水利工程安全与质量监督管理体系存在问题与对策研究

金秀实

(辽宁省岫岩满族自治县水利事务服务中心，辽宁 鞍山 114300)

1 发展历程

1.1 政府全面行政管理

建国初期，我国实行的计划经济制度决定了单纯消费建筑材料和国家投资属于水利工程建设活动的主要特征，其建设管理过程全面由政府承担。政府水行政管理部门负责水利工程建设的各个环节，行政部门直接下达相应的施工任务，实行建设材料计划供应和建设投资层层拨付的方式，行政部门的附属物以水利工程建设、施工和设计单位为主，即被迫执行水利工程建设的单位。

水利工程在该阶段实行的为政府全面行政管理模式，具体的质量监督工作按照上、下级模式推行，由于缺乏相应的法律规范且未形成普遍适用的评定标准，非建筑专业领域为建设单位人员主要来源，施工单位的自我控制为保证安全生产和工程质量的主要模式，由此形成的施工单位安全检查和内部质量制度较为单一[1-5]。

1.2 政府督察与建设单位结合

1978年以来，对于水利工程的建设掀起了新的高潮，与此同时工程管理制度发生了重大改变，如投资主体多元化、施工单位独立运行、资金有偿使用和建设项目承包制等，实现了生产者的逐步转变。在一定程度上强化了各参建单位间的经济关系，但是利益最大化、工程安全、质量之间的矛盾日趋突出[6]。

这一阶段水利工程建设管理逐渐形成建设单位与政府部门综合管理的模式，工程管理工作主要由相应规模的施工单位负责，而政府部门退居幕后。施工单位接受建设单位或水行政主管部门的委托，部门分包或全过程承包水利工程建设项目。为了确保工程质量和安全施工政府出台了相应的法规、规范，然而管理体制改革还处于初始时期，颁布实施的一些制度、政策还不完善，无法较好的控制水安全、质量、投资和工期等，实际建设过程中经常出现投资超预算、工期延期等现象[7]。

1.3 水利工程安全与建设质量政府监督

1986年水电工程质量监督总站的成立标志着我国首个监督机构的形成，其基本框架划分为分站、中心站和总站三级，如图1。另外，超标承包、建设监理和业主负责制于1988年成为我国水利工程的建设管理新模式；1997年，水利部正式颁布的有关文件明确了质量监督机构的任务和性质，并提出将其应用于水利工程的各类建设项目。

根据工程安全生产和管理目标要求，适当调整了各级职能和流域管理结构各分站的命长，至此代表管理体系的初步形成。

图1 质量监督机构示意图

2 现阶段存在的主要问题

2.1 法规制度不健全

当前，我国的现状是各个专业的建设工程由与之对应的交通运输、水利、铁道和城建部等多个部门分行业管理。但是颁布实施的法规，仅仅对建设活动中中的路线、设备、管道等配套活动和房屋建筑工程作出了法律约束，而对于水利工程等其它行业的建设管理缺乏可操作性、专业性和针对性的法律。

1997年发布的水利工程质量监督管理相关内容已落后于时代发展，各类问题日趋凸显，如质量监督机构在市场经济条件下的性质是什么？对于可以设立独立事业法人的质量监督机构，如何实施有效的管理及其与水管部门的关系等。

2.2 组织机构缺乏统一性

随着各级水管部门机构的改革和改革开放形势的不断发展，当前出现的质量监督管理机构组织形式主要包括：①采取合署办公模式的水管部门内设机构与质量监督机构，出现了“两块牌子，一套人马”的现象；②在水行政主管部门内设立监督机构，而设立于同一体系内的相关事业单位为具体实施管控工作的机构；③接受水管部门委托和管理的事业法人单位从事监督工作，同时该单位为专门的独立结构。更名后的工程安全与质量管理机构其组织形式未发生较大的变化，前两种组织形式是以行政管理单位定位安全与质量监督结构，而后一种组织形式是以独立的事业法人单位接受水管部门委托开展安全与质量监督工作。虽然，当前采取的是分级设置安全与质量监督机构，但不同的组织形式使得实际管理过程中很难实现统一的领导[8]。

2.3 制度执行不到位

法规制度的执行为保证管理体系有效运行的关键，目前有关法规制度的执行还存在着许多的问题，具体如下：

1)中小型水利工程建设受到人力、物理和经费等条件的制约，管控过程比较复杂且费用相对较低，从而导致无法正常开展相应的工作。质量监督机构普遍存在质检技术手段落后、经费不足、无编制等问题，尤其是安全与质量监督总站更名后在一定程度上增加了安全生产监督职责，但是相应的管理人员与费用并没有增多，在安全监督工作过程中缺乏可供参考执行的规范。所以，对于安全监督工作的开展产生较为不利的制约。

2)多种形式的投资模式为水利工程建设现阶段的典型特点，对于以非水利系统投资为主的工程建设项目，监督机构难以开展安全与质量监督工作。有些管理机构所承担的建设项目与当前的法规和制度明显不符，且很容易出现重复设置机构的现象，由此产生巨大的资源浪费和监督执行力度低下的问题。

3 水利工程安全与质量监督管理体系

3.1 建设安全与质量监督法规体系

西方国家是在统一、完善、严格的法制基础上建立的水利工程监督管理体系，例如英国的管理体系可划分为法律层、条理层、技术规范与标准层3个等级，其中法规体系的最高层次为水利工程安全与质量监督法律，该层次的法律效力最高；为了更好的实施法律，进一步细化的法律条款可以形成形影的实施细则与条理，而明确规定了施工细节、工程管理与技术实施流程的为第3层，如图2。

图2 工程质量监督管理法规体系

3.2 推行行政许可制度

针对技术人员、管理单位和组织机构实行资质管理及注册许可制为西方国家工程管理的普遍做法，通过检查工程建设活动、检测主体质量、质量认证以及推行项目申报、工程使用和施工许可，实现水利工程的全过程综合管理。

德国是对于新建和改进工程，全部由审查机构实行强制性监督，且组成审查公司的质量监督工程师均取得政府注册许可的证书。其中，业主提出使用许可申请的基本前提是工程项目通过审查且取得相应的证明材料，政府建设主观部门认为不违背州建筑法规或其它相关法律且所提交的证明材料完整，该条件下可颁布水利工程使用许可证书，在取得主管部门使用许可前任何建筑物一律不得占用或使用。

3.3 发挥行业协会和专业人士作用

国外的工程质量监督管理体系对项目建设的监督审查和市场机制的有效运行，一般是以行业协会和专业组织为依托、以专业的工程咨询方实现有效的控制作用。在审核和认可水利工程管理机构的基础上，接受政府委托或授权实现政府职能的转变，推行考核注册制度和专业的教育培训，充分发挥技术人员和研究者的功能作用，直接监督管理水利工程建设活动。行业协会和专业组织在很大程度上推动了行业发展，通过积极承担质量监督工作逐渐成为政府部门的得力助手，通过管理体制改革、加强行业规范操作和提升行业社会地位等，对监管控水利工程质量发挥巨大作用[7-8]。

4 完善监督管理体系

4.1 健全法规体系

借鉴西方国家的工程质量监督管理法规体系，我国还需要进一步建立统一、完善、严格的法规体系，从技术、法规和法律3个层次明确水利工程建设管理的法律约束；另外，针对当前现状及其存在的问题亟需完善管理体系，加快推进操作性强、紧密结合实际的综合管理体系的建设。

4.2 理顺管理关系

2008年，水利建设工程质量监督费作为行政事业性收费被取消，该项目仅仅保留于政府财政预算内，同时明确了水利工程质量监督为政府职责的组成部分，属于政府行为。水利工程管控的主体应担任组织者的角色，而实际的监督执法行为通过雇佣“裁判”来行使，换而言之就是由专业的团队落实具体的监督管理工作。现行法规明确规定全国水利工程监督管理由国家水主管部门承担，具体的工作可以委托相应的机构实施。针对工程项目的监管空座由接受水管部门委托的机构实施，从而实现了财政结构改革和精简政府机构的目标。

所以，被监督者-监督结构-政府部门之间的管理关系迫切需要得到明确，从而更好的实施监控工作，针对发现的违法违规行为由具有授权的监督部门或政府出发，由此实现对各参建单位安全生产和施工过程有效控制的目的。

由得到政府一定授权的监督机构或政府处罚监督过程中发现的违法违规行为，由此实现工程建设各参建方安全生产行为和主体质量有效控制的目标，这也是管理体系的未来发展方向。

4.3 规范管理行为

规范管理为正常运行监督管理体系的重要保障，因此可建立以下制度确保水利工程的高效管理：

1)推行市场准入制度。通过实行工程师注册制、考核准入和资质等级注册制等，保障水利工程安全生产和工程质量，提升技术人员和监督结构的管控能力。

2)市场操作宽松制度。为进一步提升监督结构的监督能力允许跨区域资源调节和配置，通过规范的河东约束机制开放工程安全与质量监督市场。

5 结 论

如何切实提升工程管理水平、确保工程建设质量以及工程项目分阶段管控为当前研究亟待解决的问题。结合不同时期的工程管控特点，从多个不同的角度探讨了当前存在的问题，借鉴国外先进的管理模式提出理顺管理关系、健全法规体系和规范管理行为等有效的改进措施。通过专业化服务具备独立事业法人的工程安全与质量管理机构，对于推动我国水利工程更高效、更公正、更完善的安全与质量监督管理工作发挥着重要作用。