烟台市“多证合一”改革实证研究*

黄立新

(中共烟台市委党校，山东 烟台 264003)

“多证合一”改革是深化“放管服”改革的具体体现，是有效提升政府服务质量和水平的必然要求，是更快更好服务企业干事创业的庄严承诺。为全面了解烟台市“多证合一”改革整合事项、优化政务环境和营商环境的落实情况，市委党校组成了一个课题组，对烟台市“多证合一”改革的推进落实情况进行了专题调研。

1 烟台市实施“多证合一”改革调研的总体情况

1.1 调研对象

在充分征求有关专家意见的基础上，紧扣市委、市政府推进“多证合一”改革的目标要求，经过深入讨论和慎重考虑，选择了牟平区、蓬莱市、龙口市、开发区4个县市区直部门单位共42家；同时选取了各县市区不同行业、不同规模的企业股东、法人代表、高级管理人员、农民专业合作社、个体工商户等改革受益方作为调研对象，如图1所示。

图1 “多证合一”行政改革的相对方身份

1.2 调研内容

在参考和借鉴国内先进地区经验的基础上，结合烟台市“多证合一”改革实际和市委、市政府打造国内一流、与国际接轨的营商环境的改革目标要求，坚持以问题为导向，以受益方视角为重点，分析各被调查对象“多证合一”改革的总体推进情况和实际效果。据此，本次调研从数量、质量、监管、效果等几个方面设计了访谈提纲和调查问卷。

1.3 调研方法

为了把烟台市推进“多证合一”改革的经验总结好，把共性的问题找准，把解决问题的建议理清说实，为下一步改革的深化提供资政参考和决策依据，我们主要采用了以下调研方法：

材料调查：主要根据被调查部门和单位提供的本单位“多证合一”改革总体情况材料，包括在简化准入、动态管理、信息互联互通互认、放管并重、完善工作流程、事中事后监管、推广应用、基础保障、宣传引导等方面进展情况、主要做法、取得的成效、存在的问题、下一步改革建议等。

访谈调查：访谈对象包括市直部门单位、县市区直部门单位。由部门单位的分管领导、职能处(科)室负责人或具体业务承办人参加，采取根据访谈提纲座谈访问的方式进行。本次评估共召集有关部门单位座谈会5场次，参加人员45人。

问卷调查：根据对评估对象的业务要求，我们有针对性地设计了兼顾所有市场主体的调查问卷，由被调查对象无记名独立填写。本次评估发放200份调查问卷，收回有效调查问卷173份，问卷有效率86.5%。

2 烟台市实施“多证合一”改革的推进情况

2.1 明确标准规范，做到“能合尽合”

按照“能合尽合、能简尽简”原则，依据公布的部门权力清单、责任清单，梳理确定整合事项清单，反复征求相关部门的意见建议，在最大范围内保证了“能合尽合”。同时，根据法律法规的“立改废释”以及权力清单的调整情况，及时对整合事项清单进行动态调整。自2017年以来，烟台市推进“多证合一”改革进一步提速，由原来的“三证合一”“五证合一”到“三十一证合一”“四十五证合一”(1)山东省“多证合一”改革第一批整合事项清单。②山东省“多证合一”改革第二批整合事项清单。，呈现出推进快、力度大、势头强、效果好的特点。特别是2019年以来，各级各部门围绕“争做全国审批材料最少、办事流程最简、办理时限最短城市”和“打造国内一流、与国际接轨的营商环境”[1]的目标要求，在简化市场准入、优化工作流程、减轻企业负担、提升政务服务质量等方面做了大量工作。

2.2 精简申请材料，实现“一表登记”

对各部门的申请登记材料进行整合归并，该简的简、该裁的裁。改革后，申请人办理注册登记，只需到市场监管窗口填写一张表格，在申请表上直接勾选需要办理的涉企证照事项，提交一套材料，即可领取加载统一社会信用代码的营业执照，正常展开经营，无需再到相关部门申请办理涉企证照事项，大幅缩短了企业从筹备开办到进入市场的时间。

2.3 优化登记流程，实行“一窗通办”

坚持一步到位，实行“一窗通办”，由市场监管登记窗口负责受理企业登记、备案等相关事宜，对审查合格的直接核发加载统一社会信用代码的营业执照，并由市场监管窗口利用山东省企业信用信息共享交换平台，向涉企证照事项所属部门推送信息。各相关部门负责做好信息的接收、导入、应用等工作，企业不必另行到相关部门重复办理“多证合一”涉及的被整合证照事项，真正让申请者由“多次跑多门”变为“一次跑一门”。

2.4 集中信息采集，实现“一档管理”

为避免企业重复提交材料，“多证合一”改革实行相同涉企信息“一次采集，一档管理”，对采集的信息由市场监管部门共享给“多证合一”改革所涉及的各相关部门，建立起了“一个部门办理，多个部门互认”的“多证合一”登记新模式。对于能通过共享获取的信息，不得要求企业重复提交；对于应由行政机关调查核实的信息，由部门自行核实；对于办理工商登记阶段申请人尚不具备的以及申请人填报有误的备案信息，在不影响企业登记以及营业执照发放的情况下，由相关部门通过履行管理职能要求申请人修改或更正。

2.5 强化组织保障，确保“常态长效”

市场监管部门作为“多证合一”牵头落实部门，及时下发有关文件，提出部署要求；多次召集相关部门，就“多证合一”改革工作进行座谈，交流工作，通报情况，研究问题；加强人员和经费保障，配齐配强窗口服务人员，确保窗口软硬件设施配备到位；将改革落实情况纳入政府工作考核内容，并引入第三方独立评估机制，对改革效果进行科学评估；定期组织相关部门开展联合督查，确保改革事项落地见效。

3 “多证合一”改革取得的主要成效

3.1 行政效率大幅提高，“放管服”改革成效明显

实施“多证合一”改革后，审批环节大幅减少，办事流程进一步简化，行政效率得到了显著提升。烟台市实施“多证合一”的特色就是“一窗受理，一次审核，信息互认”[2]，企业在申领营业执照时，只需要市场监管一个部门进行核准，由市场监管部门通过信息传输推送至相关部门，不会因等待其他部门审核，而拖长营业执照的办理时间，大幅提高行政审批效率，节省行政成本。比如，住房公积金缴纳登记，改革前，企业办理住房公积缴存登记，公积金中心的工作人员需要根据企业缴表信息，将相关信息录入系统。“多证合一”改革纳入整合事项后，通过数据共享，就可以直接将市场监管部门的登记信息导入其业务系统，避免二次录入，不仅节省了大量人力时间，而且还明显提高了时效和信息的准确度。同时，各政务服务中心在深化“放管服”改革中还不断创新实践，实施审批流程再造，完善一次性告知制度，推行延时服务、预约服务，窗口审批效率、服务水平不断提高。调查结果显示，在“‘多证合一、一照一码’改革后，您对市场监管部门办理营业执照的效率满意吗？”选项中，选择“非常满意”的占到了86.63%，改革实施主体的自我认知和改革受益方的客观评价实现了高度重合，表明改革取得了预期效果，如图2所示。

图2 对市场监管部门办理营业执照效率的满意度

3.2 市场准入更加便利，市场创业创新活力显著增强

“多证合一”改革后，在各级企业登记窗口全面实行“一套材料、一表登记、一窗受理”的工作模式，企业在办理注册登记时，只需填写“一张表格”，向“一个窗口”提交“一套材料”，在申请表上勾选企业需办理的涉企证照事项。登记机关受理申请材料后，录入企业登记信息，经审查合格后直接核发加载统一社会信用代码的营业执照。通过信息在政府部门的内部流转，实现申请资料从“反复提交”向“一次提交，部门流转，一档管理”转变，避免了过去企业办理一个事项需要跑多个部门、重复办理信息登记，重复提交证明材料的难题。市场主体普遍反映，一些以前需要半个月以上才能办好的事，现在两三天就能办妥，有的当天就能办结；原来需要多次重复提交的证明材料现在只提交一次就行。大大减少了企业往返各部门奔波之苦，为企业节省大量时间和精力，企业市场准入的制度性成本明显降低，让企业充分感受到了改革带来的便利和快捷，提高了企业的满意度。调查结果显示，在“您认为实施‘多证合一、一照一码’登记制度后，是否节约了企业办理各种登记备案的时间和成本？”选项中，选择“是，大大节约了办事成本和时间”的占到了97.69%，如图3所示；在“总体来说，您对‘多证合一、一照一码’登记制度改革满意吗？”选项中，选择“非常满意”和“比较满意”的占到了94.22%，如图4所示。

图3 “多证合一”改革为企业节省时间和成本

图4 对“多证合一”改革的满意度

2017年9月1日开始实施“三十一证合一”改革以来，烟台市的市场主体从改革前的71.9万户，增长到现在的74.5万户；全市新设市场主体12.65万户，同比增长20.9%；同时，新设立的市场主体也呈现了经营活跃状态，卫生社会保障和社会福利、文化体育和娱乐、房地产等行业增速较快。

3.3 部门衔接顺畅高效，事中事后监管不断强化

“多证合一”改革使企业信息的采集从多头向统一转变，从分散向统筹转变，流程从脱节向衔接转变，倒逼政府部门由“坐等企业上门”转向主动通过信息共享平台认领企业信息，畅通了企业信息共享交换机制，使各部门能够更加精准地掌握企业登记信息。为加强事中事后监管、后续跟进服务提供了良好信息支持。比如税务部门可以全面获悉企业的登记注册情况，有效解决了办理工商登记后，不办理税务登记的问题，有利于协税护税；人社部门可以获悉失业人员是否重新创业或在企业任职，及时停发失业补助。改革后，各级税务、社保部门纷纷反映原来税源流失、职工养老保险参保率不高等现象得到了有效改善，协同监管效能正在不断显现。调查结果显示，在“您认为实施‘多证合一、一照一码’登记制度后，政府相关部门对企业的事中事后监管加强了吗？”选项中，认为“加强了”的占到了93.06%，认为“没有加强”的是0，改革成效明显，如图5所示。

图5 “多证合一”后

3.4 信息惠民成效显著，政务服务更加智慧化

全面推行“互联网+政务服务”模式，不断拓展材料网上流转、事项预约办理等功能的应用，使得政务服务智慧化水平大幅提升，企业办事更加方便快捷，更有效率，真正实现了变“群众跑腿”为“信息跑路”，变“群众来回跑”为“部门协同办”，变被动服务为主动服务，大大舒缓了信息传递的人力、物力和时间成本。比如，公章刻制备案纳入“多证合一”整合事项后，新开办企业工商注册登记成功，市场监管部门就会实时将新设立企业信息推送给公安部门，企业可通过“一窗通”系统实现在线办理公章刻制业务，自主选择公章刻制企业、公章类型、公章材质；且可以一键下单，在线支付；公章刻制单位在0.5个工作日内完成公章刻制通报企业，并寄递公章，有效减少了企业跑腿次数。目前，烟台市已将“零跑腿”和“只跑一次”事项，全部纳入网上政务服务平台，实现了网络化运行、电子化监管。市县乡三级“零跑腿”和“只跑一次”事项占已申请办理政务服务事项由2017年初的41.8%提高到目前的80%以上，网办率及网办深度不断提高。

3.5 政策宣传氛围浓厚，社会知晓度和办理率大幅提升

2017年以来，各级政府部门，尤其是市场监管部门高度重视“多证合一”改革的宣传和贯彻落实工作，采取专题会议、专题培训、张贴公告、发放宣传材料、公示办事指南、设置提醒标志、窗口专人辅导等形式，利用电视、报刊、网络、咨询热线等多种方式，畅通信息渠道，大力宣传“多证合一”改革内容，社会知晓度和参与度大幅提升。调查结果显示，对“多证合一”改革“非常了解”“比较了解”和“基本了解”的占到了94.22%，说明市场主体对这项改革广泛知晓，如图6所示；“已办理”和“打算办理”的占到了98.27%，说明“多证合一”改革也得到了市场主体的广泛认可，如图7所示。

图6 “多证合一”改革知晓度

图7 “多证合一”改革办理率

4 “多证合一”改革存在的主要问题

4.1 “多证合一”改革的堵点

4.1.1 工作机制不够顺畅

“多证合一”改革是一项涉及多部门、多系统的一项综合性工作，需要横向、纵向各部门、各系统协调联动。但从一年多来改革的实际执行情况看，横向，各部门均有各自独立、封闭的一套工作系统，各有标准，很难兼容。市场监管部门作为“多证合一”的牵头落实部门，基本上只限于文件的传达、部署，对于相关部门在与市场监管部门对接过程中遇到的信息采集、推送等方面的问题无力给予解决。纵向，上下级部门沟通协调不够顺畅，文件下发后，解读、培训等配套工作没有及时跟上，有的甚至没有接到上级相关文件，造成基层部门在实际操作过程中遇到问题无所适从，对于改革中遇到的有些问题，上级部门有时也不能给予准确解答，基层部门只能自己参悟、自己摸索。同时，改革办、编办、职能办、政管办等机构和组织，在一定程度上还存在着一个精神多头布置、多头检查、多头考核的问题。

4.1.2 法规修编不够及时

市场经济的本质是法治经济，行政权力必须在法律和制度的框架内运行，要依法行政。但在“多证合一”改革实践中，由于法律法规的修编不够及时，依法行政的风险依然存在，而且改革力度越大，违规的风险就可能越大，主要表现在如下几个方面：一是与法律法规相矛盾。比如，在“多证合一”改革第一批整合事项清单中，获得种子经营许可企业设立分支机构备案被列入其中，这就意味着该类企业在市场监管部门备案后就不需要再到农业部门再次备案。但按照2016年1月1日新修订的《中华人民共和国种子法》的规定，仍然要求向当地农业部门备案。二是与法定备案信息不配套。部分部门存在工商注册信息少于法定备案信息。比如，对于娱乐场所备案事项，按照《娱乐场所管理条例》《娱乐场所治安管理办法》，娱乐场所到公安机关备案除营业执照外，还需提供娱乐经营许可证、消防、卫生、环保等部门批准文件、地理位置图和内部结构平面示意图、与保安服务企业签订的保安服务合同及保安人员配备情况、核定的消费人数、监控、安检设备安装部位平面图及检测验收报告等内容，这些在工商注册信息里是没有的，而且涉及到文化、安监、卫生等部门的行政许可内容，这样就给具体执行部门带来了很大的困惑和难题，如果要二次备案录入，又不符合“多证合一”改革的要求，导致部分整合项目无法真正落地。

4.1.3 信息采集与数据共享不够完善

按照改革设计，“多证合一”改革后，市级市场监管部门录入相关信息后，当天形成的企业设立、变更、注销等登记信息，自动上传至省级平台，省级平台次日再推送到省直相关部门，再由省直相关部门推送到各地各部门。但在实际操作中，推送渠道不同、数据认领方式不同，难免导致在推送时间、准确性上出现问题，无法实现登记申报信息即时、无障碍流转和共享。表现在：一是信息推送不及时。在市场监管部门与相关部门进行信息对接和推送时，推送的信息未能实现即时传送接收，企业在市场监管部门备案后，具体业务部门多日却查询不到相关备案信息或备案信息不全。企业如果要办理相关事项，又需到市场监管部门查询打印企业基本信息，既增加了企业负担又导致企业多跑路。二是信息推送不精准。市场监管部门在推送信息时因为是打包推送的，造成相关部门在认领时，需要的有效信息查不到，无效信息大量存在，筛选信息时需要耗费大量人力、物力和时间。三是信息交换存在空当。比如“多证合一”整合事项中的“再生资源回收经营者备案”事项属于年审事项，如果一年内企业工商登记信息没有变动，商务部门就无法从“山东省公共信用信息”平台的推送信息中及时获取企业关于再生资源回收管理的相关信息，导致年审企业仍需到商务部门重复进行再生资源回收备案。

4.1.4 部门间信息互认平台建设有待打通

以交通运输行业办理网约车驾驶员从业资格为例，需要开具驾驶证无扣满12分、无酒驾、无重大犯罪、吸毒等记录，有的记录还需要居住地开具证明，因为部门间的信息平台没有打通，就需要从业者多部门反复跑腿，增加办事成本，造成很大负担。并且，如果驾驶证扣满12分被吊销，交通部门无法第一时间注销相关证件，导致工作存在一定的滞后性。而市场监管部门、公安部门、交通部门等各领域自建系统大多是省、部、市级开发，县市区级只有操作使用权限，在县市区这一层级要求实现信息互认难度就很大。

4.1.5 企业注册登记经营范围不能准确界定

随着经济社会发展进入新常态，适应新消费需求，新型业态、混合业态不断涌现，由此带来企业注册登记时经营范围更加灵活多样。“多证合一”改革后，企业在进行备案登记时，市场监管部门依照现在的国民经济行业分类，无法准确核定企业经营范围，只能采用变通的办法。由于经营范围分类核定不准确，既给企业备案登记带来不便，影响了企业正常业务的开展，也为上级机关了解掌握新经济业态发展情况带来困难。

4.2 “多证合一”改革的痛点

4.2.1 放权不够匹配

随着“放管服”改革的逐步深化，权力层层下放，但与权力行使密切相关的人员编制、干部职数、经费开支等等没有同时配套下放，人员、经费不足是众多部门普遍反映的问题。

4.2.2 事中事后监管难度加大

主要表现在：一是相关登记事项由“审批”“许可”变为备案后，有的原行业主管部门或行政审批部门以未办理“许可”为由，拒绝履行相关监管职责，认为市场监管部门发放营业执照，理应由市场监管部门负责监管。二是由于“多证合一”属于依申请办理项目，由企业依据自身情况自行选择办理。在此情况下，一些企业因为对具体事项不了解或认为新增材料准备太麻烦等原因，会出现符合登记条件但拒绝办理的情况，或是选择二次登记，这不仅违背了“多证合一”改革减少重复登记和“最多跑一次”的改革初衷，也使得监管部门陷入被动。三是“多证合一”采用的是“点单式”办理模式，对企业在设立或变更中增加“多证合一”事项相关经营范围，却暂不符合该事项“多证合一”登记要件的，如资料不全、条件未达标等情况，可先予办理企业登记手续，待条件具备后，再单独办理“多证合一”。因为办理登记时没有勾选“多证合一”事项，相关部门也无法得到对应的信息推送，导致出现监管空白。

4.2.3 企业诚信自律成本偏低

“多证合一”改革后，市场准入门槛降低，极大地激发了民间投资者的热情，但有的市场主体，对简政放权、倡导主体自治的新形势还不适应。主观上讲，企业缺乏诚信自律意识，有的领取营业执照后并未按规定到行业主管部门备案，有的并未按照营业执照中标明的经营范围进行经营，等等。客观上，现行法律法规对企业诚信设定的宽容度过高，并未设置相应的罚则，导致企业付出的诚信成本过低。例如，“多证合一”改革后，根据《企业信息公示暂行条例》《企业经营异常名录管理办法》等规定，企业未按规定公示即时信息，被列入“经营异常名录”后，只需履行补报义务，工商部门在5个工作日必须受理申请并办理移出异常名录申请。即便国家38部委颁布了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》以及各部委单独制定了有关联合惩戒的系列规范性文件，实践中也很难形成信用监管的合力。

4.3 “多证合一”改革的难点

4.3.1 功能布局不够合理

2000年以后，烟台市各县市区都设立了政务服务中心，但各地政务服务中心除了名称以外，中心性质、进驻单位数量、事项集中度、场地条件等等均不一致，且差距很大。如表1所示，进驻部门，最多的41个，最少的只有11个；办理事项，最多的907项，最少的只有144项；场地面积最大的2万多平方米，最小的只有260平方米；单位性质有行政的，也有事业的。早在2011年国家就提出：“各省(自治区、直辖市)要在本行政区域内规范省、市、县三级服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式，推进政务服务规范化建设。”[3]但7年过去了，文件并没有得到有效落实。

表1 市直及各县市区政务服务中心基本情况调查表(2)资料来源：烟台市委改革办。

4.3.2 事项管理不够统一

企业在进行工商注册备案时，有时会遇到办理同一个事项，如注销登记，各县市区对税源监控所需提交材料不完全一致，各有各的“规矩”。因此，迫切需要通过建立事项管理的标准化，让企业所办每一事项都能像公民身份证一样，标准化且具有唯一性。

4.3.3 窗口工作人员压力较大

一是业务繁重的压力。“多证合一”改革涉及多部门的业务事项，需要窗口单位工作人员有较全面的业务知识和能力，尤其是市场监管部门的工作人员。比如，在办理工商注册登记时，企业往往对需要勾选的“多证合一”事项一无所知，而窗口工作人员又很难全部掌握45类事项内容，但又必须辅导或者代替企业对相关事项进行勾选，对工作人员形成了较大的压力。比如，海关进出口货物收发货人备案、再生资源回收经营者备案、外商投资企业商务备案等信息采集都很复杂，专业性也很强，窗口工作人员很难指导企业填报，在资料审核中往往也难以准确把握。二是现有人员配备不足的压力。基层本身登记事项多、业务量大，又受编制限额约束，人员不足的矛盾愈发突出，窗口工作人员普遍存在超负荷工作的问题。三是管理严格的压力。工作人员不仅要接受派出部门和行政中心的双重领导和考核，还要随时接受各级领导和相关单位的明查暗访，不仅要接受视频和音频监控，还要接受来自社会各方面的监督，使得工作容不得有半点马虎，精神压力较大。四是待遇较低的压力。基层窗口工作人员普遍存在职务职级偏低、薪酬待遇偏低、晋升渠道狭窄的问题。

5 加快推进“多证合一”改革的对策建议

5.1 做好协调沟通疏“堵点”

5.1.1 尽快解决配套法规滞后的问题

法律法规的完善最终要靠上级机关、国家层面进行推动。一是要把现实中遇到的相关问题逐级向上反映，通过顶层设计尽快完善相关法律法规；二是要尽快解决企业注册登记信息与法定备案信息不配套问题，明确当企业注册登记信息少于法定备案信息时，这部分信息如何取得，如果注册企业又拒不提供，是否仍可按法规要求进行查处等问题；三是可以考虑把基层实践探索中总结出来的一些普适性、规律性的经验提升为制度原则，甚至纳入修法范畴，通过上下联动、动态调整，不断适应形势变化，这样既符合法治要求，也是改革创新成果固化的有效保证，确保“多证合一”在“法治”规范下运行。

5.1.2 建立由政府主导的多部门联席会议机制

“多证合一”改革是一项系统性工作，需要一个部门统领，各部门协调联动。通过建立联席会议机制，加强改革协同配套力度，使“多证合一”改革事项涉及的相关部门高度重视，形成共识，切实增强主动支持、参与改革的意识，形成推动改革的工作合力。

5.1.3 进一步清理下放许可事项

结合实际对“多证合一”改革后，进一步组织开展清理余下的其他行政许可审批事项，能取消的尽量取消，能改备案的尽量实行备案，能下放的尽量下放。调查结果显示，在“您支持在现有‘45证合一’的基础上，再整合一批其他部门的审批备案事项到营业执照上吗？”选项中，选择“非常支持”和“支持”的占到了94.8%，如图8所示。同时，在与各部门进行座谈时，也有多个部门提出，现有的某些事项还可以进一步整合到“多证合一”中。激发社会活力要树立法无禁止即可入的理念，市场能自主决定的事项交由市场调节，切实做好放管结合的文章，把该放的彻底放开，把该管的管住，发挥好政府应尽的作用，为“多证合一”改革营造良好氛围。

图8 增加“多证合一”改革整合事项

5.1.4 切实增强市级政府平台功能

以国、省“互联网+政务服务”平台一体化建设为契机，搭建统一的市级平台信息采集推送系统。建议由市级市场监管部门将本地市相关登记信息直接横向向市级有关部门进行推送，并在系统中增加分类查询功能，例如，按照“设立分公司”“企业登记信息变更”等要素进行筛选查询，确保信息交换查询及时、准确、方便，促进各业务部门系统的深度融合，防止“数据壁垒”和“信息真空”，实现最大限度的信息共享、数据互认、协同服务，真正实现“让数据多跑路、让群众少跑路”的改革目标，解决工作机制不够顺畅的问题。

5.1.5 动态调整经营范围的标准化分类

经营范围是市场主体所从事经营活动的业务范围。按照经营范围核定依据，对涉及前置许可事项的，应当按照相关批准文件表述；批准文件中没有表述或者表述不规范的，参照国民经济行业分类表述。同时，更要紧密结合经济发展的新产业、新业态、新商业模式变化，适时收集、动态调整国民经济行业分类、前置许可事项审核分类。

5.2 突出问题导向治“痛点”

5.2.1 放宽与简政放权相配套的制度规定

简政放权未来的落脚点和重点应该是落在县市区一级。所以，未来县市区一级实施社会治理的任务最为艰巨，建议未来在人员编制、经费、专用设备等方面应重点向县市区一级倾斜。

5.2.2 强化事中事后监管

一是要强化履职意识。“多证合一”改革是要通过管理方式的改变来带动管理理念的转变，将事前发照发证变为事中事后监管。各部门要本着“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，明确监管责任，强化履职意识，加强协同配合，共同为市场经济主体营造一个公开、公平、公正的市场环境。二是要创新多元化的监管方式方法。在“双随机”基础上，依据企业年报、公示抽查，及时进行有效监管；依据报纸、广播、互联网等获取的信息，适时跟踪监管；依据消费者投诉、举报的情况，有针对性地进行重点监管；依据日常巡查，现场发现的问题，进行现场即时监管，形成“横向到边，纵向到底”的监管格局。三是各监管部门要在依法履行市场监管职责的同时，充分发挥市场主体自治、行业自律、社会监督的作用，构建社会共治格局。四是建立失职追责监督机制，促进相关部门切实履行监管职责，推动事中事后监管落地见效。

5.2.3 强化市场主体的信用约束

以“信用烟台”建设为依托，一是开展诚信宣教，加强对企业诚信经营的教育引导，促进企业践诺守信，营造诚信光荣、失信可耻的社会氛围；二是建议出台对列入“黑榜”企业的罚则，使企业增加诚信自律的经营成本，从源头上促进企业珍视自身信用；三是加强联合惩戒。加强部门协同监管、联合惩戒，构建“一处违法、处处受限”的市场信用监管新机制。

5.3 坚持精准发力攻“难点”

5.3.1 完善政务服务中心功能布局

建议按照一定标准对政务服务中心进行标准化改造，包括选址、面积、大厅功能区设置、设备配备、进驻部门、办理事项等，以解决部分政务服务中心位置难找、停车位难求、办事环境差、办理业务时间成本高等现实问题，为百姓提供更方便、更快捷、更舒适、更优质的服务环境。

5.3.2 逐步推进事项管理的标准化建设

行政服务标准化是建设服务型政府的内在要求。建议出台相关地方标准，对办事流程进行标准化再造。办理相同业务，名称统一、流程统一、所需提供的材料统一，将重复进行的经办业务固化下来。当各县市区间标准统一、数据实现共享后，甚至可实现就近办理业务，而不受市场主体所在地限制。

5.3.3 多途径纾解窗口工作人员的压力

高品位的服务出自高素质的员工，窗口工作人员素质的高低，直接决定着政府为社会提供服务质量的优劣。结合“多证合一”实施后窗口工作人员的承载能力，一是各窗口单位要将精明强干的人员充实到本单位窗口，配足配强窗口工作人员队伍；二是可以考虑将企业登记受理前的指导服务、电话咨询、网上提交登记申请材料的指导等工作通过购买服务的方式，交由专业的代办公司去做，解决编制不足的难题；三是要加强对窗口工作人员业务能力培训，做到工作互通互融，一岗多能，可请一些业务方面的专家来窗口授课，也可请本窗口的业务能手介绍经验；四是要适当改善窗口工作人员的福利待遇，增加岗位吸引力，把更多优秀人才充实进来，展示和体现服务型政府新形象。