农村“空洞化”背景下精准扶贫面临的困境与对策

王兰

摘要：农村特有的自然属性决定农村精准扶贫的供给模式和发展方向。随着城镇化的推进，农民作为农村精准扶贫的服务对象，不仅在农村社会发展中扮演建设者的角色，也为我国社会现代化建设作出了巨大贡献。然而，农村大量青壮年劳动力的流失导致农村出现资源和公共服务的“空洞化”现象，使得农村经济发展缓慢，贫困人口数量也远超城市。通过分析农村精准扶贫面临的困境发现，农村精准扶贫作为新常态下振兴农村事业的重要推动力，不仅要以实现农村贫困人口的脱贫为目标，更要带动农村经济社会发展，实现农村与城市经济发展无缝对接。

关键词：农村;精准扶贫;新模式;项目多样化;新平台;“空洞化”;政府

中图分类号： F323.8文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2020）07-0041-04

城镇化进程带来了城市的飞速发展，同时加剧了城乡间的不均衡发展，导致大量的青壮年劳动力为谋出路而流动到城镇，从而形成农村“空洞化”现象。农村“空洞化”主要体现在农村产业空心、青壮年人口流动、房屋空置、土地撂荒以及城乡收入差距扩大等。其中，最为严重的农村劳动力流失问题直接阻碍了农村社会经济的稳定发展和公共服务的正常供给。国家统计局的相关统计结果（图1）显示，2015年我国农民工总量为27 747万人，同比增长1.3%;2016年农民工总量为28 171万人，同比增长1.5%;2017年农民工总量达到28 652万人，同比增长1.7%，增速比2016年提高了0.2百分点，其中外出农民工为17 185万人，同比增长1.5%，增速较2016年提高1.2百分点，本地农民工11 467万人，同比增长了2.0%，增速仍快于外出农民工的增速。在外出农民工中，进城农民工有13 710 万人，同比增长0.9%[1]。由图1可知，以当前农民工的增长速度，农村社会不仅在经济发展上面临巨大压力，在社会基础设施建设和公共服务供给上也将面临巨大的挑战和困境。农村“空洞化”现象的出现使得城乡差距进一步扩大，农村社会较城市而言发展缓慢，城乡间贫困人口数量分布差距明显。随着党的十八大后扶贫工作的顺利开展，政府在农村地区的扶贫工作取得了突出的成就。据统计（图2），2017年末全国农村贫困人口数量达3 046 万人，比2016年末减少1 289万人;贫困发生率为3.1%，比2016年末下降了1.4百分点[2]。由图2可知，通过政府精准扶贫政策的初步落实，尽管农村贫困人口数量有了大幅度的下降，但随着精准扶贫工作的深入开展，农村“空洞化”现象逐步加深，农村精准扶贫仍然面临巨大的挑战和困境。

1 农村精准扶贫的重要性

面对新的社会发展现状和需求，政府提出“精准识别，精准帮扶，精准管理，精准考核”的精准扶贫脱贫工作模式，这是对我国扶贫脱贫工作的新要求和新挑战。习总书记在提出科学扶贫、精准扶贫和精准脱贫工作要求的同时，也强调了农村是全面建成小康社会的重要组成部分，尤其是一部分深度贫困的农村地区更加不可忽视。这一重要观点的提出为各级政府开展精准扶贫脱贫工作提供了方向性规划和具体实施目标，把精准扶贫与全面建成小康社会相结合，通过精准扶贫消除地区贫困，实现城乡经济均衡发展，推动区域经济协调发展。其中“精准识别”是精准扶贫工作的重要基础，需要一系列的科学标准和程序，要精准识别贫困地区和贫困人口。由于扶贫工作是一项具有公共性的社会事业，在开展过程中必须强调公平性和透明度。因此，在精准扶贫过程中精准识别是扶贫工作的基础与保障。“精准帮扶”是开展精准扶贫工作的重要前提，在精准扶贫工作开展初期须要通过一系列政策和宣传推动干部结对帮扶的落实，结对帮扶主要是以强化党员干部服务人民的意识为宗旨，实现“一对一”帮扶带动“一对多”“多对一”等帮扶模式的创新。“精准管理”是政府在精准扶贫过程中保障扶贫工作可以持续开展的重要手段，精准扶贫的社会属性决定了管理以政府为主体，人民群众和社会组织共同参与，管理方式以政府的政策法规为导向，因此多元主体参与的精准管理也是精准扶贫工作发展的稳定器和政治保障。“精准考核”是保障农村精准扶贫工作公平性和透明度的重要工具，其中不仅涉及政府自身的考核，也涉及政府购买第三方提供的考核服务，通过内外全方位的考核更好地推动精准扶贫部门的发展。因此，政府提出的精准扶贫是一个兼备动态性、针对性、战略性的公共政策，对于当下缓解我国的贫困问题具有显著成效。

2 “空洞化”背景下农村精准扶贫的现状

改革开放以来，由于政府的工作重心向城市转移，大量农村资源不断向城市流动，其中最主要的是农村劳动力的转移，特别是具有一定素质的青壮年劳动力的流失，直接阻碍了现代农业的发展。农业从业人员年龄偏高且整体素质偏低，直接影响到现代农业生产要素的投入和先进技术的推广。农村经济发展的主要构成要素是农业生产，农业生产要素流失及先进技术缺失，难以满足现代农业发展的要求，阻碍了农村的社会发展，导致农村出现资源和公共服务的“空洞化”现象，进而加大了农村精准扶贫工作开展的难度和挑战。由于我国人口基数较大，城乡间的经济发展差异性也较明显，国家统计局2019年公布的数据显示，全国还有1 660万农村贫困人口，虽然相较2018年人口数量和贫困发生率都有了显著变化，但是结合当下农村社会的整体发展趋势，农村贫困问题仍是阻碍我国城乡均衡发展的主要因素，政府目前的一项重要工作就是要大力扶持农村经济发展，改善农村民生质量，推动城乡经济均衡发展。

3 农村精准扶贫面临的困境

随着农村“空洞化”趋势的发展，农村人口会向城镇大量转移，农村富余劳动力已经成为农民工的主要组成部分。由于农业生产的需要以及政府振兴农村政策的开展，带来了小部分农村劳动力回流。农村精准扶贫政策的进一步开展是为了更好地提高农村贫困人口的生活水平，农村出现人口回流现象，回流的劳动力给精准扶贫工作的开展带来了一定的优势。同时，非劳动力人口的回流也给农村精准扶贫工作带来一定的困难，如出現新的农村贫困人口和失能人口。因此，农村精准扶贫工作的开展面临诸多不确定因素。

3.1 扶贫对象的精准动态识别困难

我国农村劳动力的回流现象早在20世纪90年代已经出现，在近期趋势较明显，主要体现在城镇农民工的增长趋势趋于平缓，在回流者中一小部分人口处于贫困或者失能状态，这进一步加大了农村扶贫中精准识别的难度。由于我国部分地区的扶贫部门还没有实现切合实际的人口调查，只是通过农村地区的人口规模推演得出结论性的扶贫名额范围，又自上而下将扶贫名额分配到地方，地方通过申报的形式开展具体扶贫工作。这种农村扶贫工作模式对于回流的贫困人口无法做到及时识别，大大降低了农村精准扶贫工作开展的时效性。对于流动的农村人口，当下申报式的识别方式所带来的最大问题是扶贫对象的识别缺乏精准性和时效性。精准识别是农村扶贫工作得以开展的重要基础，可以提高农村资源配置的效率，实现农村地区扶贫到户，真正解决我国农村地区的贫困问题，是缓解资源分配不公等矛盾的重要环节。因此，面对流动的农村人口，农村扶贫工作的精准识别无法真正落实，直接影响农村精准扶贫工作进一步开展。

3.2 扶贫项目陷入“普遍”陷阱

农村扶贫的关键是精准地识别贫困人口，精准扶贫工作开展的关键在于扶贫项目的具体性与针对性。精准扶贫的目的和内涵要求政府扶贫部门对扶贫对象进行实际考察，分析现状并实施具体可行的扶贫方案，实现对症下药。农村扶贫项目在实施过程中以普遍贫困规律为依据，认为普遍发生的问题是所有地方问题的总结，而忽视地方具体的贫困问题。因此，扶贫工作不仅要在大局上响应国家政策要求，还要确保地方政策的具体可行性，为贫困户提供切实所需的脱贫资源，从而保障精准扶贫工作的开展。在农村地区，贫困人口的主要致贫原因是落后的社会经济发展水平[3]，由于不同农村的贫困人口存在差异性，因此需要的扶贫资源也各不相同。但是在精准扶贫工作的实际开展过程中，扶贫项目和扶贫资源的引进都大同小异，没有做到因地制宜、因人而宜地开展工作，相应的扶贫项目缺乏具体性、针对性，不能有效解决贫困问题，同时还带来了扶贫资源的浪费，阻碍了精准扶贫工作的高效开展。

3.3 农村贫困户参与扶贫管理困难

农村扶贫部门通常以家庭收入作为扶贫对象的甄别标准，这样的识别过程是片面的，真正的扶贫对象不仅要符合硬性条件，还须要针对农村贫困人口进行具体分析和考察，要对贫困人口进行分类，对具有一定劳动力且可通过帮扶摆脱贫困的人口进行重点帮扶，同时对年龄较大且丧失劳动力的要进行长久帮扶。在扶贫工作的精准识别过程中，还须要充分发挥群众力量，保障工作开展的公平性和透明度。由于地方政府缺乏全面的政策宣传，导致农民对精准扶贫政策缺乏深入的理解，大大打击了农民参与政治生活的积极性和活跃度。同时大部分贫困户由于自身原因和社会地位的阻碍，参与公共生活的可能性更小，这样一来就会陷入被动参与精准扶贫工作的窘境，很大程度上影响精准扶贫工作的深入开展。

3.4 农村扶贫管理监督困难

农村扶贫事业是公共事业的重要组成部分，精准扶贫工作的落实不仅事关农村社会的经济发展，也是缓解城乡差距的重要途径之一。为了更加精准地落实农村扶贫管理工作，政策监督必须要贯穿于整个扶贫管理过程中，一个完善的扶贫管理监督体系涉及到外部监督和内部监督2个方面，内部监督主要靠政府部门自身的监督管理，外部监督主要以社会监督为主。由于农村扶贫管理还处于发展阶段，监督体系的建设还不够全面，群众参与度影响了外部监督的落实;政府内部采取的第三方评估手段以及全国统一化的评估方式，导致评估结果有失偏颇，阻碍了扶贫管理内部监督的落实。没有完善的扶贫管理监督体系，农村扶贫事业的发展就缺乏基本的保障。

4 优化农村精准扶贫的路径

十九大以后，政府把打好脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的三大攻坚战之一。近年来，我国的脱贫攻坚战在力度、规模和影响上都出现了前所未有的轉变，农村扶贫也取得了决定性的进展，接下来我国脱贫攻坚战进入到关键阶段，全面打赢脱贫攻坚战的重要推动力就是农村精准扶贫政策的落实和发展。农村精准扶贫仅仅靠政府的力量是难以为继的，精准扶贫的目的是消除贫困，财政资源的有限性使得精准扶贫存在一定的不公平，结合农村实际特征和需求，对农村精准扶贫进行优化和发展是大势所趋。

4.1 倡导农村精准扶贫新模式

当前我国农村实施的结对帮扶政策具有很大的创新性，但是其自身局限性也十分明显，依靠领导干部结对帮扶，从根本上只能实现年龄较大且自理能力较弱的贫困人口生活水平的相对提升，并没有真正消除农村贫困问题。农村青壮年劳动力的外流，一定程度上缓解了城市地区的用工荒等问题，但是大量的劳动力外流直接阻碍了本地区的经济发展[4]。因此，发展农村地区经济已经迫在眉睫，创造大量就业机会，提升农村就业质量，是实现农村精准扶贫的重要手段。政府精准扶贫部门须要构建多元主体参与农村精准扶贫的新模式，发挥好自身指导作用，调动好市场的积极性，深化领导干部结对帮扶政策的精准性，提高帮扶效率和效果，进而实现农村贫困人口的全面脱贫。政府通过引入市场机制，落实购买公共服务的“最后一公里”[5]是精准扶贫政策实施的关键环节[3]，即如何利用有限的资源来实现农村扶贫的公平性与精准性，让真正须要帮助的群体得到帮助，从而实现农村地区产业结构的转型与创新。

4.2 实现农村精准扶贫项目多样化

通过对贫困村、家庭、人口的精准识别，根据不同贫困类型，针对不同贫困原因，从基础设施、产业、教育、就业、保障等方面展开扶贫工作，具有较强的针对性和灵活性[6-16]。精准扶贫项目种类的多样化，一定程度上可以满足农村精准扶贫的需求，同时也加大了农村扶贫管理的难度，真正实现农村精准扶贫项目多样化，须要提升农村精准扶贫管理的规范性。首先，政府应加强对农村扶贫资源的监管，严格执行各级政府的扶贫资源监管制度，做到依法行政。其次，坚持农村精准扶贫政策公开透明原则，对扶贫资源的使用以及项目的选择和落实情况进行公示，坚持民主科学决策、密切联系群众的工作作风。最后，积极接受社会各组织的监督，同时组织第三方进行农村扶贫项目落实的考核，以保障农村扶贫项目的高效运行，更好地发挥农村精准扶贫政策的能动性。

4.3 构建农村精准扶贫新平台

政府想要解决好农村精准扶贫、精准识别的问题，须要构建农村精准扶贫新平台，通过新平台对农村流动人口进行实时监控，对于新增贫困人口要及时落实精准扶贫政策。首先，要加强农村精准扶贫组织的建设和发展，成立关于农村扶贫合作的组织，通过组织的力量来提升精准扶贫的工作效率，依靠农户自身解决脱贫问题，大大提高农村居民的参与度，在农村脱贫的同时还可以提高村民政治生活参与的积极性。其次，通过调动社会各种力量解决农村贫困问题，可以组织企业开展项目下乡活动以推动农村产业发展，动员领导干部、学生志愿者进行老龄贫困户的帮扶活动，不仅有效地缓解了政府在农村精准扶贫工作中的压力，还有利于农村社会的全面发展。最后，借助城镇化进程的契机，全面整合农村产业资源，推动农村产业结构创新，“农村城镇化”主要以农村原有产业为保障，推动产业变革以提高农产品质量，推动农村经济发展，实现城乡资源配置均衡化，通过农村的发展解决好农村贫困人口问题。

4.4 不断完善扶贫考评监管机制

精准扶贫政策的落实是动态的，由于贫困人口的不断变化，精准扶贫政策须要及时作出调整，以适应不断变化的社会环境。想要更好地维持农村精准扶贫政策的灵活性和科学性，完善的考评监管机制不容缺失。因此，在对农村贫困地区进行考评的过程中，考核和评估要尽量以当地的实际情况为参考依据，因地制宜动态追踪政策落实情况，对考评结果要及时分析。对于存在问题的考评结果分析原因并及时调整政策。考评主体应为政府以外的第三方组织，以确保考评结果的公正性。农村精准扶贫的监管主体包括政府自身以及社会组织，考评第三方组织也具备监督权利，内外监督相结合确保农村精准扶贫工作规范开展。

5 小结

伴随城镇化的进程，农村出现资源和公共服务的“空洞化”现象，使得农村经济发展缓慢，农村的精准扶贫作为新常态下振兴农村事业的重要推动力，为了打好精准扶贫攻坚战，就要牢牢把握农村的现实背景和实际需求，结合农村地区农业经济发展的特点，精准扶贫的同时要加大农村产业结构的升级，通过精准扶贫政策改善贫困农户生活水平，加快新农村建设，从根本上消除贫困;政府部门应相互合作积极落实好产业扶贫、教育扶贫、就业扶贫、保障扶贫等扶贫政策，确保扶贫政策的全面落实，改善农村社会经济、文化、教育等各个方面的发展，做到“授人以鱼不如授人以渔”，从农民的利益出发消除农村贫困问题，缩小城乡差距。

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