泉州市文旅型特色小镇PPP开发模式分析

高嘉华

[摘 要]文旅型特色小镇是我国目前为止最为常见、探索经验较丰富的一种开发模式。作为全球第一个“世界多元文化展示中心”泉州，文化底蕴深厚，旅游资源丰富，文旅型特色小镇居多。泉州应利用自身社会资本活跃这一特性运用政企合作（PPP）模式来开发文旅型特色小镇。从现状出发，借鉴黑龙江东极小镇PPP项目的成功经验，从PPP项目的组合化操作、回报机制结构化设计、融资结构设计、风险分担机制设计这四方面提出建议。

[关键词]文旅型特色小镇;泉州市;PPP模式;开发模式

[中图分类号] F292;F812.7         [文献标志码] A          [文章编号] 2095-3283（2020）05-0066-03

Abstract：The characteristic town of culture and tourism is the most common and experienced development mode in China.As the world's first "world multi-cultural Exhibition Center" - Quanzhou， with profound cultural heritage and rich tourism resources， most of the cultural and tourism featured towns in Quanzhou City are located.At present. Quanzhou should make use of its own social capital to activate this feature， and use the PPP model to develop cultural and tourism featured towns.Based on the current situation and the successful experience of Heilongjiang Dongji town PPP project， this paper puts forward suggestions from the four aspects of combination operation， structural design of return mechanism， financing structure design and risk sharing mechanism design of PPP project.

Key Words：Culture and Tourism Featured Town;Quanzhou City; Public-Private-Partnership Mode; Development Mode

一、文旅型特色小镇概况

（一）文旅型特色小镇的内涵及特征

1.内涵。特色小镇强调特色，类型多样，主要包括农业服务型、工业发展型、历史文化型、旅游发展型、商贸流通型和民族聚居型[1]。文旅型特色小镇是历史文化型和旅游发展型特色小镇的总称，是依托本地积淀的深厚历史文化，以当地文化、旅游资源为切入点，打造特色文化旅游产业的特色小镇。

2.表现特征。依托并深入挖掘当地丰富的文化、旅游资源进行规划、建设，如把陶瓷文化和旅游相结合的景德镇陶瓷小镇;把宜兴紫砂壶文化和旅游相结合的江苏无锡丁蜀小镇;把红色文化和自然风光相结合的安徽六安独山小镇等。特色小镇项目可持续发展，项目公司会配置一定比例的地产开发项目，包括商业地产配套和居住地产配套。文旅型特色小镇的商业设施既要承担旅客吃、穿、住、游、购等基本功能，最主要的是要承担文化展示、体验、交流等复合功能，使旅客在游览中产生消费欲望并进行消费行为。同时，文旅型特色小镇会配置一些普通住宅、度假公寓等房产开发项目，一来能为小镇营造出浓厚的生活气息，为居民、旅客提供居住和旅游相结合的服务，二来能为项目投资者获得持续增长的现金流，拥有一些能较快变现的资产。

（二）我国文旅型特色小镇的发展历程

文旅型特色小镇最早的形态是观光旅游型的古城古镇，以周庄、同里、乌镇等江南六大古镇和丽江古城、平遥古城等为代表。2004年开始，出现了一些新建的休闲度假小镇，如彝人古镇、袁家村等。2014年，在文化旅游资源极其丰富的浙江省，“文旅型特色小镇”概念呼之欲出。2015年末，文旅型特色小镇初步成型，以北京密云古北水镇等为代表的新建小镇建成且对外开放运营。2016年至今，文旅型特色小镇呈井喷式增长。全国已公布的国家级特色小镇项目两批共计403个。首批有127个国家级特色小镇项目，旅游产业项目占比50%，历史文化项目占比18%，因此文旅型特色小镇项目总占比接近70%，是首批127个国家级特色小镇项目中最主流的项目模式，也是最容易产生收益、回笼资金的项目类型。第二批有276个国家级特色小镇项目，而其中文旅型特色小镇项目占比大幅下降，仅占30%。但文旅型特色小镇这类开发模式仍是我国目前为止最为常见、探索经验较丰富的一种开发模式。

二、泉州市文旅型特色小镇的发展现状

泉州是国务院首批历史文化名城、东亚文化之都，曾被联合国教科文组织评为首个“世界多元文化展示中心”[2]。在文化底蕴如此深厚的土壤中孕育出的特色小镇也很重视挖掘文旅元素魅力。加之泉州处于东南沿海、台湾海峡西岸，与台湾地区隔海相望、同根同源，拥有较多可开发的自然、文化旅游资源，泉州市的文旅型特色小镇比比皆是，如泉州市安溪县湖头镇（历史文化名镇）、石狮市蚶江镇（“海丝对渡”港口小镇）、安溪县尚卿乡（藤云小镇）、永春县达埔镇（香都小镇）、惠安县小岞镇（生活艺术岛小镇）、晋江市英林镇（泳装时尚小镇）、石狮市祥芝镇（渔港风情小镇）等。其中，文旅型特色小镇发展较早的是泉州市安溪县湖头镇。作为首批国家级特色小镇的湖头镇历史悠久，人文荟萃。人才辈出，且拥有保存较为完好的明清古民居建筑群60多座，是泉州地区唯一入選的“中国历史文化名镇”、福建首批历史文化名镇、首批文化文物示范村镇。近几年，该镇重点发展光电、钢铁、物流等现代产业，同文化旅游产业双管齐下，属于兼顾文旅型和工业发展型的特色小镇。作为第二批国家级特色小镇的泉州市石狮市蚶江镇也是泉州市文旅型特色小镇发展较为突出的一个，一直致力于保护并弘扬传统文化，塑造深厚的小镇文化。该镇非物质文化遗产丰富，拥有宋代六胜塔、唐代林銮渡等海丝文化名迹，更为重要的是，此地独特的端午闽台对渡文化习俗延续数百年，已成为维系海峡两岸人民的精神纽带，被国务院认定为“国家级非物质文化遗产”，更有一年举办一次的“中国最具地方特色的民俗节庆”——闽台对渡文化节暨蚶江海上泼水节。在2018年，该镇入选全国最美特色小城镇50强。

三、我国文旅型特色小镇开发模式及PPP模式潜力分析

（一）三种开发模式

目前，我国文旅型特色小镇有三种开发模式：政府主导型、企业主导型及政企合作（PPP）型模式。政府主导型，是早期文旅型特色小镇的开发模式，政府资金雄厚，可集中人力、物力等各方面资源来建设、运营特色小镇，但也增加了政府债务风险，使小镇运营缺乏市场化机制。企业主导型，一般为资金实力较为强劲的民间企业进行投资、建设、运营特色小镇，可充分发挥市场在资源配置中的主导作用，有效配置资金、资源，提高项目建设运营效率。政企合作（PPP）型模式，全称为Public-Private-Partnership（公私合作模式），是指政府和私人集团通过签订特许权协议，以利益共享和风险共担为特征，一同合作建设项目，双方通过签署合同来明晰权责，达到双赢[3]。其优势在于可充分发挥政府和私人集团双方的优势进行互补，分散风险，共享收益，达到双赢的局面。此模式的重要载体是项目公司（SPV），而SPV是通过获得特许经营权的私人企业组建而成的。

（二）政企合作（PPP）模式潜力巨大

PPP模式最初是应用在地铁等城市基础设施项目中，而后范围扩展至各类基础设施和供水、供电、垃圾处理、养老、特色小镇等公用事业领域。国家财政部PPP项目库的统计数据显示，2015—2017年文旅型特色小镇PPP项目的发起数量分别为15、40和85个。不难发现，文旅型特色小镇PPP项目正处于快速增长阶段。而在目前已开展的特色小镇项目中，PPP模式应用已较为广泛。比如，统计数据显示：在首批127个国家级特色小镇中，超过50%的特色小镇已经应用了PPP模式，73%的特色小镇已经购买了市场化的服务项目[4]。随着文旅型特色小镇运营模式的日渐成熟，私人集团参与投资开发的意愿不断增强，政企合作型（PPP）开发模式潜力巨大。

三、黑龙江东极小镇PPP开发模式的借鉴分析

（一）东极小镇PPP项目建设内容

2015年，第二批国家级特色小镇——黑龙江省抚远市东极小镇应用PPP模式项目落地。作为中国最东端的县级市及重要的对俄边境城市——抚远市拥有国内面积最大的“三江湿地”、“淡水鱼都”等美誉，自然环境优美，地理位置重要。因此，东极小镇的功能定位于“生态保护、休闲旅游、商贸流通、口岸通道”的跨境特色小镇。因项目投资规模巨大、运营时间又长，抚远市的地方财政状况本就不宽裕，所以政府决定运用PPP模式来建设、运营东极小镇。东极小镇PPP项目的建设内容较多，包括7大类38个子项目（生态保护工程、基础设施、公共服务设施、小镇观光交通设施、旅游配套工程及旅游资源特许经营等）。

（二）东极小镇PPP项目整体交易结构

抚远市人民政府与PPP项目公司签订特许经营协议（为期30年），而项目公司是由抚远市黑瞎子岛东极小镇运营管理有限公司、社会资本投资人和中国政企合作投资基金股份有限公司三方合资成立的，政府授予SPV公司项目的投融资、建设、运营等特许权。项目总投资58.2亿元，具体采用的PPP运作模式为BOT（建设—运营—移交）、TOT（转让—运营—移交）、BOOT（建设—拥有—经营—转让）三种。项目运作期间，抚远市财政局与抚远市发改委共同对SPV公司進行监督。

（三）东极小镇PPP项目回报机制

政府授予SPV公司30年的特许经营权，具体而言，需负责建设并运营：1.小镇的污水处理厂、垃圾处理中心等公益性项目，此项目的收入来源于政府付费（即政府付钱购买公共商品和服务）;2.小镇的部分公用事业（如自来水厂、供暖中心、供气中心等）及部分基础设施（如底下管廊等）、公共建筑等准经营性及经营性项目，这部分的收入来源于使用者付费（即最终消费者付钱购买公共商品和服务）和政府的可行性缺口补助（即当使用者付费仍不能使项目公司得到成本回收和合理回报时，政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策等各种形式，给予该项目的经济补贴）[5]。

（四）东极小镇PPP项目融资方案

整个小镇PPP项目的总投资为48.8亿元（其中项目资本金占比1/4，为12.2亿元，剩余36.6亿元，占比3/4，由SPV公司通过融资来解决）。在12.2亿元的项目资本金中，有10%（即1.22亿元）来源于政府授权的投融资平台公司，即政府只在项目初始阶段以土地使用权作价投入这部分1.22亿元;另外的90%来自于社会资本的共同出资（实力强劲、有国资背景的中国PPP基金提供2.44亿元的股权融资支持，占比20%;抚远东极伯力投资有限公司出资40%;中国二冶集团有限公司出资30%）。而剩余的36.6亿元，由SPV公司通过银行贷款、项目收益债、企业债券、资产证券化等方式向社会进行融资来解决，极大缓解了政府的财政支出压力。

四、对泉州市文旅型特色小镇PPP开发模式的建议

（一）PPP项目的组合化操作建议

文旅型特色小镇应保持文化、旅游、产业的三位一体，相辅相成，缺一不可。尤其更应注重小镇生态文化的保护，因为这是旅游业和其他产业发展的基石。同时，小镇文化、旅游业的开发也需要引入PPP这类先进的市场化运作、管理模式。在设计文旅型特色小镇PPP项目的具体构成时，可参照“小镇基础设施和公共服务建设、商业地产开发、文旅产业导入”这种组合思路进行运作。商业地产开发不应过多过量，应把握好尺度，以现存文化、旅游资源导入为主体，商业地产开发为辅助，避免文旅型特色小镇的PPP项目房地产化，这也更符合国家对PPP项目入库的政策要求，规避政策风险。

（二）PPP项目的回报机制结构化设计建议

文旅型特色小镇PPP项目的回报机制设计应向黑龙江省抚远市东极小镇学习，一些诸如生态整治、市政道路、景观工程、文化广场这类的公益性项目，应采取政府付费的回报模式;而一些像学校、医院、供水、供热、污水垃圾处理这类的准经营性及经营性项目，可采取使用者付费为主、政府提供可行性缺口补助为辅的方式;另外，SPV公司可通过打造景点、建酒店民宿、配套商业娱乐设施等开发项目，获取经营收益。同时，如果项目有超额收益，也应设置政府和社会资本方共享机制。

（三）PPP项目公司的融资结构设计建议

文旅型特色小镇PPP项目的融资结构设计可向黑龙江省抚远市东极小镇学习，一方面应积极引入专业、高效的中国PPP基金（由财政部和国内十家大型金融投资机构共同发起设立的公司制基金），另一方面努力构建完善的金融支持体系，运用贷款、股权投资、融资租赁、项目收益债、资产证券化、基金、信托、保险资金等融资方式，降低融资成本。同时，也可创新投融资方式，比如文旅型特色小镇拥有较多的景区门票收入，银行可根据其拥有的收费权采取质押担保的融资方式。

（四）PPP项目的风险分担机制建议

虽然PPP模式能在短期内缓解地方政府的财政支出压力，但长期来看，也存在因政府需要支出较多的可行性缺口补助而引发的隐形债务风险，必将增加政府未来的财政负担。近年来很多社会资本参与PPP项目，因逐利本质，一般会将PPP项目地产化，使得很多特色小镇偏离城乡融合和乡村振兴的初衷、沦为变相的地产项目。为化解债务风险，政府应通过落实有效监督来加大PPP项目的信息公开力度、增强其透明度;寻找实力较为强劲、运营管理经验丰富或融资能力较强的社会资本方来参与PPP项目。而社会资本方则应履行好其在PPP项目中的职责，切勿盲目追求短期利润，去过度地产化，全过程地参与特色小镇的建设、运营，全方位地识别项目风险并进行量化處理，遵循最优配置风险原则，使各方能合理分担风险[6]。

[参考文献]

[1] 孙慧.文旅型特色小镇建设背景下的民宿设计研究[D].济南：山东建筑大学，2018：1.

[2]万景辉.泉州旅游业发展的现状及对策研究[J].黎明职业大学学报，2011（1）：30.

[3]周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：87-94.

[4]魏蓉蓉，邹晓勇.特色小镇发展的PPP创新支持模式研究[J].技术经济与管理研究，2017（10）：125.

[5]王金枝.基于柔性的轨道交通PPP项目可行性缺口补助模式研究[D].天津：天津理工大学，2016：22.

[6]万树，徐玉胜，张昭君，张欣.乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资风险分析[J].西南金融，2018（10）：15-16.

[7]万树，徐玉胜，张昭君，张欣.乡村振兴战略下特色小镇PPP模式融资风险分析[J].西南金融，2018（10）：15-16.

（责任编辑：张彤彤 蓝 亮）