我国海外政策型产业园区 市场化转型探索及升级路径

张进财

摘 要：我国海外政策型园区兼具政治外交、贸易投资等多种属性，绝大多数均建立在发展中国家，市场风险、政治风险随时存在，自身发展对政府政策、补贴等依赖过大，难以实现盈利及持续发展。中埃苏伊士合作区、埃塞俄比亚东方工业园区、柬埔寨西港特区等三个政策型产业园区分别按照产城结合、政策转化、社会服务引导等进行了市场化转型，取得了初步成功。因此，在未来，为了更好地发展政策型产业园区的固有职能，应该从产业升级、更新盈利模式、本土化经营等方面做好市场化转型升级，确保其可持续发展。

关键词：海外政策型产业园区;市场化;转型;投资

海外产业园区也称之为海外经贸合作区，是中国境内（不含港澳台）企业在海外设立的由中国企业主导或控股的独立法人实体机构。经过过去20多年的快速发展，我国海外产业园区的规模及数量在不断扩大，对投资、贸易及东道国产业发展带动作用明显，大部分园区实现了投资贸易一体化。截至到2018年底，中国在境外46个国家建立了113个海外产业园区，累计投资额达到了367亿美元。总体看，我国海外产业园区主要分为两类，一类是市场化运作模式较为成熟的且已经获得利润的市场型园区，另一类是政策型园区，在没有成熟商业模式的情况下，为了促进东道国经济发展及增加两国贸易关系，不以利润考量为目的设置的产业园区。海外政策型产业园区的存在有其必要性，为我国企业贸易投资开拓了新的市场。然而，政策型产业园区对政府补贴的依赖，导致的可持续发展面临挑战。走向市场化是提升其内生发展力的基本途径。

一、我国海外政策型产业园区发展面临的挑战

随着“一带一路”战略的实施及中国经济的快速发展，我国企业在开拓海外市场过程中，为了规避贸易摩擦，必然会通过新建投资或绿地投资来拓展其海外经营的力度。同时因为国内劳动力成本在不断上升，部分劳动密集型产业也亟待转移到劳动力成本较低的国家，利用国外的廉价劳动力来从事生产加工。在这样的大背景下，我国企业对外投资额不断增长，截至到2018年底，对外投资总存量达到了1.98万亿美元，与2006年相比，12年内增长了大约26倍。中国企业海外投资需求的增加推动了海外产业园区的建设。从2006开始，商务部每年就评选一次国家级海外产业园区（境外经贸合作区），被评选上的园区能够获得2亿元的政府补贴，园区主要投资企业的所在省市也给予1：1的配套支持。截至到2018年底，有46家海外产业园区（境外经贸合作区）被评为国家级园区。由此，这类园区就是本文所称的政策型产业园区。

经过多年的发展，中国海外政策型产业园区数量不断增加，投资规模不断扩大，成为中国对外投资特别是对发展中国家投资、援助和经贸合作的重要平台。政策型产业园区在实践中，其可持续发展问题比较突出。中国所有的海外政策型产业园区均分布在发展中国家，而这些国家总体投资环境并不理想，基础设施比较匮乏，园区在前期建设过程中需要大量的投入，改造土地、铺设道路以及水电管线，加大了投资成本。东道国工人劳动技能较差，配套产业并不健全，对入驻企业的吸引力比较有限，入园投资企业的投资金额也不够大。为了吸引更多的企业入驻，政策型园区在土地出让或出租等方面给予了较大的价格优惠，从而降低了自己的利润。另外，政策型园区营收渠道并不宽，主要的收入来源是向入驻企业收取管理费及场地租赁费，这些费用仅够维系日常运营，而前期的基础设施建设、土地等成本难以在短期内收回。

同时，政策型园区所在的很多国家政治风险同样突出。海尔集团在巴基斯坦建立的海尔—鲁巴家电工业园区，因为巴基斯坦境内的军事冲突，导致该园区已有10年时间处于停滞状态;尼日利亚的广东奥工产业园区，因为当地政府的干预，导致合作方企业更迭频繁，严重影响了园区的发展。多种困难交织在一起，使得海外政策型产业园区无法实现预期收益，有很大一部分园区甚至陷入了经济危机。为了推进这些政策型园区的发展，中国政府采取了多种手段支持和鼓励，除了商务部的产业补贴之外，各类政府基金及地方政府公共财政也为其提供支持。如中非发展基金就入股了埃及苏伊士产业园区，天津市政府为苏伊士产业园的经营者泰达集团提供各类补贴。实际上，海外政策型产业园区对于开发企业而言，从经济效益上看并不合算，在很大程度上，园区的投资企业是出于对国家经济政治的支持。

通过政府补贴以及以政治为目的的政策型海外产业园区发展模式显然难以持续发展，这种开发模式也不宜过度推广。要想促进海外产业园区的可持续发展，不论是政策型的还是市场型的，均需要按照市场规律，能够在经济上实现循环造血的开发模式。当然，海外政策型产业园区具有政治、政策优势，如果能够推进这两个优势进一步转化为经济优势，其市场化发展及升级路径是可期的。

二、我國海外政策型产业园区的市场化模式转型探索

（一）产城结合型：埃及苏伊士合作区

苏伊士合作区毗邻因苏哈纳港，距离欧亚非大通道苏伊士运河仅30公里，战略位置极为重要。1994年埃及政府提出希望中国帮助其建立一个经济开发区，在规划中苏伊士西北经济区中划出一块地交由中方开发。1998年国务院将建设苏伊士园区开发任务交给天津泰达集团，2009年该园区入选国家级境外经贸合作区。2016年园区成功实现了扩容。苏伊士合作区是中埃政府共同主导的，具有重要的政治外交意义。

苏伊士园区虽然距离苏伊士运河较近，但处于沙漠之中，不仅水电、道路等基础设施建设成本高，而且远离城市，工人每天需要从30公里之外的苏伊士城坐车上班。入驻的企业觉得园区远离城市，周边又无人口，投资积极性并不高。基于此，作为开发者的泰达集团很早就确定了产城结合的市场化模式。在配套基础设施建设完毕之后，在吸引企业入驻的同时，还建设了各类生活服务设施，如酒店、工人公寓等，并建设了占地2平方米的休闲公园以吸引周边居民。这些看起来与生产并无关系的设施，不仅可以缓解交通、生活不便的问题，还可以为入驻企业打造一个宜居环境。泰达集团管理层认识到苏伊士园区的最大盈利产品是土地，但要吸引企业入驻，必须在土地价值上进行大幅度让利。而要提升合作区的土地价值，就必须在建立工业区的同时打造一个多功能的城市区。

工业区域是苏伊士合作区的招商龙头，而利润则来自于工业区带来的民用及商业区。对于位于沙漠地区的苏伊士合作区而言，如果不推进城镇化建设，单独的工业园区就如同大海上的孤岛，招商引资、物流贸易的作用会被大大缩减。正是基于这样的发展策略，为园区的发展打下了良好的基础。第一期园区建设投入巨大，但收入渠道单一，只能是靠出租厂房及土地以及依靠中国政府补贴来维持。2009-2015年间净资产收益率仅为6.38%，远低于一般的贸易投资回报率。2016年，新增6平方公里面积的园区扩容建设正在稳步推进，但随着园区设施的完善，收入渠道在不断拓宽，工业地产、商业地产、生活配套设施的出租及使用收入和物流、贸易、会展、住宅地产的服务收入在不断增加，尽管园区尚未完全实现盈利，但未来其市场化发展会进入一个良性循环轨道。

（二）政策优势转化型：埃塞俄比亚东方工业园区

埃塞俄比亚的东方工业园区开发者是江苏其元集团，其元集团并无园区开发经验，其主业是生产钢管。2006年，其元集团董事长张其元考察埃塞俄比亚之后，认为该国政局稳定，人口也比较多，政府招商引资意愿强烈，市场潜力也较大，遂决定在该国投资。2007年园区建成之后，2009年被评为国家级海外产业园区。虽然如此，但埃塞俄比亚国内没有工业园区，也没有经济特区，不理解园区发展对经贸发展及工业化的意义。因此，对东方工业园区并没有给予优惠政策，各种配套措施也无法落实。出租土地给入驻企业，却无法找到法律依据;建设一个变电站审批2年仍为落实。这样就导致东方工业园区招商极为困难，亏损巨大。

鉴于这种情况，其元集团不断向埃塞俄比亚政府游说、解释产业园区发展的经济价值。每年出资邀请埃国政府官员到中国上海、苏州、常州等地考察参观。在考察过程中，埃塞政府官员亲身感受到产业园区发展对其经济贸易发展的意义，认识到园区在吸引外资、创造就业及促进工业化方面的重要作用。由此，埃塞政府在2013年邀请中国经济学者为埃塞的园区开发做具体规划，2014年该国出台了《外资产业园区促进法》，在经济贸易部下设立专门的园区开发与管理局，在全国范围里大力推进外资产业园区开发活动，给予大量的政策优惠。东方工业园区作为该国第一个外资产业园区，在租赁许可、土地、税收、补贴等方面享有较多优惠，经济上开始获得回报。

埃塞政府出台了促进外资产业园区发展的法律及各类优惠政策后，中国及其他国家的企业大量到埃塞投资建立产业园区或经济合作区，中国对该国的直接投资流量从2013年的1.02亿美元增长到2018年的3.86亿美元。因为其他的产业园区尚处于规划阶段，而东方工业园区迎来了发展良机，中外各类企业纷纷到此落户。到2017年底，东方工业园区一期所建的厂房以及空置的土地已经被全部租赁出去，园区已经开始盈利，逐渐摆脱了对政府补贴的依赖。

（三）社会服务引导型：柬埔寨西港特区

柬埔寨西港特区2006年初建之时，本是由无锡市三家小型民营企业主导，但受制于资本能力所限，开发困难较大。2007年江苏省政府考虑到该园区建设对中柬两国具有重要的政治意义，转为让江苏红豆集团接受开发。红豆集团在综合权衡后，选择距离西哈努克市中心17公里的一块空地，经过10年的开发，该园区已经成为柬埔寨入驻企业最多，投资规模最大的外资产业园区，超过了日本主导的金边经济特区。

西港特区因为处于沼泽地带，初期平整土地成本较高，为了实现更为持续的发展，园区注重社会服务引导，用社会服务引导来促进其市场化转型。截至到2018年底，园区内除了建有厂房、污水处理厂及职工公寓之外，更是建有社区服务中心、医院、餐厅及教育培训机构，形成了一个综合化的社会服务网络。最近几年，中国投资商在西哈努克市区建立了很多的赌场，在柬埔寨民众中造成了极为恶劣的影响。但因为该园区距离市区较远，并未受到影响。

红豆集团并没有因为履行社会责任及政治任务而忘记其发展的主业。作为上市企业，任何的投资均需要向股东负责，接受市场监督。园区面积共11.4平方公里，其中留出了3平方公里专门用于商业开发，如今已经吸纳了近百家中外企业入驻，租金、管理费用及各类社会服务费用成为主要收入，逐步开始回收投资。园区建设更多的社会服务项目及设施是为了保障入园企业的正常运转，通过短期内减少部分利润来促进园区的持续发展。因为完善的社会服务网络，不仅有助于吸引企业入园投资，还能够提升土地价值，这本身就是市场化转型的一种方式。

三、我国海外政策型产业园区市场化转型的升级路径

（一）充分利用并发挥政策型园区的固有优势，推进园区产业升级

具体而言：第一，推进园区的产业转型升级。园区的开发企业应该依照自身的业务专长，加速推进上下游产业的聚集，促进园区内的产业结构转型升级。在这个過程中，一方面要强化技术研发力度，力争获取更大的技术外溢;另一方面要按照主导产业来打造上下游产业链，加强与东道国当地经济社会发展的融合，使得产业结构转型升级能够成为推动带动经济发展的领头羊。第二，推进园区产业集群化发展。政策型园区在建立初期，多是单一产业发展模式。长期的单一产业发展模式必然会降低产业竞争力，可能导致产业退化。园区开发企业要利用自身的业务、技术优势来加速推进上下游产业集群建设，打造完整的产业链条，减少入园企业的投资及生产成本，进而不断推进园区发展市场化转型。第三，突出主导产业。园区要打造产业集群，但大而全模式也不可取，在产业集群的基础上形成主导、核心产业，明确自身的比较优势，进而吸引产业链相近的企业入驻。红豆集团是西港特区的开发企业，是中国本土服装及纺织品牌的领头羊，其在开发过程中，通过强化社会服务吸引中外服装、纺织企业入驻，这部分企业占到了西港特区入驻企业总数的30%，然后向服装、纺织上下游产业扩展，如鞋业、家具业、家用电器、小五金等，形成了上下游可以相互衔接的产业协同组合，提升了园区产业发展的多元化水平。第四，利用好园区固有的区位优势。客观而言，我国在海外建立的政策型产业园区，多有政治、战略等方面的考量。尽管部分园区选址比较偏僻，但战略位置重要，多数园区临近港口、机场、铁路，同时部分园区周边的自然资源、劳动力资源也比较丰富。由此园区在推进市场化转型过程中，要发挥这些区位优势，积极开拓东道国市场，加大与第三国企业进行合作，从而走上持续发展道路。

（二）注重中小企业需求，化解招商困境及盈利模式单一问题

推进技术创新及跨国经营往往是中小企业的最大困境，通过挖掘中小企业海外投资经营的动力是推进我国海外政策型专业园区转型的关键要素。海外政策性产业园区多是处于不发达国家，这些国家对中国的产品、技术有大量的需求，为中小企业海外投资经营提供了难得的机遇。因此政策型园区的开发企业应该激发国内中小企业海外投资需求，通过建立研发中心及强化社会服务体系，为中小企业搭建一个社会化的平台，帮助中小企业提升其产品研发水平并共享研发成果，实现开发企业与中小企业双赢。另外，园区开发企业也应该转变思维，为入园的中小企业提供投资及信息咨询服务，建立一站式的信息服务，化解中小企业跨国经营的担忧，提升政策型园区对中小企业的吸引力。政策型园区大多是依靠出租厂房、公寓、仓库等地产来盈利，开展法律、会计、融资、保险、员工培训等服务同样能够为开发企业带来收入，甚至是园区开发企业的主要收入。西港特区、苏伊士合作区在这方面为其他政策型园区树立了榜样，尽力拓展商业服务业的发展，实现盈利模式多样化，进而促进自身持续发展及市场化转型。

（三）立足于本土化发展，提升园区建设的社会效益

实际上，政策型园区本身具有外交、政治等方面功能，这些功能与其作为投资贸易平台并不矛盾。从某种程度上而言，提升园区的社会效益就是提升其经济效益，也是其可持续发展的重要保障。具体而言：第一，开发企业和入园企业要遵守东道国法律法规及当地文化习俗、宗教信仰，明确企业自身责任，维护当地员工的合法权益。第二，注重对当地员工的培训，切实改善周边社区民众的生活水平，通过提升周边民众的生活水平，才能夠保证园区就近市场的容量。第三 ，开发企业要主动输出国内生产体系和管理制度，带动上下游产业基地建设，打造国际产能合作新模式。第四，市场转型较好的政策型园区可以发展产城融合模式，如苏伊士合作区，通过在当地建立工业新城，带动园区周边的城镇化，促进园区周边第三产业发展，为园区发展打造稳定的市场和相互促进的产业互动。

（四）做好转型风险预判，完善园区风险保障体系

具体而言：第一，要加强对市场化转型风险的研究和预判，将投资和经营风险降至最低。这就要求各政策型园区要按照自身的特点、定位及禀赋做好转型路径安排及转型模式，明确转型后运作过程及招商模式，进而将转型风险降至最低。第二，要继续完善与东道国政府的协调机制。政策型园区的市场化转型并不是说就不需要政策支持，只是要降低对政策的依赖，但在用工、环保、土地、税收、汇兑等方面还是要与东道国政府打交道。因此中国政府要继续加强与东道国政府之间的沟通，园区开发企业要与东道国相关部门建立协调机制，降低入园企业在经营、贸易及投资方面的风险。第三，要不断完善企业海外保险制度。这方面可以借鉴日本的做法，在商务部设立海外投资保险部门，用本国信用作为企业投保及理赔的后盾，从而降低合作区投资企业和入驻企业的经营风险。第四，不断提升合作的文化软实力。中国企业海外投资不仅是“走出去”的问题，还应该“走得远” “走得好”。合作区不仅要关注企业生产及经营情况，还必须要关注企业生产质量和品牌效应，遵守东道国的法律法规，增强国际社会的文化认同力。

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