浅析生命共同体保护的立法进路

雷竞鸣

摘要：习总书记在全国生态环境保护大会上指出要加强对“山水林田湖草”生命共同体的统筹保护，全方位开展生态文明建设。但是，就我国目前的形势来看，立法上和实践中对“山水林田湖草”的保护都存在很多不足。树立系统性、全面性、区域性、综合性的立法原则，开展综合立法，完善框架立法，实施环境法动态性适度法典化，是保护生命共同体的正确立法路径。

关键词：“山水林田湖草”生命共同体;生态文明;综合立法;框架立法

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：CN61-1487-（2020）06-0041-04

党的十九大报告指出，“统筹‘山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”生态文明建设一直都是重中之重，自十八大以来，习总书记就曾强调“山水林田湖是一个生命共同体，对其进行统一保护、统一修复是十分必要的”。在新的宪法修正案中，生态文明同其他文明体系一样正式被吸纳于国家的根本大法之中。2018年5月，全国生态环境保护大会的召开具有重要的里程碑意义，大会再一次强调：“山水林田湖草”是生命共同体，要统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。大会精确地解释了各种自然要素之间的共生关系，深刻揭示了优化生态系统对人类健康生存和可持续发展的重要意义，提高了对人的关怀和对自然与生命的尊重，为继续推进新时期生态文明的发展和美丽中国的建设指明了方向。

一、生命共同体概念的厘清

（一）生命共同体的基本内涵

“山水林田湖草”生命共同体的概念深刻揭示人类和自然生命运转过程的本质。自然界存在着多种多样的生态系统，它们之间存在着各种物质循环、能量流动，彼此之间又紧紧地相互依存，形成了一个规模巨大、丰富多样的有机整体。田者出产谷物，人类赖以维系生命;水者滋润万物，使之永续利用;山者凝聚水分，涵养土壤;山水田构成了生态系统的外部环境，而树木和草地通过水分和二氧化碳的循环，构成了整个生态系统的根基。山、水、林、田、湖、草各司其职，与人类的生产生活和作业密不可分，唇齿相依，组成了一个完整而有序的“生命共同体”。

（二）生命共同体的特征

“山水林田湖草”生命共同体的特征由其基本内涵所确定。首先它具有整体性，生命共同体内部的各个要素本身就形成一个整体，互相影响，难以分离。要打破行政边界、部门职能的影响，对其进行整体保护，尤其是在涉及到国家生态安全的核心区域和濒危野生动植物栖息地的重点区域要特别注意，不容有失。其次是系统性。“山水林田湖草”同作为陆域生态系统的主要组成部分，在保护方式和保护手段的选择上要注重系统性原则，在生态系统管理理论和方法的指导之下，采取人为治理、生态修复相结合的手段开展系统性修复。最后是综合性。对于环境污染严重、生态系统受损的重点区域，更要把“山水林田湖草”作为地区经济建设发展的一项环境约束，开展区域环境承载能力综合评估，改善环境管理措施，进行全面综合的治理。

（三）生命共同体理念的理论基础

生命共同体的理论根源于共同体主義的伦理理论，自20世纪80年代以来，诸多的社会矛盾激化，使得人们开始反思人与人之间内部的伦理关系以及长期盛行的自由主义存在的缺陷，在这种情境下，一种反对过度自由主义的新型伦理观——共同体主义应运而生。共同体主义的核心观点就在于，共同体中的成员对于共同体本身也要负担一定的伦理义务。而大地伦理学则认为共同体的结构和组织可以体现和反映其内部的伦理原则。人们对“共同体”这一概念的理解经历了一个漫长而曲折的发展历程。在原始社会，每个部落中的原始人只会对该部落内的人（包括他自己）存有道德义务。如今，社会正在飞速发展和进步，尤其是进入到20世纪以来，人类对自身和周边环境的认识和了解不断加深，共同体的范围正在不断地扩大，生命共同体的理念开始日趋成熟。自从上世纪非人类中心主义出现以来，出现了动物解放论、生物中心论、大地伦理学和生态中心论等一系列新型伦理观，人类的道德义务范围开始不断扩张，由个人到周边的人、动物、自然环境甚至是整个生态系统。传统伦理学只关注人与人之间的关系，而生态伦理学更多地开始关注人与其他生命形态甚至是整个生态系统的关系。生命共同体这一概念的出现，就是为了让人们更好地理解整个生态系统作为一个有机整体这一理念，这一有机整体的内部的各种生命形态，包括我们人类，都具有千丝万缕、不可分割的内部联系，处理好这种内部联系的根本目的就在于促进整个生态系统的和谐共生。作为基本概念的“生命共同体”，其关注的重点也在于这种内部和谐共生、互利共赢的联系。践行生命共同体理念的基本条件是如何对各个不同主体之间的道德义务进行合理、科学地分配，而道德则是法律的评价标准。通过健全法律法规，来确认生命共同体保护的道德义务分配，是生态文明建设的重要举措。

二、当前法律制度和实践中的不足

（一）法律制度的不足

1.现有的法律体系缺乏系统性理念

有学者指出，“对于生态文明的理念，虽然表述各有不同，但最基本的理念应当是‘尊重自然、顺应自然、保护自然，在此基础上获得人类物质文明、精神文明、制度文明的进步。”但从当前我国相关法律的构建来看，现有的环境法律制度尚未树立生态系统整体性的理念和原则，没有从生态文明保障的角度建立起系统完整的法律体系。而且，有一些立法的倾向性较为严重，缺乏为生态系统提供系统性保护的法律依据，这与我国环境保护工作长期以来以提供对策性防范措施为主有密不可分的关系。当出现了环境问题的时候，才会有相应的对应措施，这种事后补救的手段是不足以保护整体联系密切而又复杂的“山水林田湖草”生命共同体的。系统性理念的缺乏导致各个单行法在实施和落实的过程中遇到了许多阻碍，采取的保护措施和治理手段没有取得应有的成效。

2.立法上不够完善

从立法现状来看，各个单行法之间相对较为独立，在理解和适用上存在一些容易让人产生歧义和争议的部分。《环境保护法》对环境保护中的主体、对象、程序等进行了明确，但对特殊环境的适用有所欠缺，缺乏对相关重点区域的关注，对整个生态系统的综合性保护没有涉及到。另外，我国确立了生态补偿作为一种救济手段，具有突破意义，但对各个不同领域生态补偿的具体规则以及实际需求等方面还需要作进一步的细化。从《森林法》的实践情况来看，森林资源保护首当其冲的问题应当是林业产权制度的确立和森林资源保护职责的明确。目前我国林业生态资源缺乏相关的监管制度，且森林资源修复制度也很不完善。从海洋生态环境保护方面的立法情况来看，总体上立法数量较多，但取得的成效实际上有限，而且各部门职能存在一定的交叉，缺乏合作机制和应急处置体系。在诸多海洋环境污染案件中，更让人关注的往往是渔民的损失和诉求，海洋整体的生态环境受到的破坏和污染鲜有人忧心，缺乏相应的救济机制。我国是海洋大国，未来进一步开发海洋势在必行，无论是在近海海域使用还是深海资源勘探开发方面，配套的海洋环境保护措施都应当一以贯之，不容有失。与湿地保护相关的法律法规不够健全。在新出台的《土壤污染防治法》中将湿地纳入未利用地的范畴，只规定不得污染未利用地，未对相应的法律责任进行进一步的明确。我国暂未出台专门用于湿地保护的法律，仅有一些地方性法规，这些法规往往是针对地方湿地的具体状况制定的，难以达到统筹保护的效果，没有关于湿地产权的相关规定以及出现污染时产生其他权利义务的详细规定，产权制度法律构成要件也不齐全。此外，湿地生态补偿没有落实到位、湿地开发利用保障机制不健全影响到我国湿地产权法律制度的建立。

从总体上看，我国目前的环境保护立法模式下的生命共同体保护制度缺乏系统性、整体性和协调性，难以形成合力，各部门衔接配合不够，往往各自为政，带来的直接后果就是保护效率低下，环境质量改善的效果不够显著。

（二）实践中的不足

为了落实对生命共同体统一保护、统一修复的新理念，财政部、國土资源部、前环境保护部三部门印发了《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，目的是改变既有的工作理念，加强统筹指导，综合手段方法，增强生态修复工作的系统性和全局性，改变过去各自为政的工作格局，增强生态系统内部各要素之间的联系和整个生命共同体的协调性，守好生态安全底线。但从现有保护和修复实践来看，还存在着许多问题和不足之处。

一是未将共同体理念融入治理方案的设计中去。在各地生态环境保护的具体实践当中，其方案设计中并未体现“生命共同体”理念。“条条框框”痕迹还是根深蒂固，无法移除。虽然山、水、林、田、湖、草各个要素的修复工程都具备，但是并未体现系统性和整体性，还是一如既往。有些方案只是把以往由不同部门实施的修复工程项目简单加在一起，形成一个没有整体性的方案机械地加以执行，治理措施只注重眼前的污染现状，忽视了与其他要素相关污染风险的存在，剥离了各要素之间的整体关系，各自为战。在治理责任主体方面，依旧是由各政府部门分割开来，未能拧成一股绳，集中力量解决问题。二是修复和保护工程的可行性需要提升。工程内容多以人工干预的方式来改变既有环境状况，忽视了自然环境的承载能力和自净能力，没有体现保护优先、恢复为主的原则，对工程实施后可能造成的二次影响和其他环境风险缺乏防范。有些人工修复措施在设计之初就存在一定的负面影响，这些工程可能会导致新的生态问题。另外，如何处理好“山水林田湖草”等不同生态系统之间的关系没有在设计方案中得到很好地体现，如水土流失治理是否综合考虑了对上下游不同环境的影响等。三是对居民的福祉考虑不周到。生态修复工程应当立足于生态环境整体质量的改善，但居民生活质量的提高也不应被忽视，当前的生态环境质量理应被考虑到，但更应当关注工程实施完毕之后居民的福祉能否得到保证。例如濒危物种栖息地保护工程的设计，只考虑到濒危物种的保护，缺少对生态移民的补偿，忽视了其后续生计，引发了新的问题;又比如矿山修复项目的设计以及对围海造田项目的打压，旨在完成行政指标，没有全面考虑到对区域经济发展和居民就业的影响，一味追求强制性关停，必定会对当地居民的生活质量造成不利影响。

三、立法路径的优势

总体而言，生态环境正在逐步变好这一事实是不言而喻的，取得的成效令人瞩目。但必须看到，各种生态环境问题依然层出不穷，呈现你方唱罢我登场的态势。如：地震灾害、山体滑坡、泥石流等;可饮用水减少、水质量下降、水体污染、各种旱涝灾害等;森林资源储备下降、城市绿化率过低、森林火灾频发等;农田面积减少、土壤质量下降，南方耕地酸化明显，威胁农产品质量安全，北方耕地肥力下降，盐碱地增多;湖泊面积不断缩小、湖水富营养化、藻类过度生长影响湖体生物多样性、湖泊功能衰退等;草地、草场、草原退化、草地变沙地，草场生态服务功能退化，等等。统而言之，“山水林田湖草”各个生态要素都存在生态环境问题，急需治理，刻不容缓。

立法进路的优势在于，通过立法统筹，可以在一定程度上改变过去单行法模式存在的不足，促进我国环境立法向综合化、体系化和统一化的方向迈进，改变环境立法内部结构较为混乱的现状。从立法源头上彻底解决“山水林田湖草”系统的生态环境问题。综合性、系统性的立法，不仅有利于从理论上实践上解决当前各种突出生态环境问题，更有利于全国各地的生态文明建设、实现美丽中国梦。我们有理由相信，通过几代人的不懈努力，“山青、水秀、林茂、田丰、湖清、草绿”的目标必将实现。另外，对“山水林田湖草”进行综合治理，构建具有中国特色的生态文明保障法律体系，本身就是一项伟大的工程，不仅能为维护中国的生态环境安全作出贡献，更是为解决全球生态环境问题提供了中国方案，有利于人类命运共同体的构建。

四、立法路径构建方式的选择

（一）坚持系统性、全面性、综合性、区域性的立法原则

首先要坚持系统性的立法原则。如前所述，“山水林田湖草”是一个复杂的系统组成，要用有机统一的立法视野来看待这一问题，而不能盲目地追求针对性，头痛只医头，脚痛只医脚，要进行整体规划，确定系统性、全局性的基本原则，否则，效率将会比较低下，甚至事倍功半。其次，要坚持全面性的原则。全面性原则的重点在于立法范围要包括生态系统组成部分的方方面面，不能有所遗漏，一旦缺失了某一部分，整体的运转必然会受到极大的影响。从地域范围来看，必须涵盖全国的各个地区，不能存在“死角”。如果遗留下来的“死角”过多，一个系统内产生联动，不仅会影响其自身的治理，对于已经治理好的其他生态环境要素又会产生二次污染，从而影响整体的治理和改善。再次要坚持综合性的立法原则。在立法规定中不能只规定一种或者几种措施，而是要综合经济、行政、教育甚至外交等措施综合治理，才能有力度、见成效。最后要坚持区域性的立法原则。我国整体的生态环境是一个大的集合体，形成一个完整的生态圈，但由于我国幅员辽阔，各个地区具体的生态环境现状还需要进一步加以区分，如南方的水田生态系统跟北方的旱地生态系统在种类、特性上就有很大的差异，其产生的各种问题不尽相同。在立法过程中必须要针对各地不同的情况制定相应具体的规定，进行地区立法，因地制宜，这样才能取得实实在在的成效。

（二）开展综合立法，谋划“山水林田湖草”生命共同体保护法制顶层设计

综合立法是一种广泛而具有系统性的立法方法，其理论基础来源于系统论原理。公众环保积极性不高、相应文件效力层级低、政府环保工作权威性不足是我国“山水林田湖草”保护工作存在的现实问题，我们亟待制定更高位阶的法律。基于实践中的需要，加强综合立法，是祛陈去旧、改善固有模式弊端的必由之路。从总体上来看，应树立生命共同体的立法理念，维持生态系统正常运转的关键在于内部各个要素的协调与配合。然而，目前政府部门对“山水林田湖草”的管理模式在一定程度上割裂了生命共同体的整合性。做好这一工作需要转变思想观念，改变工作格局，统一工作思路和方法，变事后救济为事前预防。因此，综合立法要在坚持系统性、全面性、综合性、区域性立法原则的指导之下，统筹兼顾地考虑各生态要素之间的联系，坚持预防为主、长期治理的理念，做好长期攻坚战的准备，协调好生态系统保护与经济社会发展的二元关系，让金山银山与绿水青山并存。另外，站在立法者的角度来看，“大部制”背景下的多方参与机制是开展综合立法的有效手段。因为“山水林田湖草”生命共同体保护往往会涉及多个部门的职能和利益问题，成立一个综合性保护部门，由该部门统筹规划，着眼于全局，协调各方的利益，实现跨部门之间的合作，这样才能更好解决部门之间职能交叉重叠的问题。

从内容上来看，综合立法不可能对所有涉及生命共同体保护的事项作出事无巨细的规定，这样做的成本太高，以我国目前的立法技术和现实状况来看无法实现。但是，综合立法可以通过建立相应的原则性规定，把涉及生命共同體保护的事项纳入到一个统一的框架之内集中解决。除相关政府部门的努力外，“山水林田湖草”的保护还需要寻求企业的帮助和公众的直接参与等。如何分配权利义务关系和各方法律责任是综合立法的关键所在。我们必须清晰地认识到，综合立法是一种指引，为“山水林田湖草”生命共同体保护提供一个预期可行的方向。在开展综合立法的过程中，根据生命共同体保护实践中出现的具体问题进行具体分析，从而进一步细化各项规定，实现综合立法的有序推进。

（三）完善框架立法，健全“山水林田湖草”生命共同体保护法律制度体系

前未提及，综合立法是一种提纲挈领式的立法模式，存在着不可避免的固有缺陷，而这些缺陷可以通过框架立法得到补足。框架立法相较于综合立法，更加立足于社会经济发展的现实需求，能为解决环境资源问题提供一个广泛而灵活的法律框架。“山水林田湖草”生命共同体保护是一个复杂的过程，既要有高瞻远瞩的指导性工作，又要有亲力亲为具体行动的落实。山、水、林、田、湖、草作为单独的生态系统，均有其自身发展规律和特点，有着不同的管理目标。显然，一部综合性的立法难以涵盖生命共同体保护的方方面面，框架立法作为补充手段配合使用也是十分必要的。

在国家层面，要进一步完善现有的环境保护相关法律法规和规章制度。我国的《森林法》《水法》《湿地保护管理规定》《基本农田保护条例》《草原法》等相关方律法规已实施多年，无法满足当下综合性保护工作的需要。因立法水平和立法成本等因素的限制，这些法律法规暂未得到修订。然生命共同体的保护工作需要完善的法律法规和配套的制度措施作为有力保障，为此，加快完善现有的法律法规，促进配套措施的落实和实施就显得尤为重要。

在地方层面，根据各个区域生态环境的区域特征，因地制宜，综合考量各个单行法的实施情况，确定急需重点保护和优先保护的区域，把住生态红线，制定出相关的地方法规和政策。地方法规和政策的支持是地方“山水林田湖草”生命共同体保护的有力保障，农村和地方社区是与生态环境直接接触的群体，因此，在地方保护工作中，公众参与就显得尤为重要，要加快建立相应的公众参与机制和配套措施。另外，应当在综合立法的指引下，出台一系列具有针对性的地方性法规和方针政策。

（四）环境法适度法典化的路径选择

环境法法典化路径是对我国目前污染防治法、自然资源法的整合，是我国生态环境立法的大一统，是在更高的位阶上考虑“山水林田湖草”生命共同体保护的立法方法。但是基于我国环境法治的现实情况，我国环境法的法典化不应当追求一种结构严密、事无巨细、全面包揽的大而全的法典，这种理想化的环境法典不是目前能够编纂出来的，即便编纂出来了也是脱离中国环境法治现实需要的。因此应当定位为动态性适度法典化，选取现行法律中的根本和精要部分加以整合，不求事无巨细，只做到对基础性的范畴、制度和内容进行全面规定，解决目前分而治之的状况，建立完整统一的环境法律框架体系。这样的环境法典不仅能充分吸收发达国家的法典化经验，更能立足于中国的实际国情。总的来说，环境法法典化路径十分契合“山水林田湖草”生命共同体的理念，二者追求的目标一致。但由于环境法法典化本身存在的争议较大，在此不便做深入研究和分析。

五、结语

“山水林田湖草”生命共同体概念的提出为环境保护工作指明了方向，目前正在进行的尝试是在新理念指导下对环境保护工作的一些探索，至于未来的路究竟怎么走，还需要从多方面进行分析论证。笔者认为，选择何种治理模式或者方法可以在实践中一步步摸索，现有的立法理念和环境保护法律体系的不完善会成为实践的绊脚石。因此，迫切需要转变理念，坚持系统性、全面性、综合性、区域性的立法原则，给予“山水林田湖草”生命共同体保护以顶层设计，配合框架立法，多措并举，因地制宜，形成合力，才能做到统筹兼顾、整体施策，促进生命共同体多层次、宽领域、全方位的保护，推进生态文明建设走向新的高度。