政务新媒体政策传播的现状、特征及发展趋势——以“上海垃圾分类政策”为例

贾哲敏,傅柳莺

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083)

政策传播是指政策信息在组织之间及组织与个人之间的传递过程[1]。有效的政策传播能够增强公众对政策的理解、认可与支持，减少政策执行中的阻力，有利于构建良好的政府公共关系[2]。政府历来重视利用各类媒介、渠道开展政策传播。政务新媒体为政策传播提供了新的机遇。研究表明，政务新媒体集合了各种媒介形式，具有巨大的信息承载量，能够促进政府与公民就公共政策问题展开双向交流[3]。此外，政务新媒体也使得政府工作更加透明，法律法规得以更快地传播与更新，还对公共政策文化建构起着重要影响[4]。数据显示，中国已有297个地级行政区政府建成“两微一端”政务新媒体体系，总体覆盖率达88.9%[5]，政务新媒体在信息发布、公共服务方面的功能也逐渐建设完成。但是，利用政务新媒体开展政策传播还属于一项比较新的课题。主要问题在于：为数不少的政务新媒体并未开发和使用政策传播功能；政府运营部门将政策传播与政策发布混淆一谈；未曾对政策文本的传播进行策划；缺乏政策传播互动；时效性差、形式呆板等[6]。但也有部分账号了解新媒体政策传播的基本规律，革新理念，创新形式，取得了良好的效果。其中，上海市政务新媒体对“上海垃圾分类政策”的传播具有一定代表性。文章将以此为案例，分析政务新媒体政策传播的现状、主要策略特征及发展趋势，以期为政务新媒体开展政策传播提供启示。

一、案例、数据与方法

根据2017年国家发展与改革委员会、住房和城乡建设部发布的《生活垃圾分类制度实施方案》，要求到2020年底，“基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系”，这意味着中国早在20世纪90年代就提出的“垃圾分类”政策将真正落地。2019年2月20日，《上海市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》)全文正式公布，并定于自2019年7月1日起正式实施。上海成为中国大陆首个施行强制性垃圾分类的城市。此前，上海垃圾分类标准有过多次变化，此次《条例》明确提出“四分法”，包括可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾四种。由于政策内容中的分类标准和名称存在争议，且该政策涉及强制性罚款和“定时定点”的管理方法，在网络上引发热议。大量网民“围观”并参与垃圾分类政策讨论，成为同期最受关注的舆论事件。

文章选取了两个职能型政务新媒体账号——上海市生态环境局官方微博“@上海环境”、上海市绿化和市容管理局官方微信公号“绿色上海”，以及一个综合型账号——上海市政府新闻办公室官方微博“@上海发布”为分析对象。政策传播文本采集期为2019年6月1日至7月5日。通过人工筛选三个账号中发布的所有关于“垃圾分类”的内容，共得到分析样本204条，其中“@上海环境”148条、“@上海发布”23条，“绿色上海”33条。文章还划分了三个阶段：政策发布前期(2019年6月1日至6月11日)、政策讨论期(2019年6月12日至6月30日)、执行反馈期(2019年7月1日至7月5日)。划分依据是政策传播过程中的重要节点：2019年6月12日，上海市绿化和市容管理局发布《上海市生活垃圾分类投放指南》，拉开垃圾分类政策网络讨论的序幕；7月1日 《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，政策传播活动最为密集，网民关注也最多。文章主要的研究方法是案例分析法。案例分析通过丰富而详实的资料，能够对某种现象、行为和事件作出探究式分析[7]，进而向整体推论。通过对所选政务新媒体账号推送的各类文字、图片和音视频进行文本分析，可以进一步理解政府政策传播脉络中的特殊情境与意义。

二、政务新媒体“上海垃圾分类政策”传播的现状分析

通过对205份政策传播文本的数据统计，可窥见上海市三个优质政务新媒体对“垃圾分类”政策开展传播行动的基本现状。

(一)发布数量

如图1所示，“@上海环境”“@上海发布”及“绿色上海”都是垃圾分类政策积极主动的传播者，在政策传播各时期都有较为丰富而稳定的发文数量。但账号属性不同，侧重点也有所区别。职能型账号在政策讨论期发布文本最多：“@上海环境”发文79条(53.38%)，“绿色上海”发文17条(51.52%)。可见职能型账号是政策传播者对政策进行解读、分析并引导公众进行政策讨论的主要阵地。综合型账号“@上海发布”虽然也重视在政策讨论期发声，但主要发力于政策执行反馈期间，发布政策落实、政策执行的具体情况，为政策落地提供良好的舆论环境。在政策发布前期发文最多的是“绿色上海”。可能的原因是上海市绿化和市容管理局具体负责生活垃圾处理和污染防治，为提高政策执行效率，需要在前期做好舆论铺垫，获得广泛理解和支持，创造有利于开展工作的社会条件。

(二)发布频率

以发布内容总数最多的“@上海环境”为例，在采集时间内日发文量从0～12条不等，平均日发文量为4.23条。如图2所示，“@上海环境”发文数量高峰日期为2019年6月26日、6月28日、7月1日、7月4日。其中，6月25日至6月28日出现了“上海滩版垃圾分类”舆论，是网络讨论较为集中的阶段；7月 1日为《条例》正式实施日；7月4日,宁波、成都、贵阳等地也相继颁布垃圾分类新规，引起新一轮讨论。可见，政务新媒体在整个政策传播过程中发文频率总体较高，但并非平均着力：一方面，根据政策流程进行有节奏、有重点的组织传播行动；另一方面，根据网络上的政策反馈及时调整政策传播的节奏和布局。

(三)主题分布

如表1所示，“@上海环境”在“上海垃圾分类政策”传播中共涉及十三种不同类别的主题。主题最集中的是政策动态(18.24%)及政策解读(16.89%)；其次是基层实践(13.51%)和政策讨论(10.14%)。涉及最少的主题是政策文本(2.70%)和官方行动(0.68%)。活动报道、创意传播、知识科普、公众实践、他山之石、政策衍生、政策意义等主题也有一定数量的分布。由此可见，政务新媒体大大扩展了政策主题的范围与层次，涉及到政策的方方面面。原因可能是政务新媒体不受版面、时间、资源的限制，能够不断增加发布，扩展内容主题。同时，伴随着“政策文本”这一主题所占比重降低，政务新媒体更需要进一步挖掘政策传播内容资源，策划新的解读视角。

(四)表现形式

整体而言，政务新媒体政策传播已采纳多种表达形式和媒介形式进行内容推送，如表2所示。文字和图片组合仍然是最主要的表达方式。“@上海发布”“绿色上海”中“文字+图片”这一形式的使用均超过半数。同时，政策传播已普遍开始使用长视频、短视频等视觉表达形式，“绿色上海”微信中使用视频的比例已超过三分之一，“@上海环境”中使用视频及其他组合方式的比例接近半数。此外，投票、音频、网页链接等多种媒介的使用丰富了政策传播的呈现形式，这是传统上仅仅通过电视、报纸等大众媒体进行政策传播所无法比拟的。

表2 “上海垃圾分类政策”在政务新媒体中的表现形式

三、政务新媒体“上海垃圾分类政策”传播的策略特征

传统媒体环境下政策传播使用的主要策略如突出其“显著性”，通过在各级电视头条、报纸头版进行多轮次全文发布[8]；或重视政策过程进展，分阶段设定传播重点，如舆论铺垫、观点引导、情绪疏解、重点报道政策执行或政策效果[9]；或利用组织传播网络层层下达政策文件，再通过通知通告、宣传栏或人际传播的方式到达受众[10]。上述策略在新媒体时代依然具有意义，但“上海垃圾分类政策”的政务新媒体传播对此做出了调整，所采用的传播策略具有如下特征，以适应新时代媒介传播规律，提高传播效果。

(一)政策传播融媒体化

政务新媒体传播公共政策，是政府传播“融媒体化”的重要尝试，核心是在政策传播中实现各类媒介的协调互动、整体运营，运用多种符号形式，实现信息多元传播[11]。这是媒介环境发展与受众媒介使用习惯变迁的共同结果。融媒体政策传播意味着政务新媒体的传播工具将“泛媒体化”，最大限度地盘活政府传播资源和媒介资源。除去利用传统的文字、图片，还将根据需要使用视频、影视、动图、大数据、虚拟现实、游戏、超链接等多个媒介形式。这个过程既是政策传播各个要素之间的内部融合，尤其是多元政策主体、渠道与内容的融合，也是政务新媒体运营协作流程的融合。“绿色上海”与上海人民广播电台合作策划了五期“垃圾分类新时尚”系列短音频；“@上海环境”推送的公益MV《晚安的歌》及首支沪语歌曲《垃圾分类好》都是在政策传播融媒体策略下形成的，获得了良好的传播效果。

(二)设定多元框架解读政策

一项关乎公众利益的政策在执行时，政府需要将政策信息尽可能多地传达给公众，而具体传达何种类型的信息、如何呈现某种具体信息，是政府在政策传播过程中使用各类框架“表征”问题与事件[12]的结果。政府对政策文本进行“框架化重组”，以影响公众对公共政策的认知与评价。如表3所示，在政策讨论期，“绿色上海”极少使用单一框架进行政策传播，而是设定多元框架。政策事实认定和对策建议两类框架使用最多，可见政府政策传播的主要目的是不断强化对政策文本中重点条目的解读，以及为社会各方面如何执行和落实政策提供建议和指导。特殊性在于这两类框架的使用经常伴随人情味及网红框架，强化细节与情感属性，利于公众理解和接受政策，同时也有助于缓和因理解分歧或利益冲突产生的社会情绪。“上海垃圾分类政策”传播还注重从公共利益和日常生活两个框架入手解析该政策强制性实施的意义与影响，而并未特殊强调社会经济后果(只在2019年6月29日政策实施前新闻发布会中使用)。可见政府获取政策意义共通空间的框架策略是从政策公共性、民生利益实现、改善居民日常生活质量等中观和个人角度入手，而非从经济、社会发展、国家形象等宏观层面出发。整体来讲，网红与人情味等流行性框架运用十分普遍，符合社交媒体政策传播的整体风格，容易在民间舆论场域引起互动和共鸣，更重要的是为公共政策的理解和接受打开新的窗口。

表3 “绿色上海”政策传播框架使用

(三)采纳流行话语实现政策意图

政治话语是社会政治生活的语言表述，作为政治信息的符号载体，深刻地制约和影响着政治交流及其他政治活动[13]。总体而言，政务新媒体在垃圾分类政策传播中尝试调整严肃、正式、单调的话语，力求轻松活泼、平易近人。新颖的标题、网络热词和表情包也增添了政策话语的活力，而政策意图往往渗透其中，能够潜移默化地影响公众。“绿色上海”发出的一则内容“二次元的朋友圈，碰到垃圾分类会是这个样子吗”，借助动画片小猪佩奇、哆啦A梦，想象了主角们怎么通过朋友圈互动讲述垃圾分类。其灵活的叙事，活泼俏皮的用语获得网友追捧，纷纷表示“太可爱了”“就这么教小朋友垃圾分类”。“@上海 发布”“绿色上海”化身“小布”和“绿容君”，将政务新媒体拟人化，创造了“和绿容君一起看看上海的垃圾都去哪儿了吧”“小布提醒大家”等新颖、亲切的话语形式，有助于消解政策发布者和政策受众之间的距离感。流行话语策略还体现在将民间话语引入官方叙事，如“你是什么垃圾”“猪分类法”在政务新媒体中的流行就是民间话语与官方话语共同推动的结果。此类流行语在网络舆论场中经过充分的演绎与流传，政策情绪与态度内化其中，分歧与争议有所缓解，政策意图得以正面、积极、友善的传播。

(四)“邀请公众参与”推动政策传播互动

通常而言，政策被公众认可与接受的过程中，政府需要做大量的宣传与传播工作，确保公众能被有效地“告知”[14]。上海垃圾分类政策从一开始就并非单向告知公众，而是强调开放性，内设广泛的公众参与，直接邀请公众进入政策传播链条，成为不可或缺的一部分。主要有三种形式：一是政府主动设置议题，使之成为热门话题，邀请公众参与讨论。一般认为带#的微博具有更好的传播效果[15]，故而政务新媒体设置了 #垃圾分类挑战#、#垃圾分类我在行#、#垃圾分类超话#等热题，引起多个有影响力的微博和广大网民参与讨论。#垃圾分类挑战赛# 话题共有“@共青团中央”“@上海发布”等500多家政务蓝V、284个城市参与，话题阅读量达21.8亿人次，讨论量达188.5万条。还有大赛、排名、问答、贴纸等形式，有效普及了垃圾分类知识，推动了政策主旨在更大范围内的传播与渗透。二是推出互动性强的政策传播产品，邀请公众参与，实现“关注即互动”“参与即传播”。公众无论是观看、评论、转发还是参与游戏，都能直接参与政策传播过程。“@上海发布”的“上海垃圾分类新规明天起开始实施，快来记录你的分类日常吧”鼓励公众“晒出”自己的分类日常，官微化身小布晒出自己的垃圾分类图片与民众交流心得。三是接受“反向邀请”，直接加入民间主导的网络议题讨论。“@上海发布”的“上海话新解！做一个拎得清的识货朋友”借助“拎得清”这一方言梗，模仿网友制作了方言版的表情包；“敲黑板划重点！丢小龙虾壳真的很简单哦～”对于民众讨论热烈的小龙虾怎么分类进行了十分详细的“科学”解答。这些互动促进了政府与民众关于政策的交流与理解，拓宽了政策阐释的意义空间，为政策执行赢得了良好的舆论环境。

(五)政策传播与公共服务联动

政务新媒体进行政策传播的优势之一就是能够利用其内部政务矩阵，将政策传播和政府服务有机结合，释放信息与服务联动的能量，同时满足公众的信息需求和服务需求。“上海垃圾分类政策”涉及众多“身份模糊”垃圾的分类，公众需要随时查询、即查即办，临时搜索政策文本显然无法满足公众需求。于是，“绿色上海”开通了“微互动”板块。公众如有疑问或需要寻求帮助，可以直接利用该功能查询任何类别的垃圾分类要求和标准，并快速获得分类指导。此外，“绿色上海”还提供检索服务，将所有垃圾分类的政策文本汇总，建立垃圾分类宣传资料库，提便于公众按需检索信息。公共服务也为政策传播提供了素材，如给“绿色上海”发送“宣传语手册”，系统就会自动推送《上海市生活垃圾分类宣传语手册》，方便市民学习。就公共服务本身创作的“沪垃圾分类查询平台热度激增！这些常见垃圾查询次数最多”等内容吸引了广大公众参与其中，提高了政策传播的影响力。

四、政务新媒体政策传播的发展趋势

中国国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》中提出要进一步强化政府的政策解读；《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》要求各级政府建设具有传播力、引导力、影响力、公信力的政务新媒体，强化政策传播功能是题中之义。“上海垃圾分类政策”是近年来与民生直接相关的、影响较大的公共政策，总体来看，从其思路与策略可窥见政务新媒体政策传播未来发展趋势。

一是功能化趋势。政府应完善政务新媒体发展的顶层设计，明确政策传播、信息发布、公共服务都是政务新媒体的重要功能。在实践中需尊重社交媒体传播规律，增强开放性、透明度和活跃度，积极在政务新媒体传播地方法规、区域政策，与大众媒介政策传播和组织政策传播并行发展。此外，还应加强政务新媒体运营力量，保障政策传播所需人力资源供给。

二是视觉化趋势。以短视频与长视频为动力驱动视觉融媒体发展，推动政策传播形式变革。目前，长视频与微博、微信的融合已十分普遍，但短视频政策传播尚属于“蓝海”。如何在抖音、快手等平台对公共政策进行传播需要经过大量实践以检验其效果。不仅在内容策划、剧本设计、表演拍摄、影像剪辑等方面还需进一步探索，尤其要注重平衡短视频娱乐化与政策公共性，协调短视频“阅后即焚”特点与政策发布周期性和稳定性特点等。

三是深度专业化趋势。政务新媒体政策传播不应仅仅停留在发布层面，还应当加大在深度、专业的政策解读方面的内容供给。政府应适时组织力量对政策所涉及的内涵、背景、意义、价值、社会后果和比较等问题向公众作出权威、及时、公正的阐释，以减少政策执行中的各种阻力。虽然在政策传播中提倡新媒体话语和多元框架的综合使用，但政务新媒体对过度娱乐化的现象应慎重对待，立足政府发布和解读政策的专业性、合理性与合法性，做好严肃政策框架与流行框架的平衡。

四是产品化趋势。政务新媒体政策传播呈现出产品化的趋势，不仅涵盖视频、音频等融媒体产品，还包括议题化、趣味性、互动性的小程序、游戏、流行语等产品。产品化强调对政策传播的内容和视角进行前期的包装与策划，以运营产品的思路运营传播一项“公共政策”。找准政策传播产品的“创意元”，讲求“精准营销”，以政策受众也就是政策产品消费者的具体体验为基准，不断扩大传播规模，提升传播效果。

五是多重互动趋势。包括基于政务新媒体的行动互动、议题互动、话语互动等。政府应顺势而动，在公共政策的提出、制定、公布、执行、反馈各阶段深化与公众的互动，增进理解，扩大参与。除去对公众政策讨论进行及时的回应，政务新媒体账号与公众同在政策传播网络场域之中，政府应与公众开展合作，共同生产政策解释并赋予意义，不断形成公共政策传播的再传播。