南海伏季休渔行政法律探究

关键词 南海 伏季休渔 法律规制

作者简介：黄晨东，广东海洋大学法政学院，本科。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.061

一、绪论

海洋环境可持续发展是中国当前亟待研究和解决的问题之一。由于过度捕捞、海洋污染以及中日、中韩、中越渔业协定陆续生效等原因，沿海渔民生计面临严峻挑战，这使得法律（政策）与人们实际利益发生冲突。虽然早在1986年我国就制定了《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》），形成了以《渔业法》为上位法，行政法规和制度政策为配套的渔业法律体系，制定并实施了伏季休渔等制度、捕捞渔民“双转”等政策，但是仍然没有缓和数量众多的以海为生者和总量有限的海洋资源之间的矛盾。

在所有渔业法律规制中，伏季休渔管理制度的时效性强、管理对象的高度集中、管理的强度大，法律的制订和实施执行状况都直接地关切到了渔民的利益。由于大部分渔民受自身因素和现实因素的限制，只能以出海捕鱼作为获取收入来源的主要方式，使得家庭收入锐减、生活水平下降，进而引发了一系列连锁反应。到目前为止，虽然有学者们对休渔制度的制定、实施方式、实施效果等方面研究较多，但依然难以应对渔民和政府之间日益复杂的矛盾。为此，本文笔者特到粤西硇洲岛予以调研，以当地捕捞渔民为对象，探究这一群体在南海伏季休渔制度下的现状，分析该制度存在的问题，并针对性地提供一些解决措施。

二、伏季休渔法律概念之界定

由于各国的国情不同，各国的学者对“伏季休渔”制度的定义也有所差异。不过，制定此制度的初衷都是为了保护渔业资源的和渔业生态，维护渔民的长久利益，同时促进渔业健康、稳定、可持续的发展。

我国法律法规并没有直接界定休渔制度的概念，而是在上位法，即《渔业法》第三十条所规定 “禁渔区和禁渔期”这一原则性概念，以国务院部门规章的形式规定休渔海域、休渔作业类型、休渔时间等内容 。通说认为，休渔制度是指在国家法律法规授权的前提下，经国务院渔业相关部门特批，由渔政主管部门主导，在一定期限、海域范围内实施的一种保护渔业资源的制度。因其实施期限通常在夏季，所以该制度也称为“伏季休渔制度”。

值得注意的是，本文中的伏季休渔制度是需要被精确界定的：首先，伏季休渔的实施范围受到限定。本文伏季休渔制度所指的是南海海域，之所以限定实施范围，这是由各海域实际自然条件所决定。为了让各海域能够因地制宜地落实好这项制度，不同海域实施的休渔制度也略有不同。同理，各地的休渔时间也不同。

三、伏季休渔期海洋捕捞渔民的现状探究

（一）粤西湛江市执行伏季休渔制度的基本情况

表1：湛江市历年执行伏季休渔制度的基本情况

以湛江市为例（见表1），伏季休渔制度已实施了21年，政策持续的时间越来越长，管控的力度越来越大，渔民们的维生状况受该制度的变动而面临更为严峻挑战，造成政府和渔民之间的矛盾也愈发冲突。

（二）伏季休渔期对海洋捕捞渔民造成的生计问题

休渔期延长1个月，这代表着渔民需要承担多一个月失业与无收入的风险。根据调研，总结得出渔民在休渔期维持生计的方式如下：

一是赶海。赶海是指渔民们会赶在潮落时到海岸边的礁石旁打捞或采集。在休渔期间，硇洲岛的部分渔民会到海边赶海，通过出售给收购商来赚钱。虽说通过这种方式也可以维持基本生计，但是赶海与出海捕鱼所获得的收益相比来说要少得多。

二是转业投入临时工市场。近年来休渔期呈现延长趋势，这让越来越多的渔民选择转产转业。硇洲岛也存在转产转业的情况，转业最普遍的情况在于考取“船员证”出远洋捕鱼或者合法垂钓。没有相关技术资格证书的渔民，则会选择在休渔期这两三个月期间外出打散工，投入到各行各业中。但由于渔民的可迁移能力较低，且岛上能够提供的就业机会少，渔民要在短期内快速找到工作的难度大，这时候渔民容易面临短暂性失业问题。

三是小手工作业。根据调研，渔民们会在家里织捕蟹网、捕鱼网。在休渔期，不能出海捕捞的女性渔民会选择从事手工织网这样的小手工作业方式来弥补家用、维持生计。

四是投入种植业。在休渔期间，渔民得到的空闲时间更多，他们会把多出来的时间和精力更多地投入到农活当中。在受访的115位渔民中，只有6位渔民在休渔期选择转入到种植业，比例约占全部受访捕捞渔民数的5%。

五是经营民宿。在休渔期内，硇洲岛上开有民宿、且不外出打工的捕捞渔民往往会将经营民宿作为主业。在随机受访的115位渔民中，有15位渔民是以营业民宿作为兼业的，比例约占全部受访渔民的13%。在这15位渔民中，有13人选择在休渔期间专心经营自家民宿，比例约占87%。

四、伏季休漁法律制度存在的问题

从长远角度来看，伏季休渔制度对渔业资源的养护和渔民的长远利益着实有利;但从休渔期硇洲岛渔民的维生现状看来，伏季休渔制度在一定程度上还是导致了渔民谋生困难、收入水平与生活质量下降等问题产生。因而本文认为，休渔制度在保护渔业法益方面取得了不错的成绩，但从保护渔民法益角度则稍有不足。总的来说，存在两个方面的问题：