竞争力较强，现代企业治理的模式也逐渐成熟；而中西部地区、东北地区的改革囿于观念滞后、转型缓慢和改革路线图不清晰，国企往往缺乏市场竞争力，有的甚至已经濒临破产重组的边缘。

3.内部驱动有待提升

一方面，部分地方国企仍然采取传统的行政管理模式，现代企业治理制度不完善，股东的权益配置和决策体系较为单一，依靠重资产的模式不但盈利空间有限，而且产业布局极不合理，限制了地方国企的进一步发展[3]。另一方面，地方国企的人事布局和人才培养比较滞后，缺乏市场化的激励，体制内的人才队伍居多，市场化的职业经理人队伍偏弱，内部高管激励以政治晋升为主，体制僵化的问题较为普遍，内部激励性不足，导致地方国企改革陷入困局。

4.供给侧改革较为复杂

地方国企改革掀起了几波高潮，但是由于地方国企的数量、规模和发展现状不一，在推进改革进程时难免出现“一刀切”的现象。部分地方国企面临的环境更为复杂，承担着一定的社会责任和公共物品供给的功能，市场化方向不清晰，改革的成本较高，短期内难以实现较大的突破。部分地方国企的资本结构设计复杂，股权结构不明，存在多头监管、空壳的现象，如一些地方融资平台运作效率低，关联交易多，穿透底层资产与金融资本监管的矛盾较为突出；一些地方融资平台长期依赖地方财政，隐性债务风险偏高，不利于后期的混合所有制改革。目前，一些地方开始探索地方融资平台的市场化转型，寻求与实体企业的结合，力图打破地方融资平台的僵局，但未来的发展仍需给予准确定位与政策指导。

样本试验

地方国企改革具有很强的地方色彩，广州、浙江和重庆等地率先开启地方国企的市场化和上市进程，逐渐成长为具有竞争力的国企改革样本，为其他地方国企改革提供了一些值得借鉴的模式。

1.广州：坚持市场化方向与资本运作

广州地区处于改革开放的前沿阵地，在探索地方国企改革的市场化方面积累了丰富的经验，并且已逐步形成比较成熟的模式。

（1）提高国资集中度，2015年出台的《中共广州市委广州市人民政府关于全面深化国资国企改革的意见》，为国企改革制定了较为完善的方案。2017年，广州的市属企业调整至30户左右，其中，市属经营性国有资产的80%集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业，并集中于前20户大企业集团。

（2）积极推进地方融资平台市场化，通过建立资本运营平台，利用市场化模式对地方国企进行资本运作。广州国资委大力推动地方国企上市，计划至今年推进竞争性领域的市属企业实现整体上市或至少一家公司上市，措施包括改革高管薪酬、进行资产整合、引进民营资本，并着重推进国企资产证券化率。可以看出，广州地方国企改革的亮点在于通过资本与市场化实现头部国企的上市，并且打造了如广州发展、珠江啤酒、广州市建筑集团以及广州农商行等一批具有强品牌、市场竞争力的地方标杆国企。

2.浙江：突出顶层设计与政策指导

浙江国企改革的环境和基因优势明显，民营经济发达，国企改革理念先进，市场化程度较高。基于中央顶层设计的指导，浙江国企改革在深化国企与民营经济齐头并进发展方面逐渐形成了地方特色的“1+N”政策体系。浙江国企改革与广州有异曲同工之妙，都比较注重国企“瘦身健体”和“国民共进”。

（1）高度重视国企改革的顶层设计，以混合所有制改革为突破口，相继出台一系列意见方案。2014年《中共浙江省委浙江省人民政府关于进一步深化国有企业改革的意见》出台，明确提出“以国有资产证券化为抓手积极发展混合所有制经济”，2015年出台《省属企业经营投资资产损失责任追究暂行办法》，2016年出台《省属国有资本布局结构调整优化实施方案》和《省国有资本运营公司运营管理方案》等，明晰了国企改革的方向和路径。

（2）成立国企改革发展基金，加快企业上市。2018年7月，浙江省国企改革发展基金成立，首期规模达100亿元，重点投向资产证券化、混合所有制改革、上市公司并购重组和浙江省“八大万亿元产业”（信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造和文化产业）四个方向，强化基金参与国企混改，同时将国有控股企业上市作为2019年重点任务之一，计划今年新增27家国有控股上市公司，为地方国企改革释放新的增长动力。

3.重庆：深化区县地方国企改革

重庆地方国企的改革路线坚持中央与地方融合的模式，在中央国企改革的行动计划与指导意见下，重庆逐步探索深化区县地方国企改革的模式。

（1）坚持中央政策指导与地方主观能动性结合。2019年11月发布《关于深化区县国企国资改革的指导意见》，因地制宜，聚焦区县国有资本布局优化配置、投融资平台公司改革、混合所有制改革、现代国有企业制度建设、区县国有资产监督管理等多个维度。事实上，早在2014年，重庆就率先在中西部地区开启了地方国企改革的试点工作，并力推混合所有制模式，相继推出百个开发项目，提速国企集团股权多元化，引导各类资本参与国企改制重组。

（2）将地方国企改革与区域经济发展紧密融合。重庆作为长江上游经济中心、新丝绸之路起点、中西部城镇化的重点地区，同时还是长江经济带的重点城市。经过五年发展，地方国企改革红利持续释放，助推经济与产业结构升级，逐渐成为我国经济增长的“急先锋”，搭建了国有资本投资运营形成了“3+3+1”平台①，并加快处置僵尸企业和空壳企业，集中管资本，厘清国资监管机构与国有资本投资、运营公司的权责边界。

发展建议

地方国企是引领地方经济发展的重要引擎，也是推动区域协同发展、资本市场改革的基础性力量，地方国企改革的成败关乎地方经济转型升级和全面深化改革落地。做好地方国企改革的顶层设计，总结样本经验，有助于地方国企改革破题，打破地方国企改革的僵局。

1.坚持中央政策指导与地方试点模式相结合

当前，以新发展理念为引领，推进地方国企改革试点与模式探索，不仅要坚持中央政策指导，统一于国家关于国企改革的三年行动计划、分类指导意见，由管资产向管资本的方向推进，而且需要积极发挥地方国企改革的能动性和创造性[4]。从广州、重庆和浙江等地方国企改革样本来看，这些地方的国企改革既有共同点，更具本土化特色，充分结合了地方国企改革因地制宜、有的放矢的治理优势，释放了地方国企改革的红利。

（1）重视地方国企改革的顶层设计，地方党委和政府要起到引领作用，制定可行性的政策指导意见，稳步推进地方国企资产证券化、上市和并购重组。

■绿桑盈亩 王静/摄

（2）加强对地方国企改革的分类、阶段性改革，形成较为长远的行动方案，将混合所有制、民营资本等引进地方国企改革，增强国企的股权多样性和市场活力[5]。

（3）加快落实要素市场机制体制改革路线图，优化地方国企资源配置，形成竞争性格局，倒逼低效率、低效益的地方国企改革，鼓励和支持头部地方国企的发展壮大。

2.加快厘清地方国企改革中政府与市场关系问题

地方国企改革的一大难点就是政府与市场的关系问题，从成功的地方国企改革样本来看，加快厘清地方国企改革中政府与市场关系至关重要。

（1）将具有战略性、民生、竞争性的国企资源集中管理，优化资本结构，有条件地进行合并重组，壮大头部地方国企力量，夯实资本控股。

（2）积极引进民营经济，推进地方国企股权多元化，在确保地方国资委控股的前提下，降低资本准入门槛，为后续上市做好充分的资本准备，以此发挥市场的基础性资源配置作用。

（3）加强不同监管部门的协同，各部门对地方国企改革需要步调一致，明确划分改革成本的承担主体，打通部门界限，激活国企改革的信心。

3.加快推进优质地方国企上市与资本发展

地方国企的做大做强需要一批优质地方国企成为龙头，实现地方国企改革突围，一方面要增强地方国企改革信心，积累更多经验和模式；另一方面要通过上市释放改革红利，吸引更多民营资本、外资参与，深化改革开放整体战略部署[6]。

（1）以国企改革分类指导意见为蓝本，找准一批有竞争力、有潜力的地方国企进行重点培育，推动国有资本向优质企业和特色企业聚焦，打造地方经济的台柱子，抓住长江经济带、“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角自贸区等建设机遇，塑造强有力的地方国企品牌。

（2）积极培育龙头地方国企，对现有地方国企进行梳理、分类，运用资产证券化方式将优质资源、核心资产推向市场，通过资本市场并购、上市等政策，加快优质地方国企上市[7]。

4.深化地方国企内部优化治理与动力转型

地方国企拥有行政、垄断等多种资源禀赋，以及政府政策、行业准入的天然优势，但是内部运行效率低下、部门林立，行政化的配置和政治晋升的模式阻碍了改革的步伐。因此，深化地方国企内部优化治理与动力转型需要从三个方面入手：

（1）加快地方国企市场化用人导向，引进和培育职业经理人队伍，坚持优质人才培养，避免任人唯亲、近亲繁殖的现象。

（2）完善地方国企激励与绩效考核机制，形成有梯队、有明显激励作用的考核体系，激发国企干部员工的能动性和干事创业的热情。

（3）建立健全容错机制，鼓励创新型人才大量投入到地方国企改革事业中。

注释：

①“3+3+1”平台：将渝富集团、水务资产公司、地产集团3户企业改组为股权类国有资本运营公司。将机电集团、化医集团、商社集团3户企业改组为产业类国有资本投资公司。新设立1户渝康资产经营管理公司，专司不良资产的处置和经营管理。