全球城市建设中的民间外交

于宏源 朱云杰 包玉涵

当今社会处在一个空前互联的时代，传播交往在全球城市交往中发挥着重要作用。作为全球化和信息化的参与者，每个人都能成为“公民外交家”，有权利采取有意义的行动，为全球化带来积极影响。全球城市是经济全球化、社会信息化和文化多样化中的重要参与者，其作为全球化时代日益强大的社会政治单元，有能力作为主要平台促进人们的互动，分享多元文化和价值理念，如上海、香港、洛杉矶、伦敦等全球城市拥有先进完善的城市交往平台和充满活力的文化社会活动，各国人民籍此分享信息和想法，共同应对全球性挑战。面对当下的全球新冠肺炎疫情大流行等全球性事件，民间外交作为一种创新工具发挥了不可缺失的传播沟通交往作用，其多元行为主体携手参与全球共防共治。其中，全球城市随着全球影响力的扩大，多元化、网络化城市合作正日益成为民间外交未来的新型国际交往模态。

一、民间外交内涵与多维影响力

传统外交主要采取大国博弈和权力均衡等硬手段。在经济全球化和社会信息化的背景下，传统外交对共同应对全球性问题和促进可持续发展等难以起到预期作用。民间外交配合中国外交的发展或趋势，为中国外交赢得国际民心民意的支持，通过参与全球治理促进世界的和平与发展。民间外交可由以下三个维度进行界定：第一，民间外交是由非官方机构或非官方人士所从事的外交活动。如政党、集团、组织、企业、学校、团体等，也可以是各界人士。第二，民间外交是上述不具有国家外交正式资格的法人组织或自然人根据国家利益的多方面需要，配合政府外交而进行的对外交往活动。这一界定特别强调民间团体或民间人士对国家利益和政府外交的自觉维护和配合。第三，民间外交被认为是一种依赖国家主权、与国家外交政策相协调的准外交行为。相较于官方外交，民间外交通过民间的交流和沟通加强人民之间的理解和信任，进而建立超越现实政治经济利益的友谊和合作。基于人类文明的共同理念，这种相互交往具有强大的生命力和广泛的社会支撑，为国际合作奠定稳固基础。官方外交起主导作用而民间外交等非官方外交形式起辅助作用。但与此同时，民间外交能够有效地配合官方外交，弥补其不足之处。

民间外交除了加强对外的经济、人文交流，提升中国的外交、全球形象和影响力之外，还可运用于应对全球公共危机。在全球疫情大流行之际，民间外交作为建设人类命运共同体的重要路径，在危机管理中发挥着重要作用。第一，民间外交是沟通国际与国内治理的纽带，有助于推动世界各国社会力量和跨国精英共同参与全球治理。如近期的民间交流已经促成我国科学家与海外科学家的防疫合作，形成了疫苗和药物研究的全球科技网络，通过科学共同体来加强全球卫生治理。第二，民间外交作为大国政治的润滑剂，可促进国家间合作。此次新冠肺炎疫情防控已经进入多国联盟新阶段，打破了国界划分，形成多国联盟抗疫是这场战疫新阶段的新形势。新成立的人道主义组织“全球合作抗击冠状病毒联盟”创始成员包括阳光七星投资集团董事长吴征博士、阿联酋投资公司古赖尔（Essa Al Ghurair）董事长以及欧洲医学会创始人兼主席文森索（Vincenzo Costigliola）。联盟已协调美英德等国的顶级专家和实验室分头合作。各国相关实验室研发的新冠病毒疫苗也取得重大進展。第三，民间外交的推行使得中国在国际事务与国际制度中的话语权显著提升。这一软实力的创造主体包括社会市场，而并非单纯的政府主导。为进一步发掘中国的软实力，有必要借助国际民间力量的帮助来发现和推广中国的文化理念，从而潜移默化地提升中国的软实力。例如，将中国目前的全民抗疫努力进行对外推广，充分推动国内社会组织与国外非政府组织在抗击疫情方面的密切合作。第四，民间外交追求国际层面上的民心相通，即“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”，对外传播是心相通的重要手段和途径。通过综合的信息交流和互动方式，在大众媒体的放大镜下，可以更好地凸显出“民相亲、心相通”的隐性影响；通过对相关议题的甄别筛选，进行议程设置，利用技巧性的框架叙事方式，可进一步增强民间外交在推进民心相通方面的功能。

二、民间外交的新发展，全球城市建设和互动的兴起

21世纪以来，世界城市的脱颖而出是全球化赋予城市的进化使命，全球城市友城合作模式可以拓宽合作领域。正式、综合、长期的友好关系或制度安排就被称作友好城市关系。友好城市关系植根于相互理解，但也提供经济附带利益。从国际经验来看，全球85%的经济密度、资源、要素、积聚和辐射都来自世界六大城市群。一个特大型城市的集聚功能和辐射功能，在整个区域发展、特别是经济区域全球化发展当中发挥重要作用。兴起的城市间经济网络开始主宰全球经济命脉，使若干世界性的节点城市成为在空间上超越国家的实体，并逐渐形成多极、多层次的世界城市网络体系。以东京为例，其发展城市多边新型民间外交的重点是“二十国城市市长峰会（Urban20，U20）”，核心在于通过全球城市交流来促进可持续发展，并分享社会融合经验。

中国天津于1973年与日本神户建立了第一个友好城市关系。从早期的国际友好城市到新兴的多边城市组织，我国城市外交呈现蓬勃发展势头。特别是随着中国的快速崛起和城市化的不断深入，越来越多的中国城市确立了世界城市战略或国际城市战略，城市外交已成为支持这一战略的重要载体。①城市对外交往的活力是指城市经济、政治、文化和社会交往的深度和广度。城市对外交往活力指标体系的一级指标是指城市在政治、经济、文化、社会四大领域的对外交往活动，二级指标是指城市在这四大领域的对外交往活动的具体指标。我国主要城市对外交往活力指数东西差距相较于南北差距更为明显，在不同城市群之间呈现出中心突出、差距悬殊和各具特色的特点，综合排名前十位的是上海、北京、香港、广州、深圳、重庆、杭州、成都、大连、天津。随着中国成为世界第二大经济体，经济全球化推进中国城市的全球网络化发展，城市影响力与日俱增，将以长三角城市和上海为引领带动“一带一路”的建设。城市代表的国家行为体，可以带领“一带一路”沿线支点城市和中心城市，在“一带一路”中发挥对外交流的具体推动作用，即国家与国家的交往、人民与人民的联系、企业之间的合作。地处内陆的成都市提出“友城+”合作模式，助力建设西部国际门户枢纽和内陆开放高地，在全面对外开放中不断增强国际交往的凝聚力和影响力，为中国内陆地区对外开放发挥了积极作用。

三、全球城市建设中民间外交面临的挑战和机遇

在全球转型之际，民间外交进入新时代。随着民间外交主体数量扩大、结构多元，加上对外需求的增长，城市成为不可缺失的外交平台。民间交往的日益加深不断重塑全球城市间关系，带来了当下改善城市治理和社会组织“走出去”的需求。全球三分之二的人口生活在城市中，人们越来越难以忽视城市地区的需求，城市正在通过发展与其他城市、国家政府甚至国际组织的联系来应对这些需求。但目前城市外交依然处于发展阶段，挑战与机遇并存。

就挑战而言主要有以下方面，一是传统体制内团体和机构仍是主要的民间外交担当主体，民间社会组织、民营企业还有高校和学术组织的潜力尚未得到充分发挥。二是民间外交中的城市合作，仍局限于以文化交流和相互理解为原则的双边结对，应该在环境、卫生等多元化的具体目标上与更多城市进行网络化联系，这比双边结对更加全面。三是目前民间外交机制比较分散和碎片化，缺乏效率和灵活性，需要更加系统化、全面化。在当下的疫情中，世界各国面临严峻挑战。要应对新冠肺炎疫情带来的卫生、经济和社会冲击，需要充分优化分配目前的医疗、人力等公共资源，而很多民间外交组织希望提供支援却没有渠道，也没有具体的援助程序。四是很多姐妹城市关系仍然只是象征性的。这是因为，在大多数情况下除了通过国家领导人偶尔互访外，中外城市之间积极、持续的合作渠道比较有限。许多城市建立了姐妹城市关系，但也只是为了扩大在世界各地的友谊，并没有实质的可持续行动。因此，需要分析国际标准才能比较建立姐妹城市的合作绩效以及反作用，从而为国际合作制定出国际性计划和有效的治理结构。

随着时代发展，城市几乎融入到了国际政治的各个方面。无论是正式的还是非正式的，城市都变得相当重要。在此过程中，城市正在发生变化，并将继续改变目前的外交进程。不论是城市活力的提升、友好城市的建设与创新，还是城市群的发展与兴起，都体现了城市的价值。可以说，城市应该更好地利用地域资源，加强与其他国际城市的互动，并借助民间外交通过公民、社会组织、企业有效促进城市建设融入全球议程。当前，民间外交中的全球城市间的国际合作增加，城市国际活动日益专业化。然而城市合作中的民间外交越来越受到标准、预先设定的政策目标和评估的制约，城市外交活动呈现出从理想主义到实用主义的趋势，这与城市国际业务的专业化发展密切相关。城市外交的传统形式，如城市结对等项目在城市建设中被重新评估和调整，以适应这些现实和经济的需要。另外，尽管城市外交具有专业性和务实性，但它仍然注重短期效益，这在城市外交的安全和社会层面上变得尤为明显。此外，国际组织、国家和城市仍然必須找到有效的合作方式，以确保在利益和目标重叠的情况下发挥协同作用，并在它们之间存在明显差异时确保行动自由。这种新动力的出现正在促使全球城市建设模式向更加多元化、网络化、全面化发展；从零碎的开展活动向建立机制、谋求持久发展转变；从单纯的经济发展、人文交流向提供公共产品和有所贡献转变。

在中国“一带一路”建设中，城市的作用无疑是重要的。在发展经济合作中，通过加强国际合作和跨国协调以提升城市竞争力和应对城市治理难题更成为各国城市的政策选择。上海是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的中心枢纽城市，是“一带一路”战略下的创新中枢、经贸中枢、金融中枢、物流中枢和信息中枢，一边连接亚太经济圈，一边连接发达的欧洲经济圈。作为国际大都市，为增强上海城市外交功能发挥，一是要抓住主办进博会的历史机遇，发挥上海的引领功能和枢纽作用，深化改革创新和互利共赢格局。比如使用好进博会所带来的溢出效应和持续效应，通过民间外交持续推动上海深化改革、创新发展和资源整合。二是围绕历史文化传承推进对外传播与民间外交，讲好中国故事和上海故事，增进文明交流互鉴。上海有中共一大会址、二大会址、四大会址纪念馆等丰富的红色文化资源。中共一大会址作为外国友人了解共产党和了解中国的一扇窗口，在促进中外交往方面扮演了独特的“催化剂”角色。

发展新时代的民间外交是一项综合性的系统工程，②是由不断深化拓展的中国改革开放与全球治理的世界潮流共同决定的。在借鉴吸收国际民间外交实践发展前沿经验的基础上，结合中国国情，推动城市外交实践中主体、领域多元化以及结构网络化发展，对中国发展多层次、立体化的外交体系至关重要。城市与地方层面展开的城市外交，是民间外交这一系统工程的重要组成部分，也必将成为中央层面国家外交的重要补充。

（本文是国家社科基金重点项目“能源—粮食—水的三位一体安全机制研究”的阶段性成果，项目编号：16AGJ006）

「注释」

①于宏源：《全球民间外交实践与新时代中国民间外交发展探析》，《当代世界》2019年第10期。

②李进军：《中国特色民间外交：认识与建议》，《公共外交季刊》2013年第4期。

责编：吴奇志