我国各省区市“新基建”发展潜力白皮书

韩建飞 孟凡达 张凯 秦海林

为避免重走传统基础设施的“老路”，减少“产能过剩”“建易管难”等问题出现，在“新基建”大规模建设的初步阶段，开展“新基建”分省（直辖市、自治区）发展潜力评价，对于各地明确优势劣势、做好统筹规划，高质量开展“新基建”建设运营工作意义重大。本文从发展基础、产业支撑、承接能力以及创新发展等四个维度构建了我国“新基建”发展潜力评价指标体系，并对各省情况进行了评价研究，提出了优化我国“新基建”发展的区域策略，以供决策参考。

研究基础

背景及意义

2018年12月，中央经济工作会议上，“新型基础设施建设”被首次提出。今年以来，在经济下行压力加大与新型冠状病毒感染的肺炎疫情共同影响下，“新基建”的重要性再次提升。当前，以5G基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网为代表的“新基建”已成为投资热点。根据各地政府公布的重点项目计划，投资规模已达数十万亿元。“新基建”承担各级政府、社会公众关于提振经济、加速转型、促进就业、改善生活的诸多期待，但如果不根据发展实际进行统筹规划，存在引发过快超前建设、过度投资、产能过剩等方面风险。为梳理“新基建”发展逻辑、评估各地区市场潜力、规避“新基建”建设运维中存在的潜在风险，本研究特围绕“新基建”发展潜力评价开展研究。

评价体系

指标体系

综合考虑我国产业发展要素和“新基建”发展特点，本文构建了一套适用于评价各省（西藏除外）“新基建”发展潜力的指标体系，包括发展基础、产业支撑、承接能力和创新发展四个维度，遵循指标体系的系统性、数据的可获得性、可比性原则，选择了12个具体指标。

维度一：发展基础。“新基建”投资金额较大，良好的发展基础是各地建设和发展“新基建”的重要保障，对相关产业的带动作用也将更强。本文从地区经济实力、财政基础、投资能力三个方面进行评价，具体指标包括：各地人均地区生产总值、政府财政负债率、全社会地均固定资产投资（不含房地产）。

维度二：产业支撑。5G基站、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、数据中心、新能源汽车充电桩等“新基建”建设发展离不开当地“硬”“软”两方面的产业环境。“硬”的方面主要是当地工业基础和企业集群;“软”的方面则是良好的地区营商环境。本文从工业基础、企业数量、营商环境三个方面进行评价，具体指标包括：各地工业增加值、规上工业企业数量、营商环境。

维度三：承接能力。“新基建”在建设运营过程中不仅需要用电、用地，还需要大量的人口做支撑，如果不考虑建设运营成本与当地市场需求，盲目建设，建成之后长期“入不敷出”，“新基建”设施将成为各地政府或企业的负担，不利于持续健康发展。本文从人口基础、土地利用、用电成本三个方面进行评价，具体指标包括：人口密度、单位固定资产投资消耗新增建设用地量、平均销售电价。

维度四：创新发展。党的十八大提出了实施创新驱动发展战略，人才是制造发展的根基，是创新驱动的核心要素。“新基建”的建设运营，为相关产业升级和技术创新带来契机，同时也将提高对创新资源和人才投入的需求。本文从创新人员投入、创新资金投入、创新成果三个方面开展评价，具体指标包括：R&D人员全时当量、R&D经费投入强度、国内专利授权数。

评价方法

效用函数综合评价法的基本思路是将每一个评价指标按照一定的方法量化，变成对评价问题测量的一个“效用函数值”，再按一定的合成模型加权合成，即评价结果为单项指标无量纲化结果的加权平均值。该方法具有简洁、易操作、分项指标影响直观等优势，应用最为普遍，常见于国内外研究机构的各类评价报告中。本次评价选用效用函数综合评价法对我国各省（区、市）“新基建”发展潜力展开评价。

按照公式（1）将选取的各省（区、市）原始指标进行无量纲化处理;然后，按照公式（2）和（3）进行加权求和，分别得到“新基建”发展潜力评价指数和分类指数。

公式（1）至（3）中，代表待评价省（区、市），代表12项二级细分指标，代表省（区、市）的指标，和分别代表指标的最大值和最小值，代表省（区、市）指标的无量纲化指标值。代表省（区、市）的分类指数，代表省（区、市）的“新基建”发展潜力评价指数，代表指标的权重。本报告通过层次分析法设定指标权重。

评价结果

总体情况

广东、江苏等地“新基建”发展潜力处于全国领先地位。广东、江蘇、上海、北京、浙江、山东、福建七个省区“新基建”发展潜力综合得分均超过80（见图1），发展潜力较强。其中，广东、江苏两省既是经济大省也是人口大省，财政收入指标较好且腹地广阔，具备发展“新基建”的良好基础。未来，无论是从规模总量还是集聚效率看，广东、江苏都将在“新基建”领域引领发展。北京、上海等直辖市受制于区域面积、人口总量等，未来更多依靠创新、环境等优势，通过集约集聚发展实现“小而精”。中西部地区，尤其是西部地区尽管在用地、用电等方面具有优势，但经济基础、产业基础等方面尚有差距，“新基建”发展需要科学统筹。

分类情况

发展基础与创新发展方面，东部地区凭借经济和科技方面优势领先其他地区。改革开放以来，东部沿海地区率先发展，各类经济和科技指标领先其他地区。广东、江苏、山东、浙江等地常年居于全国GDP规模前四。北京、广东、上海、江苏等地无论是创新投入还是产出均处于全国前列。如表2所示，发展基础维度得分排名前10的地区中有8个来自东部地区，排名前5的地区更是无一例外，全部来自东部。其中，随着“最多跑一次”“亩产论英雄”等改革不断深入，数字经济快速发展，浙江成为国内经济发展效率的“代表”。浙江在发展基础维度的得分甚至超过广东、江苏等经济大省，排在第1位。

产业支撑方面，中部地区加速崛起。近年来，湖北、安徽、河南、湖南等中部省份不断优化营商环境，积极承接东部地区产业转移、引进高端项目，产业提质增效效果明显，成为支撑我国经济高质量发展的重要区域。如表2所示，湖北、安徽、河南、湖南四省“挤入”产业支撑维度得分排名前10。其中，湖北排名最高，居于第5位。这与湖北省近年来不断推动传统产业升级、提速新兴产业发展密不可分。在全国经济下行压力不断加大的背景下，2019年湖北省工业增加值增速仍快于上年。与“新基建”密切相关的汽车、电子信息、人工智能等方面，湖北省也走在全国前列。特别是此次疫情对湖北经济冲击最大，为了提振湖北经济，加快湖北经济社会恢复正常，湖北的“新基建”项目或可得到优先考虑部署。

承接能力方面，西部与东北地区资源优势难以发挥。无论是“新基建”还是“传统基建”，前期建设均占用一定的土地。此外，由于“新基建”建设主要使用各类电力、电子设备，运营过程中对电能需求较多。因此，部分专家认为土地和能源丰富的西部和东北地区具有“先天优势”。但这些地区受限于人口规模与产业基础，其成本优势难以转化为市场优势。具体来看，“新基建”七大领域中唯有数据中心不需要围绕用户近距离布局，其他六个领域均难以脱离“人”和经济基础而跨区域布局。如表2所示，西部和东北地区在承接能力维度得分排名中总体靠后。

优劣势情况

优势方面，表3给出了各地指标排名居前的2个指标，这2个指标在该地区所有指标中表现相对较好。如北京表现较好的2个指标为经济实力、创新资金投入，体现了北京市“新基建”发展的经济基础较好，未来依托“新基建”实现创新发展的潜力较大。劣势方面，表3给出了各地指标排名靠后的2个指标，这2个指标在该地区所有指标中竞争力是相对较差的。如上海表现较差的2个指标为用电成本和土地利用。上海需要通过规模化、网络化、智能化等手段实现“新基建”的集约高效发展。各地可依据地区特征继续推动得分居前的指标保持优势，同时改善或规避劣势，加快推动发展“新基建”及“新基建+”生态体系。

“新基建”建设运营面临的潜在风险

“新基建”启动伊始，“产能过剩”“建易管难”“入不敷出”等潜在风险值得高度警惕。

资源错配风险

大规模、多主体推进5G通讯、人工智能、充电桩、工业互联网等“新基建”，需要加强相关领域的规划统筹，如果与当地经济社会发展需求不相适应，进行超前投资、过度投资，可能会面临较大的资源错配风险。此外，“新基建”外溢效应较强，如果不加以统筹规划，将出现重复建设、产能闲置的现象，造成大量投资闲置浪费。工业互联网、物联网、充电桩等“新基建”应用高度依赖当地经济社会发展基础，其布局规模与密度应与当地产业需求、社会治理需要相匹配，经济基础较好、城镇化率较高、城市治理较为成熟的地方可优先布局。以新能源汽车充电桩为例，如图2所示，截至2019年10月，广东、江苏、北京、上海等地区凭借其良好的经济基础与新能源汽车鼓励政策，充电桩保有量均超过5万个。其他地区在人口密度、经济基础、新能源汽车保有量等方面仍有差距，如果盲目大规模建设将造成资源闲置。

结构失衡风险

“新基建”将带来相关产品市场的爆发式增长，产业资本将加速向相关领域集聚，需警惕资本逐利属性带来的企业“短视”行为，加剧结构失衡风险。一方面，在大规模投资需求的刺激下，企业追逐眼前市场，只停留在加工制造环节，盲目扩大规模再生产，忽视创新能力提升，导致高端产业低端化发展;另一方面，企业偏重终端产品生产而忽视产业链体系构建与关键零部件自主化生产能力培育，偏重产品制造能力而忽视工业软件、网络协议等制造软实力。以工业互联网为例，当前国内领先的工业互联网平台仍建立在国外基础产业体系之上，94%以上的高档数控机床、95%以上的高端PLC、95%以上的工业网络协议、90%以上的高端工业软件被歐、美、日企业垄断。我们应抓住此次“新基建”机遇，为先进制造业和关键核心技术提供更充分的市场空间与试错机会，加速补齐在制造业软实力方面的短板。

财政负担风险

近年来，我国经济下行压力持续加大，地方财政安全面临严峻挑战。本次疫情对经济发展带来冲击，加剧了各地财政负担，其中中西部省份影响更为突出。根据目前各地公布的2020年投资计划，年度重点项目投资规模前10的省份中，中部省份河南、山西的年度计划投资达8000亿元以上，居于各省市年度投资排名前两位，但其2019年度财政资金自给率分别为40.8%、53.5%，对中央转移支付依赖较大。西部省份陕西、甘肃、云南、贵州等年度投资规模也在4000亿-5000亿元，但上述省份财政自给率却不足40%，且债务负担率相对较高，其中贵州债务负担率高达76.3%，云南债务负担率高达48.2%，地方财政承压严重。

运营管护风险

无论是“新基建”还是“传统基建”，前期建设均需要进行大量资金，但二者在后期运营管护方面的投入则差别较大。如表4所示，由于“新基建”建设主要使用各类电力、电子设备，其使用寿命较短，技术更新换代较快且后期运营对能源需求比较大。因此，虽“新基建”仍可参照“传统基建”通过银行贷款或发行债券融资，但后期管护成本增加了整体运营成本。如果不考虑运营模式与当地市场需求，盲目建设，建成之后长期“入不敷出”，“新基建”设施将成为各地政府或企业的负担，不利于持续健康发展。

对策建议

全国层面

加强建设运营规划统筹。第一，产业主管部门加强指导，充分吸纳“新基建”所在领域的行业联盟、协会意见，统一行业标准，防止不同区域因标准不一而影响“新基建”设施的推广使用。第二，鼓励各地在建设、运营、管理各个环节，贯彻新发展理念，积极探索使用新技术、新模式，通过试点示范工作加以宣传推广。第三，做好“新基建”建设与管理的统计工作，及时发布相关数据，委托相关机构定期发布行业报告，为行业主管部门、企业规划、项目投资提供数据支撑。

引导相关产业健康发展。第一，以“新基建”快速建设发展为契机，支持在人工智能、电子信息、新能源汽车、轨道交通、特高压等优势产业集聚区建设先进制造业集群，推动相关产业迈向全球价值链中高端。第二，以“新基建”的建设、运营为契机，政府培训、企业培训与学校教育相结合，加强产业从业人员在机械、电力、信息技术、数据管理等方面的培训，增加职业教育学校、高等院校在大数据、云计算、人工智能等方面的课程及招生规模，提前布局，使各类人才具备“新基建”所需的技能与素质。

加快相关领域技术创新。第一，充分发挥相关领域制造业创新中心作用，继续加大财政资金支持力度，支持相关领域高校、科研院所与企业联合开展关键共性技术攻关，解决“新基建”所涉及行业的众多“卡脖子”问题。第二，支持企业依托企业技术中心、工程技术中心、实验室、工作站等平台，加强与相关院校合作，提升既有产品的使用效率，降低使用成本和门槛，增强“新基建”的经济可行性，加快在更多领域、更大范围推广应用。第三，鼓励科研机构与相关企业重点关注“新基建”的更新换代问题，模块化开发相关技术与产品，降低更换成本。