地方政府“土地生税”研究:基于工业用地视角

李学增,郭贯成,崔久富

(南京农业大学 公共管理学院，南京 210095)

一、引言

1987年深圳落下了中国土地拍卖的“第一槌”，迈出了中国土地管理制度改革的关键一步，拉开了中国土地市场化改革的大幕。土地市场化极大显化了土地的资产价值，使土地成为推动中国经济增长的“发动机”(刘守英,2017)[1]。地方政府一方面实行“土地引资”策略，利用对土地一级市场的垄断大规模出让土地带动本地区经济增长；另一方面通过实施“土地财政”获取了大量预算外收入，促进了城市的飞速发展。中国30多年的经济高速增长也得益于这一独特的土地政策。

长期以来，分析地方政府的土地策略主要从“土地引资”和“土地财政”[注]这里的“土地财政”主要指地方政府通过土地出让获取预算外的土地出让金，不包括预算内税收收入。两个方面展开，实际上，地方政府的土地策略除了在以上两个方面产生效应外，也会对地方政府的预算内财政收入产生影响，这一效应可以称之为“土地生税”。具体来讲，地方政府商住用地出让后，房地产开发、建设、销售等环节都可以产生营业税，后期商业服务业也可以带来营业税的增长，但这部分收入远小于土地出让金收入且周期较长(谢贞发等,2019)[2]。工业用地出让后可以增加工业企业产值，工业企业应缴增值税和企业所得税随之增长，这部分收入比较可观，据测算，2017年全国规模以上工业企业仅应缴增值税一项占预算内财政收入的比例可达15.5%[注]根据《中国城市统计年鉴》数据测算得到，这里的工业企业应缴增值税占比为分成后地方政府所得的企业应缴增值税占预算内财政收入的比重。全面推开营改增试点后所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央和地方各分享50%。。2011年中国工业产值已超过美国，位居世界第一，而工业是地方政府获取增值税的基础，工业用地出让能够扩大税基，增加长期稳定的税收收入，这是地方政府“土地生税”的根本原因。基于此，本文采用地级市层面工业用地面积和工业企业应缴增值税数据，对地方政府“土地生税”的特征和机制进行尝试性的探讨与分析。

本文实证分析表明，城市工业用地面积对工业企业应缴增值税有显著的正向影响，从工业用地出让的视角证明了地方政府有“土地生税”的意图。此外，地方政府面临的财政约束会影响其土地策略，具体来讲，当地方政府面临的财政压力较小时倾向于实行“土地生税”策略，这一特征可能源于地方政府的一种理性决策，“土地财政”能够即时缓解地方政府的财政压力，而“土地生税”则可以带来长期稳定的税收，地方政府可能根据所面临的财政约束决定实行哪种土地策略。本文从工业用地出让角度获取了地方政府“土地生税”的证据，为分析地方政府土地出让策略提供了一个新的视角。

二、文献综述与理论假说

地方政府针对不同用地类型的土地出让策略存在差异[注]根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》，国家机关用地、军事用地、城市基础设施用地、公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地可以采用划拨方式获得，这里主要分析地方政府对商住用地和工业用地的出让策略。。从商住用地来看，地方政府倾向于采用“招拍挂”等市场化方式出让，尽可能多地获取土地出让金。分税制改革后，地方政府面临较大的财政压力，高价出让商住用地获取土地出让金成为地方政府弥补财政缺口的重要渠道(赵文哲和杨继东,2015)[3]。同时，土地出让金属于预算外收入，地方政府具有相对自由的支配权，这部分收入也成为地方政府投资基础设施建设，带动本地经济发展的一剂良药。针对工业用地，地方政府则采取低价出让策略。有研究认为，地方政府面临激烈的地区竞争压力，因而竞相低价出让工业用地，吸引投资，发展本地经济，同时，限制商住用地供应，抬高商住用地出让价格，尽可能多地获取土地出让收入(陶然等,2009)[4]，以弥补低价出让工业用地带来的财政损失(陶然等,2007)[5]。也有学者将地方政府的工业用地出让与政治晋升锦标赛结合起来(周黎安,2007)[6]，认为地方官员的晋升与辖区经济发展绩效显著相关，地方政府为经济增长而竞争(张军,2005)[7]，招商引资成为发展辖区经济的主要手段，地方政府官员为增长而竞争自然演变为引资竞争，因此大规模低价出让工业用地。陶然等(2007)[5]认为要全面理解地方政府大规模低价出让工业用地的行为，需要把地方政府的行为放在政治集权体系下的经济发展考核体制中去分析，认为地方官员低价出让工业用地是为了做大GDP和增加上缴财政收入，以此显示政绩，获取晋升机会。

实际上，地方政府在土地出让时，需要权衡工业用地和商住用地出让所带来的综合效益，一方面，地方政府需要通过低价出让工业用地来应对激烈的地区竞争，吸引外资，发展本地经济，这也是地方政府官员参与政治考核的砝码。做大本地区GDP或许不能带来晋升机会，但在自己的任期内GDP下滑或地区排名落后也不是地方官员愿意看到的；另一方面，地方政府需要通过招标、拍卖、挂牌等市场方式出让商住用地，获取土地出让金，既可以弥补财政缺口，也可以为城市发展、基础设施建设及其他公共产品与服务融资(陶然等,2007)[5]。两者都可以带来地方政府的期望效应，但供地总量有限，地方政府需要在供地结构上做出权衡。张莉等(2011)[8]研究也证明，在政治集权与财政分权体制下，地方政府通过出让商住用地获取土地出让金的“土地财政”动机和通过出让工业用地实现招商引资的“土地引资”动机同时存在，还通过省级数据证明“土地引资”动机要强于“土地财政”动机。赵文哲和杨继东(2015)[3]认为“土地财政”动机不能够充分解释地方政府的土地出让策略，提出“以地生税”机制，认为地方政府低价出让工业用地是为了获取未来更高的税收收入。陶然等(2007)[5]则从实证层面证明了协议出让土地对地方政府预算内收入有显著影响。刘红芹等(2019)[9]认为工业用地市场和商住用地市场相互联动，扩大地方财政收入符合地方政府土地经营策略。

综上所述，当前研究分析地方政府土地出让策略时，认为地方政府是在面临财政激励、晋升激励、引资激励以及税收激励等情况下做出的理性选择，关于财政激励(陶然等,2009;曹广忠等,2007)[4][10]、晋升激励(武普照等,2019;徐现祥和王贤彬,2010)[11][12]、引资激励(张莉等,2011;张绍阳等,2018)[8][13]的实证研究较多，而少有研究分析地方政府的土地策略对税收收入的影响，陶然等(2007)[5]分析协议出让土地宗数对财政收入的影响，但2006年之后，协议出让土地数量已经大幅下降[注]《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》国发〔2006〕31号，规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，此后协议出让土地数量明显减少。，协议出让土地宗数对税收收入的影响已不能解释地方政府在土地出让时是否存在增加税收收入的动机。因此，虽有研究认识到工业用地出让可能会带来税收增长效应，但是目前还缺乏足够的证据佐证。

理论上，地方政府无论出让商住用地还是工业用地都会增加预算内税收收入，如图1所示。首先，出让商住用地能够促进房地产业和建筑业的发展，并带动与之密切相关的第三产业的发展。在用地商建设和销售房地产环节以及第三产业发展过程中，地方政府主要可以获得营业税收入的增长；其次，地方政府出让工业用地则主要从工业企业获得增值税和企业所得税，这是除了引资效应外地方政府可能追求的另一种效应。地方政府为了从工业企业获得税收收入，往往采取措施将工业企业尽可能地留在本地，而且还不断通过工业用地低价出让吸引企业落户，扩大税基，增加政府财政收入。虽然增值税和企业所得税均为中央和地方分享税种，但根据张耀宇等(2016)[14]的测算，地方政府能够分享到的规模以上工业企业增值税、企业所得税占地方公共财政的比重能达到四分之一到五分之一之多。增加的税收收入除了可以用于本地区经济发展外，还可以显示政绩，助力地方政府官员参与“晋升锦标赛”。本文尝试分析地方政府土地出让对税收的影响，但考虑到地级市层面营业税统计数据并未具体分类，难以将商住用地出让带来的营业税收入从整体中分离出来，工业用地方面虽也面临着同样问题，增值税和企业所得税不可分割，但可以从企业层面获取工业企业应缴增值税数据，因而本文试图从工业用地角度，找到地方政府“土地生税”意图的证据。根据以上分析，首先提出第一个假说。

假说1：城市工业用地面积对工业企业应缴增值税有显著影响。

图1 理论分析框架

分税制改革后，地方政府面临较大的财政压力，其土地策略的制定可能受到财政压力的影响。“土地财政”和“土地引资”都可以增加地方财政收入，缓解财政压力，不同的是，“土地财政”能够在短时间内增加地方政府收入，而“土地引资”具有滞后性，工业用地出让需要一定时间才能产生税收增长效应(曹广忠等,2007)[10]。当地方政府面临不同的财政压力时，可能采取不同的土地策略。郭贯成和汪勋杰(2014)[15]认为，财政压力是地方政府实行“土地财政”的主要原因，当地方政府财政压力较大时，可能更倾向于通过“土地财政”攫取预算外财政收入(吴群和李永乐,2010)[16]，缓解财政压力，但卢洪友等(2011)[17]认为地方政府实施“土地财政”实际是一种无奈之举。此外，土地是稀缺资源，地方政府也意识到了“土地财政”不具备可持续性(贾康和刘微,2012)[18]，因而当财政压力较小时，可能倾向于通过“土地引资”获取长期稳定的税收收入，同时带动本地区经济发展。基于此，提出本文的第二个研究假说。

假说2：地方政府财政压力会对其土地出让策略产生影响，当面临的财政压力较小时，工业用地面积对企业应缴增值税影响更大。

三、模型设定、变量与数据

(一)模型设定

针对研究假说1，设定如下计量模型定量分析城市工业用地面积对工业企业应缴增值税的影响，以及这种影响在不同地区之间的差异：

lnVATit=α0+α1lnAILit+∑αjXjit+δi+ηt+εit

(1)

式(1)中，i代表城市，t代表年份；lnVATit为城市i在t年份的企业应缴增值税；lnAILit为城市i在t年份的工业用地面积；Xjit代表一系列控制变量，包括工业从业人数、企业固定资产净值余额、当年利用外资、贷款基准利率。除贷款基准利率外，其他变量均以对数形式进入模型进行弹性分析。此外，模型控制了城市个体效应δi和年份效应ηt，以控制不随时间变化的因素和特定年份对所有城市造成影响的因素。

针对研究假说2，为分析地方政府面临财政压力时工业用地面积对企业应缴增值税的影响，需要构建一个可以衡量地方政府财政压力的指标，借鉴陈硕和高琳(2012)以及张莉等(2017)[19～20]的做法，构建财政自由度指标(FF)来衡量地方政府的财政压力，地方政府当年面临财政压力的计算方法如下：

(2)

该指标为负向指标，地方政府财政自由度越小，表明所面临的财政压力越大。将财政自由度自然对数(lnFF)以及工业用地面积自然对数与财政自由度自然对数的交互项(lnAIL×lnFF)引入模型，分析工业用地面积对企业应缴增值税的影响是否与地方政府财政自由度有关，设定计量模型如下：

lnVATit=α0+α1lnAILit+∑αjXjit+lnFFit+lnAILit×lnFFit+δi+ηt+εit

(3)

式(3)中，lnFFit为城市i在t年份地方政府财政自由度的对数，lnAILit×lnFFit为工业用地面积自然对数与财政自由度自然对数的交互项。

(二)变量与数据

本文收集中国地级市层面的城市面板数据进行实证研究，共收集到城市个体286个[注]不包括港澳台地区。，时间跨度为2006—2016年。各变量具体说明如下：

因变量为工业企业应缴增值税，数据来自历年《中国城市统计年鉴》。自变量为城市工业用地面积，数据来自历年《中国城市建设统计年鉴》。控制变量包括工业从业人员数、工业企业固定资产净值年均余额、当年实际利用外资和贷款基准利率。工业从业人员数衡量工业企业的员工规模，工业企业固定资产净值年均余额衡量工业企业的资产规模，它们共同决定了城市工业企业的规模，可能对企业应缴增值税产生影响；当年实际利用外资衡量工业企业的外资利用状况，企业在引进外资的时候可能同时引进先进的生产制造工艺，提高企业生产效率，对企业应缴增值税产生影响；贷款利率反映了企业资金获得的成本，会直接影响企业运营，进而对企业应缴增值税产生影响。各控制变量数据除贷款利率外均来自历年《中国城市统计年鉴》，贷款利率原始数据来自中国人民银行公布的六个月至一年(含一年)人民币贷款基准利率，样本期内基准贷款利率在一个年度内往往经过多次调整，参考况伟大(2010)[21]的做法，根据贷款利率实行天数加权计算每年的名义贷款利率。地方政府预算内财政收入和支出数据来源于历年《中国城市统计年鉴》。

为消除通货膨胀的影响，以2006年为基期，采用历年CPI指数对名义变量进行了平减，各变量的描述性统计见表1。

表1 变量描述性统计

四、实证结果

(一)工业用地面积对企业应缴增值税的影响

考虑到工业用地面积对企业应缴增值税影响的滞后性，本文采用工业用地面积的滞后一期作为解释变量纳入回归方程中，回归结果见表2。表2中模型(1)采用混合最小二乘法对式(1)进行估计，结果表明工业用地面积的滞后一期(以下称工业用地面积)对企业应缴增值税有正向影响，且在1%的水平上显著，所有控制变量均对被解释变量有显著的正效应，且在1%的水平上显著。模型(2)采用固定效应模型估计并控制了城市固定效应，结果与模型(1)基本一致，解释变量和当年利用外资的显著性水平变为在10%的水平上显著。模型(3)在模型(2)的基础上进一步控制了年份固定效应后，工业用地面积对被解释变量的影响不再显著，当年利用外资的影响也不再显著，贷款基准利率的影响变为显著为负。为了得出更为稳健的估计结果，模型(4)中采用了Driscoll和Kraay[注]Driscoll和Kraay标准误允许面板数据误差项存在异方差和自相关，对可能存在的截面相关也保持稳健，而且该方法允许截面个数大于时间跨度。(1998)[22]标准误进行估计，结果表明，除当年利用外资影响不显著外，其他变量对被解释变量均有显著的正向影响。以上结果初步表明，在控制了可能影响企业应缴增值税的其他因素以及城市固定效应和年份固定效应后，工业用地面积对企业应缴增值税有显著的正向影响。

表2 工业用地面积对企业应缴增值税的影响

表2(续)

注：模型(1)～(3)括号内为异方差稳健标准误，模型(4)括号内为Driscall-Kraay标准误，*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

中国地域广阔，各地区发展存在差异。本文根据中国经济区域分类标准[注]分类标准参见中国国家统计局的相关规定。，将所有地级市及以上城市按照所属省份划分为东部、中部、西部三大区域[注]东部省份包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部省份包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部省份包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。，分析工业用地面积对企业应缴增值税影响的地区差异。从表3结果来看，东部地区工业用地面积对企业应缴增值税有显著的正向影响，中西部地区影响不显著。从控制变量来看，三大区域工业从业人员、企业固定资产净值和贷款基准利率均对企业应缴增值税有显著的正向影响，东部和中部地区当年利用外资对企业应缴增值税有显著的正向影响，西部地区该影响符号为负，且不显著。

表3 工业用地面积对企业应缴增值税影响的地区差异

注：括号内为Driscall-Kraay标准误，*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

(二)稳健性检验

1.工具变量回归

本文的解释变量为工业用地面积，在模型中可能存在着内生性问题，这里的内生性问题主要体现在联立性偏误上，即工业用地面积对企业应缴增值税的影响不是单向的，可能互为因果。工业经济发展好的城市往往具有高GDP、高税收的特征，而这恰是地方政府所追求的政治绩效，因此地方政府也愿意供应更多的工业用地来满足企业的工业用地需求。上述影响机制意味着简单的OLS估计可能导致回归结果存在偏差，采用固定效应模型和引入控制变量虽然能在一定程度上缓解内生性问题，但仍无法解决工业用地面积的内生性。为了保证估计结果的稳健，本文采用工具变量回归来缓解内生性问题。

采用工具变量回归需要找到工业用地面积合适的工具变量，本文选择工具变量的基本逻辑如下：首先，选择地方政府协议出让土地宗数作为工业用地面积的工具变量。虽然政府从2006年开始规定工业用地必须通过“招拍挂”的方式出让[注]参见《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》国发〔2006〕31号。，土地协议出让方式受到了严格的限制和约束，但在一些特殊情况下，土地协议出让仍然是一种补充的供地方式。一方面，土地协议出让有较强的现实需求，摊大饼式城市扩张导致部分地区生态承载已达极限，政府开始注重存量土地再开发，而存量土地收储后再出让存在很多局限(宋国伦,2016)[23]，原国土资源部《关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》(国土资发〔2013〕3号)指明，符合条件的低效用地可以协议出让；另一方面，地方政府间存在着土地引资竞争，为了发展本地经济，争相扩大工业用地的出让规模和协议出让比例(杨其静和彭艳琼,2015)[24]。显然，工业基础好的城市一般具有较大规模的存量工业用地面积，地方政府也愿意协议出让工业用地促进本地工业经济的进一步发展，因而协议出让土地宗数与工业用地面积之间可能存在相关性，但当年协议出让土地宗数与当年企业应缴增值税之间没有直接关系。其次，选择规模以上工业企业个数作为工业用地面积的工具变量。理论上工业企业个数与企业应缴增值税之间不一定存在相关性，但为保证结果稳健，在模型中加入了工业企业个数后，发现其估计参数不显著，而工业用地面积和其他控制变量系数和显著性未发生较大变化，从而验证了工业企业个数满足外生性(相对于企业应缴增值税)条件。此外，工业企业个数和工业用地面积是相关的，这一点从工具变量回归的第一阶段估计结果可以得出，工业企业个数和协议出让土地宗数均对工业用地面积有显著影响。

基于以上分析，本文同时选取协议出让土地宗数和工业企业个数作为工业用地面积的工具变量，进行两阶段最小二乘估计，检验前文回归结果的稳健性，表4给出了工具变量回归结果。本文选择多种方法检验所选工具变量的合理性，首先进行工具变量不可识别检验，Kleibergen-PaaprkLM统计量检验结果表明在1%的水平上强烈拒绝“工具变量不可识别”的原假设；其次进行弱工具变量检验，根据Kleibergen-PaaprkWaldF统计量是否大于Stock和Yogo提出的“最小特征值统计量”临界值来判断，检验结果表明，Kleibergen-PaaprkWaldF统计量均大于10%水平上的Stock和Yogo临界值，因此可以认为不存在弱工具变量，同时，冗余检验的结果也强烈拒绝所选工具变量为冗余工具变量的原假设；最后进行过度识别检验，HansenJ统计量均不显著，表明无法拒绝“所有工具变量为外生”的原假设。以上检验表明本文所选的工具变量具有一定合理性。此外，使用工具变量法的前提是存在内生解释变量，为此进行了Hausman检验[注]Hansman检验结果未在表4中列出，如有需要可以联系作者获取。，检验结果强烈拒绝“所有解释变量均为外生”的原假设，因此采用工具变量回归是合理的。

从表4结果来看，无论是全国层面还是地区层面，工业用地面积对企业应缴增值税均有极显著的正向影响，解释变量的系数也明显增大，表明上文估计结果可能产生了向下的偏误。东部地区解释变量的回归系数最大，中部次之，西部最小，东西部之间存在较大差距，这与地区经济发展水平一致，经济发达地区市场发育更加成熟，因而工业用地面积对企业应缴增值税的影响更大。从控制变量来看，工业从业人数在全国层面和东、中部地区回归中对企业应缴增值税有显著的负效应，西部地区影响为正但不显著，原因可能是经济发达地区工业现代化水平较高，不再依赖劳动力数量来提升产值，随着企业现代化水平的提高从业人数反而下降。企业固定资产年均净值余额对企业应缴增值税均有显著的正向影响。全国层面和东、中部地区当年利用外资对企业应缴增值税影响为负，东部地区该影响达到显著水平，西部地区该影响则显著为正，原因可能是东部地区土地成本较高，外资向土地成本较低的西部地区流动导致。全国层面贷款基准利率对企业应缴增值税影响显著为正，而地区层面不显著。

工具变量回归结果表明，在控制了其他可能影响企业应缴增值税的相关因素以及缓解了解释变量内生性问题后，全国层面和东、中、西部三大地区工业用地面积均对企业应缴增值税有显著的正向影响。

表4 工具变量回归结果

注：()内为异方差稳健标准误，[ ]内为相应统计量的P值，{ }内为Stock-Yogo弱识别检验10%水平上的临界值，**、***分别表示在5%、1%的水平上显著。

2. 解释变量的不同衡量指标

上文分析采用工业用地面积作为解释变量，考虑到仓储用地和工业用地同属于工矿仓储用地一级地类，相互之间关系密切。进一步采用工业用地和仓储用地面积的总和作为新的解释变量，衡量工业用地和仓储用地对工业企业应缴增值税的影响，同时也可检验上文结论的稳健性。新解释变量仍然可能存在内生性问题，其影响机理同上文分析一致，因而同样采用协议出让工业用地面积和工业企业个数作为其工具变量进行回归，工具变量检验结果表明该做法比较合理，具体回归结果见表5。从表5和表4的对比可以看出，重新定义后的解释变量(工业用地和仓储用地面积之和)对工业企业应缴增值税的影响系数有所升高，但符号和显著性没有发生变化，相关控制变量的影响也比较一致。结论仍然表明，在控制了其他因素后，工业用地和仓储用地面积越大，工业企业应缴增值税越多，且这种影响在全国层面和地区层面一致。表明采用工业用地和仓储用地面积之和作为新的解释变量后，结论仍然是稳健的。

表5 解释变量的不同衡量指标回归结果

注：()内为异方差稳健标准误，[ ]内为相应统计量的P值，{ }内为Stock-Yogo弱识别检验10%水平上的临界值，*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

(三)地方政府面临财政压力时工业用地面积对企业应缴增值税的影响

引入财政自由度以及工业用地面积与财政自由度交互项之后的回归结果见表6。其中，模型(16)为全国层面的估计结果，工业用地面积对企业应缴增值税的影响仍显著为正，地方政府财政自由度对企业应缴增值税的影响显著为负。工业用地面积与财政自由度的交互项系数显著为正，工业用地面积的偏回归系数= 0.964+0.424×财政自由度，这表明地方政府的财政自由度越大，即财政压力越小的情况下，工业用地面积对企业应缴增值税的影响越大，意味着地方政府在财政相对自由的情况下，更倾向于通过工业用地出让，吸引投资，发展本地经济，同时扩大税基。

模型(17)至(19)分别为东、中、西三大区域估计结果，分地区估计结果与全国层面估计结果一致，工业用地对企业应缴增值税影响均显著为正，工业用地面积与地方政府财政自由度的交互项系数均显著为正。东部、中部地区解释变量和交互项系数明显高于全国层面和西部地区，表明东部和中部地区工业用地面积对企业应缴增值税的影响比西部地区更为明显，在地方政府财政相对自由的情况下，东部和中部地区工业用地对企业应缴增值税的影响比西部地区更加明显。

以上内容从实证角度证明，无论从全国层面还是地区层面，当地方政府面临的财政压力较小时，工业用地面积对企业应缴增值税的影响更为明显，地方政府可能更倾向于通过工业用地出让获取长期税收收入。

表6 引入财政自由度以及工业用地面积与财政自由度交互项后的回归结果

注：()内为异方差稳健标准误，[ ]内为相应统计量的P值，{ }内为Stock-Yogo弱识别检验10%水平上的临界值，*、**、***分别表示在10%、5%、1%的水平上显著。

五、结论

本文首先对地方政府的土地出让策略进行分析，试图解释地方政府出让土地面临的激励因素，在文献综述的基础上提出研究假说，进而采用全国地级市层面的面板数据分析地方政府工业用地出让对税收的影响。结论表明，城市工业用地面积对工业企业应缴增值税有显著的正向影响，在增加了相关控制变量和采用工具变量回归后，结果仍然稳健。分地区回归结果表明，不同地区城市工业用地面积对增值税均有显著的正向影响，东部地区该影响最大，中部次之，西部最小。进一步地，本文分析了地方政府面临的财政压力对地方政府土地策略的影响，结果表明，地方政府面临的财政压力对地方政府土地策略的制定有显著影响，当地方政府面临的财政压力较小时，城市工业用地面积对企业应缴增值税的影响更大，这意味着当地方政府财政相对自由时，倾向于通过工业用地出让来增加税收收入，这一结果在分地区回归中均通过了检验。这也表明，在现有财政体制下，不同地区地方政府土地策略存在一致性。

本文进一步论证了地方政府的土地策略，从实证层面和工业用地角度证明了地方政府有“土地生税”的意图，丰富了地方政府土地策略的研究。本文的研究表明，地方政府作为城市土地经营的决策者，其土地策略是在权衡所面临的各种现实条件下做出的理性决策，而不是单一追求“土地财政”或“土地引资”某一种目标。地方政府并未因为对土地出让金有更自由的支配权而无限制追求土地高价出让，而是在财政相对自由时选择更为理性和健康的土地出让策略，带动本地区的经济增长和扩大税基。从另一个角度来讲，地方政府也意识到了“土地财政”的不可持续性，开始选择更为合理的经济发展模式，这对理解地方政府的土地策略具有一定启示意义。