农村应对突发事件有何秘方？——新冠肺炎疫情下的应急法治思考

王乐君

新冠肺炎疫情暴发以来，习近平总书记多次强调要依法防控、科学防控。在中央全面依法治国委员会第三次会议上习近平总书记强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，并从立法、执法、司法、守法各环节对依法防控疫情进行全面部署。

法治是应对突发事件的前提和基础

新冠肺炎疫情在武汉暴发后，国家卫健委依法公告，将新冠状肺炎纳入乙类传染病并按甲类措施防控，此后各省区市先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，为疫情防控提供法律依据。2月24日，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，同时浙江、上海、江苏、北京等地方人大常委会也发布了有关打击野生动物非法交易、做好疫情防控工作的决定，明确或授权省（区市）政府采取临时性应急管理措施，为地方防控疫情提供法治保障。浙江等省人大常委会还发布决定，为地方政府推进企业复工复产提供法律支持。最高人民法院等联合发布《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，对准确适用法律，依法严惩妨害疫情防控的各类违法犯罪提供遵循。这次新冠肺炎疫情和2003年SARS防控，说明越是突发重大公共事件，越要依法防控，依法治理。

为应对紧急状态，政府要立即采取措施有效控制事态发展、尽快化解危机、减少人员伤亡或者财产损失，因此紧急状态法治不同于常态下的法治，呈现公权力扩张、部分私权利受限的特点，有关政府通过依法行使紧急行政权，甚至可以依法限制公民部分基本权利，采取某些临时特殊措施，在集中力量、调动资源等方面行使临时权力。但是，从法治的长远意义讲，政府采取紧急管控措施，要坚持应急处置合目的性、合法性与正当性相统一，既要依法依职权管控危机，实现有效控制危机的基本目标，又要避免紧急状态实际情况与处置措施力度失衡。要根据紧急状态下危机的程度来考虑应急措施的力度，按照不同等级，分类处理，切忌“一刀切”；对疫情形势缓解或风险较低的地区，要采取较为柔性的应急措施；对公共危险已经消除的地区，要及时变更或解除相关应急措施。

为有效防控疫情，一些地方依照法律的基本精神和合理性原则，采取合乎情理、符合实际的措施，及时化解有关难题，但也有些地方存在不用法律、没有用好法律或者适用法律不当等问题，导致失序失范，比如，封村封路不让进出、拒绝湖北人入住酒店、禁止外地务工人员返城、禁止外地租户回小区、禁止医务人员下班进小区回家等，即使中央明确要求复工复产，一些地方仍采取简单化、一刀切的“硬核”管控措施。疫情防控进入紧急状态后，公民的部分权利会因此受到限制和压缩，比如，强制隔离会限制部分人员的人身自由，紧急征用会限制部分人员的财产权利，但是，任何限制公民人身和财产权利的措施都不能以损害人民生命和基本权利为代价，与人民生命健康密切相关的知情权、隐私权、人格尊严等基本权利应予以尊重，不得任意非法限制和侵害。

农村应对突发事件需要法治思维

新冠肺炎疫情在全国农村得到有效控制，既与城市管控严防输出、农村严防输入和内防扩散有关，也进一步彰显了法治在农村应对突发事件中的作用。

遇事找法是前提。这次新冠肺炎疫情防控中基层政府和有关部门及时纠正违法行为和化解纠纷、矛盾，严厉打击哄抬物价、妨碍疫情防控等违法犯罪行为，充分发挥了法治在应对突发事件中维护秩序、维护社会稳定中不可替代的作用。同时，现行应急法规和各地及时出台的配套制度，为基层及时采取隔离、分类处置甚至征收征用措施，提供法律指引，既保障疫情防控在法治轨道上进行，又为基层合法、及时、有效采取防控措施提供法律支持。基层依法有效防控疫情，及时化解纠纷、矛盾，强化了老百姓配合防控的义务和责任感，老百姓自觉配合隔离，积极承担社会责任，又强化了基层干部和群众“遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的意识，为农村突发事件管控夯实群众基础。总之，在农村突发事件应对中，法治不仅是恢复或者维持社会秩序、促进社会稳定的根本保障，也是提升基层治理能力的支持力量。

法治思维是基础。这次农村疫情防控中也存在一些偏颇和极端做法，暴露出基层治理中一些地方法治思维欠缺、法治意识还有待加强。面对疫情，一些乡村没有按照有关法律和应急响应方案的要求及时采取防控措施，而是习惯于等待上级指示和安排，错失疫情防控最佳时机。一些地方不管疫情是否严重，是否符合一级响应的要求，又都采取简单化、极端化的严厉管控措施；非疫情重点地区也随意封村封路，不让老百姓出门，连春耕春播都干不了。一些地方选择性执行政策，即使中央明确要求分级分类防控，战“疫”复工两不误，但为避免新增病例被问责，一味继续严防死守，致使物流受限、原材料不能及时运送，农民工无法返城，企业复产困难重重。这些做法，侵犯了公民的人格权、生存权，或者违反了应急法律，于情理不合、于法理不容。因此，在紧急状态下基层干部也要依法行政，学会运用应急法律，做到在法治之下而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。

依法办事是关键。村委会在突发事件应对中配合、协助政府采取管控措施，既是法定责任与义务，也是履行办理本村公共事务和公益事业的责任所在。为保障村民的生命、财产安全，村委会基于村民自治可以组织村民制定管控措施，或者通过村规民约进行管控，这种合意形成的管控规范，对全体村民具有约束力，它弥补了非常时期政府力量和资源的不足，体现了特殊时期村民团结互助、邻里守望的道义价值。但这种管控规范和措施，仍然要坚持村民自治与法治的统一，要符合法治原则、民主原则、合理原则，要按照主体适格、程序合法、措施适度的要求落实应急处置措施，村委会、集体经济组织等未经批准不得擅自采取设卡拦截、断路堵路、阻断交通等行为。基层政府和村级组织对村民权利限制时要遵循比例原则，有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度保护公民权益的措施，充分尊重村民的人格权，保护其隐私，防止歧视、暴力等不公正对待。基层政府、部门以及村级组织根据授权或委托承担村民隔离、村口防守等执法任务时，要坚持法、理、情统一，倡导人性执法、柔性执法，平常心对待，照顾群众情绪，多做解释工作，防止滥用权力、执法失范，造成不良影响。

综合治理是保障。面对突发公共事件，应急任务重，涉及群众面广，农村疫情防控要在制度化、法治化的基础上，建立各类组织、群众参与的多元化应对机制，充分利用农村熟人社会的特点，广泛动员农村各类组织、农民群众的力量。同时将农村防控社会组织特点与法治优势结合起来。农村突发事件应对，涉及基层党组织、村委会、农村集体经济组织、农民专业合作社、志愿者和慈善等社会组织，加上各地经济社会情况不一样、应急处置程度不同，平衡、处理各方面的关系是法律的基本功能和优势，通过法律、规则或者应急方案明确各方面的职责、权利与义务，允许做什么、禁止什么、提倡什么，一目了然，既保障组织、群众配合应急工作、遵守防控措施的义务，又引导大家协助、参与应急处置工作，避免“干部在干，群众在看”，确保有效发挥群众、社会组织作用。基层党组织不能脱离农民群众，村干部不能变成脱产干部，否则就会出现在疫情防控中基层干部对村社底数不清、动员组织力不强的不利情形，在老百姓中失去威信，失去号召力和凝聚力。农村疫情防控再次印证在乡村治理体系中社会组织不能缺位，要把培育多元化机制作为乡村治理体系建设的重要内容。

农业执法也要防风险

过去我们一般认为重大风险主要在政治、意识形态、经济、社会治安、环境等领域，而对执法领域中的风险缺乏足够的认识。这次新冠肺炎疫情作为突发公共卫生事件，对执法部门来说也是一次大考。

农业部门还涉及渔船、农机作业安全事故和动物疫情、农作物病虫害等突发自然灾害，基层农业执法机构要参与这些突发事件的处置。另外，农业执法还会面临三种风险：一是突发群体事件产生社会风险。农药、兽药、肥料、饲料等农业投入品执法涉及粮食安全和农民群众的切身利益，承包地纠纷仲裁、农业生产经营中利益纠纷、矛盾的调解，“大棚房”整治后的纠纷处理，执法不当也会激化矛盾，导致农户联合维权，产生群体性事件，引发社会冲突，进而产生突发公共事件。农业执法在应对突发公共事件方面明显经验不足，是农业执法的短板。二是执法不到位导致追责的风险。农业执法因面广、涉及法律多、人手紧张，大多只重视农资等领域的执法，而对一些不常见、不熟悉、非农业领域的执法经常被忽视，一些新的执法领域往往成为一个薄弱环节，成为执法的弱项。三是执法办错案导致败诉的风险。机构改革后多数执法人员不熟悉法律、没有办过案件，容易在实体和程序方面出问题，或者没有吃透法条精神，适用法律不当办错案，体现为执法能力不足。

因此，农业执法队伍组建以后，要加大执法条件建设，聚焦执法办案水平，强弱项、补短板、提能力，增强执法风险防范意识，提高应对执法中各种风险隐患的能力。要提升应急执法能力。将应对突发事件能力培训纳入农业执法培训内容，加强案例实操，开展应急模拟演练，坚持依法处理、舆论引导、社会面管控“三同步”，努力实现政治效果、法律效果和社会效果相统一。要改进执法方式。农业执法不同于工商、市场执法，更多涉及农民群众切身利益和农业生产稳定，不能一罚了之，要寓执法与服务之中，坚持刚柔并济、包容执法，防止过度执法、粗暴执法。要强化办案主业。农业执法机构要以办案为主业，要通过办案确立执法机构的地位、树立执法机构的权威，要把办案情况作为地方执法工作的重要考核指标。

农业执法还要处理好三个方面关系，确保法律法规得到全面执行，法定职责得到全面履行。一要处理好季节性执法与日常执法的关系。农业季节性强，在春耕备耕、秋收秋播季节要加大农资打假力度，及时查处假劣农资坑农害农行为，但同时农产品质量安全、生猪屠宰、动植物检疫执法贯穿全年，这些执法也不能放松。二要处理好常规执法与重点执法的关系。在抓好日常执法的同时，中央部署的重大工作任务，农业执法要及时跟进，比如长江保护十年禁捕，长江沿线的农业执法机构要作为重大执法任务，紧盯不放。三要处理好常用法律与新领域法律执行的关系。比如土壤污染防治法、野生动物保护法等不常用、不熟悉的法律，有些条款需要农业部门执行，执法中往往容易忽视；对新实施的法律或个别条款，比如新修订的土地管理法关于农民违规建房处罚的条款，也要及时学习、掌握，以准确适用法律。

这次疫情防控充分体现了我国的制度优势，为有效防控疫情提供了坚实的法治保障。突发事件不常见，但应急法治建设应当常态化，要在进一步修订完善突发事件应对法律的基础上，强化基层干部应急法律知识学习，加强应急模拟演练，不断提升基层干部依法应对突发事件的能力，大力推进突发事件应对法治化水平。