日本历史街区保护工作研究

关键词 日本 历史街区 法律法规 绍兴

基金项目：本论文为绍兴市哲学社会科学研究“十三五”规划2019年度重点课题《日本历史街区保护工作研究（课题号：135J1 23）》的研究成果。

作者简介：徐晨，浙江越秀外国语学院东方语言学院日语系教师。

中图分类号：D9313                                                         文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.344

一、引言

文物是先人留下的宝贵财富，是历史文明祭奠的精华，保护这些文物就是保护传统文化的根源脉络，就是保护文明传承。2002年10月，我国对《中华人民共和国文物保护法》进行了修订，正式将“历史街区”列入不可移动文物范畴。从而在法律层面确认了历史街区保护的重要性。历史街区是指在某一地区历史文化上占有重要地位，代表这一地区历史发展脉络和集中反映该地区经济、社会和文化等方面价值的建筑群及其周围的环境 。保护历史街区，就是保护历史遗迹，就是延续城市历史和文化脉络。

日本与我国一衣带水，受我国传统文化影响较大，历史街区中的不少建筑在外观和结构上也与我国有一定相似之处。同时，日本作为资本主义社会中计划成果最多的国家，历史街区保护工作成绩斐然，特别是在法制建设方面。目前，日本国内对历史街区保护研究主要是从设计（美学）和建筑学等方面进行的。我国学者研究重点多在日本历史街区保护的相关模式研究上，特别是“社区营造”模式、“专家工作营”模式等。本论文以法律法规分析为中心，从制度层面全面分析日本政府和地方政府历史街区保护的进程和成效，旨在从理论层面为我国历史街区保护提供一定的借鉴和指导。

二、日本历史街区保护相关法律法规

（一）日本政府层面相关法律法规

根据日本文化遗产保护法及城市计划法的变迁、市民运动、国家的各种事业等，可将日本的法律制度建设分为六个阶段。1945年～1949年为“文化遗产丧失期”，1950年～1967年为“文化遗产保护萌芽期”，1968年～1981年定为“街道保护启动期”，1982年～1995年定为“历史性环境整备期”，1996年～2011年定为“地区主体的保护·活用期”，2012年以后定为“活用促进期”。

1.文化遗产丧失期：停战～1949年

1946 年，为了防止城市外延性扩大，日本制定了以“保护绿地”为目的的《特别城市规划法》，在东京都区、京都市、下关市指定了“绿地区域”。但是，随着城市进程的不断推进，出现宅地困难、住宅困难等，于1954年废止。

在这个时期，战前保护的物品、建筑物、自然环境因城市开发被大肆破坏。但同时，唤起了日本民众的保护意识。

2.文化财保护萌芽期：1950～1967年

1950年《國宝保存法》《史迹名胜天然纪念物保存法》《重要美术品等的保存法》这3个法律被合并，制定了《文化遗产保护法》，将传统艺术和工艺技术等无形文化遗产纳入保护范围。当时，被定义为文化遗产的建筑物仅限于与皇室、宗教、城郭相关，还有一部分名家的建筑，对象不包括普通民众的建筑。但是，从20世纪60年代左右开始，针对大规模城市开发的浪潮，人们对保护民房的关心高涨起来，相关法律出台前，高山市和仓敷市等地就率先开展了保护民房的活动。1966年颁布了《古都保存法》，制定的目的就是，“保护位于古都（指日本历史上有重要地位的京都市、奈良市、镰仓市以及由政令指定的其它市町村）内的历史风土”。《古都保存法》最大的弊端是没有将一般城镇的历史街区、历史村落、近代建筑群等纳入其保护范围 。

3.街区保护启动期：1968～1981年

60年代后期，开发浪潮使《古都保护法》中未涵盖的历史街区和历史村落受到威胁，一些城镇开始通过制定条例的方式进行保护。金泽市和仓敷市于1968年制定了以保护历史街区为目的的条例，1971年柳川市、盛冈市，1972年京都市、高山市、萩市等相继制定了保护条例 。由于声势浩大市民保护运动和地方自治体制定的各种保护条例，促使日本政府1975年对《文化财保护法》进行了修订，增加“传统建造物群”为新一类文化财，设立了“传统建造物群保存地区”制度 。该制度的创立标志着日本文化财保护从崇古求美的单纯保存走到了保护与再利用的新阶段 。

在这个时期，地方城市居民的街区保护活动在全国范围内广泛开展，传建地区制度建设取得成效。随着传建地区的选定，街区保护在全国范围内展开，但是街区保护和居住环境的改善如何并存成为了新的课题。

4.历史环境整治期：1982～1995年

进入20世纪80年代，日本经历了快速城市化、工业化阶段之后，许多地方的历史风貌和景观特征消失，开始引发民众景观价值意识的觉醒。在这个时期，历史环境的整治成为了日本建设省首要推进的事业。在谋求保护历史环境和改善生活环境协调的同时，从1982年开始开展了历史地区环境整治。

自1973年《京都市市区景观条例》制定以来，景观条例逐步被制定出来。景观条例不仅是对历史街道景观的保护，还将对象扩大到城市街道景观的培养和自然景观的保护，特别是在1990年前后急剧增加。

在这个时期，进行了建筑物群的保护及其周边景观的整治，道路空间也被列为地域文化资源。在国土交通省进行的街区景观整治中，地域文化资源被认定为是设计的核心。

5.地域主体的保护·活用期：1996～2011年

1995年，阪神大地震后，有关地域文化资源保护的问题凸显了出来。在受灾的建筑物中，国家指定的文化财由国家负责复原、恢复，但未指定地区的文化资源在灾后重建中不断被破坏。因此，提出了要给国家标准无法指定地区的文化资源赋予价值，并于1996年对《文化财保护法》进行了修订，这次修订的主要内容是创立了“文化财登录制度”。

在2008年，制定了文化厅、农林水产省和国土交通省共管的法律《关于地域历史风致维护和改善的法律》，该法以文化财以及周边环境为对象，目的是促进地域文化资源活用。在该法中，自治体独自指定历史建筑，不仅可以获得建筑的修理、修景补助，还可以获得街道和公园整治等的补助。

针对市中心，特别是文化遗产价值很大的地域文化资源的保护费用，创设了通过容积率转移和高层化来进行补偿的制度，实现了市中心的开发和地域文化资源保护。另外，日本联合国教科文组织的未来遗产项目（2009年）的选定和文化厅NPO等开展的文化遗产建筑物活用管理事业（2011年）等，从2010年左右开始，对市民关于地区文化资源的管理·活用的运动进行了评价。

6.利用促进期：2012年至今

近年来，保护·活用的对象遍及全国的旧民居，推动了修理·修复和改建专业人员培训事业的发展。2014年制定了《国家战略特别区域法》，在其基本方针之一的“历史建筑物的活用”中，提出了活用旧民居。

在这个时期，通过规制放宽，可窥视日本促进地域资源活用的方向。特别是，对以前作为保存对象的旧民居，为谋求积极的活用，不仅设置了《建筑基准法》，还还放宽《旅馆业法》和《消防法》相关的措施。

（二）京都市历史街区保护相关法律法规

京都市保存了大量的文物古迹和无形文化遗产，列入国宝和重要文化财的数量在日本全国最多。这与其较早开始对历史文化进行立法保护，法制体系完善等密不可分。

1.《京都市市区景观条例》

京都市于1972年率先在全国制定了《京都市市区景观条例》。该条例中设置的一个制度是“特别保护修景地区”，在该制度中特别划定了一些具有京都传统地方特色的历史街区，对这些街区中的传统民居的保护和保存，以及对部分已经丧失传统民居外观的建筑进行修复等，并给与一定经费补偿。

2.《京都市传统建筑物群保存地区条例》

该条例规定，对作为保存对象的传建地区内的建筑物进行某种改变行为时，以下行为被认定为“许可行为”。也就是说，如果不能取得市的许可，就不能随意改变。具体来说：

（1）新建，扩建，改建，迁移或拆除建筑物。

（2）通过修理或改变色彩等改变其外观的。

（3）住宅用地建造及其他土地性质的变更。

（4）砍伐木竹。

（5）采集土石。

（6）水面填埋或开垦。

如上所示，条例对包括其色彩在内的“外观”限制尤为严格。也就是说，在传建地区，“该地区的传统建筑·景观（外观）保持原样”是基本立场。同时，对未被指定为传统建筑物的建筑规定，在进行重建和改建时，有义务“修景”为适合旧街道的建筑物。

3.“产宁坂”保存计划

京都市内的产宁坂等传建地区的景观保存计划，从其类型来说，是典型的“冻结保存型”。这里需要注意的是，该地区所说的“冻结保存型”意味着对“外观”的嚴格限制，产宁坂地区明确规定了修景基准，如“门的样式、材料及色彩等”，“墙及篱笆的样式、材料及色彩”等。“内侧”的改建、用途没有特别的限制，几乎都是自由的。因此，针对外来游客的店铺开设十分容易，也没有总面积的限制，也可以开设旅馆等。这才是京都·产宁坂保存计划的特征。

4.维修和修景资助制度

景观保存确实会给物件的所有者和使用者造成负担。为此，京都市制定出台资助制度 。

（1）“传统建筑”指定建筑物的修理等费用。由于受到严格的限制，补助金占施工费用总额的五分之四。补助金的上限是600万日元。以“外观的修理，修景以及维持外观所需的结构强化等”为资助对象。另外，“建筑的全部外观”成为其资助对象。也就是说，不仅仅是从街道和公共设施等可以看到的“表面部分”，看不见的“背面部分”也成为资助对象。这是因为重视各个建筑一体的“文化价值”。另外，内部柱子腐蚀等结构部分出现问题时，其修理工程也为资助对象，还包括抗震修复等。

（2）传统建筑以外的建筑”的修理。在外观上，只有从道路及其他公共场所看到的部分的修理·修景所需的费用才是资助对象。背面、构造强化、抗震强化的部分不属于资助对象。资助比例为三分之二，上限为600万日元。

5.其他法律法规

京都市和历史街区保护相关的法律法规还有《京都市文化财保护条例》《京都市文化财保护事业资金融资规则》《京都市历史建筑物保存及活用的相关条例》《京都市历史风致维护和改善规划》《历史城市京都的密集市区对策等措施方针》《京都市细街道对策方针》等。

（三）小结

综上所述，日本在历史街区保护相关法律法规体系经过六个阶段的发展，已较为完备。其所呈现的特征概括整理如下：

第一，健全的法律法规体系是保证日本历史建筑群保存完整的基础。日本文化遗产保护相关的法律制度形成较早，早在明治时代已经开始通过法律制度对皇室·宗教相关物品进行保护，1897年《古社寺保存法》将宗教相关的建筑物定义为了文化财。之后，根据1919年的《史迹名胜天然纪念物保存法》，将遗迹和庭园定义为文化遗产;1929年的《国宝保存法》，将城郭和灵庙定义为文化遗产。二战后，文化遗产虽有因城市建设被大肆破坏的趋势。但随着政府、民众保护意识的提高以及相关法律制度的完善，相关情况得到了及时的遏制，法律法规保护的范围由皇室、宗教建筑扩大到城郭、灵庙、民家建筑、普通民居，保护的对象也从物品、建筑物延伸到了庭园、技术技艺、街区、道路、景观等全部的地域文化资源。

第二，国家和地方两级制度保落实。如京都市的“特别保护修景地区”制度制定的背景就是京都市传统建筑物被破坏。其实当时不仅是京都市，日本其他地区也存在有价值的传统建筑物被相继破坏，传统建筑转变为近代建筑的趋势日趋明显的问题。日本文化厅担心这样的事态，1975年，将京都市的制定条例作为重要的参考事例，修订了《文化遗产保护法》。

第三，民众参与在日本政府和地方政府相关法律法规制定和修订方面发挥了积极的作用。日本《古都保存法》制定的背景就是，古都的普通市民都认识到，必须保护全世界共同财富的民族文化遗产，并且成立了各种景观保护团体，开展热火朝天的市民运动。其直接效果就是议员通过提案，《古都保存法》得以制定。几次《文化财保护法》的修订也是在民间运动的推动下进行的。

三、总结

目前，我国历史街区保护保护法制建设工作明显落后日本，部分地区甚至只处于日本的第四阶段。日本自20世纪80年代已开始重视历史环境保护和居住环境改善的问题，但时至今日，我国像绍兴一样的古城，仍存在街区建筑密集，基础设施不完善以及居民生活環境差等问题。当我们还在考虑物质文化如何保护时，日本已经将保护和利用对象的范围扩大到了所有地域文化资源。当然，日本在历史街区保护方面所取得的成绩与其立法进程密不可分，值得我国政府和各级地方政府学习。

绍兴建城历史悠久，1982年成为国务院批准的24个首批国家级历史文化名城，历史街区是绍兴这座历史文化名城的重要组成部分。自2001年绍兴市名城建设管理办公室成立以来，在绍兴市委市政府和上级主管部门的领导下，历史街区的保护形成了“绍兴模式”，历史街区保护取得积极成效。但在制度层面仍存在亟待完善的问题。

第一，绍兴应继续完善相关法律法规。近年来，绍兴市虽然制定、修订相关法规，但仍不完善。历史街区保护不但要保护构成历史风貌的文物古迹、历史建筑，是要保存构成整体风貌的所有要素，如道路、街巷、院墙、小桥等。甚至是街区文化都应是保护对象。这些均需要从制度层面予以确认和落实。

第二，从制度层面确保民众参与的积极性和主动性。不仅是绍兴，整个我国历史街区的保护工作多由政府主导。对于普通民众，虽然也拥有一定的参与权，但这种参与既缺乏法律保障，也缺少机构来组织。今后，应完善“政府+专家+普通民众”的三方协同保护机制，树立民众的责任意识和主人公意识，从制度上解决民众历史街区保护参与度不高的问题。只有以街区内的居民为主体进行历史街区的保护，才能实现历史街区的持续保护和动态保护，也才能真正地延续街区的历史文脉。

第三，坚持历史街区的保护和利用同步。2018年12月，绍兴市对《绍兴市古城保护条例》进行了修订，名称改为《绍兴市古城保护利用条例》。规定，“在不改变历史建筑主体结构、外观以及不危害历史建筑及其附属设施安全的前提下，历史建筑可以结合其自身特点进行保护性利用”。“利用”二字的增加，能看出绍兴市政府保护思路的转变，“只有充满活力的利用，才能真正让古城充满生命力，从而延长古城历史建筑的生命力。”但对于如何利用尚需从制度层面进一步明确。绍兴传统街区与古越城市风貌突出，各历史街区应根据街区特征和旅游资源，应像日本产宁坂地区一样，深化各历史街区的活化利用方案，实现历史街区保护和利用良性循环。

第四，设立统一领导机构，确保各项法规合理衔接。绍兴市历史街区保护主要涉及建设局、文物局、旅游集团、房管处、地名办、档案局、城建档案馆、财政局等部门，因缺乏统一领导机构，各部门条例缺乏衔接，整体性不强。因此，绍兴市应提高绍兴市历史文化名城保护办公室的级别，使其真正发挥协调和引领的作用，提高相关法律法规的系统性和整体性。

注释：

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参考文献：

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