秦淮河水污染防治环境审计调查

姚欣玥　任怡蓉　赵嘉茜　熊秋菊

[提要] 党的十八大以来，党中央高度重视生态环境保护和生态文明建设。秦淮河作为南京市重要的风景区和居民区，更应加强生态环境建设和水污染治理。本文以现有水污染治理文献为基础，结合实地调研进行实证分析，收集目标水体长期治理状况和居民对于秦淮河治理工程看法相关资料，从政府部门、社会和个人角度提出建设性建议。

关键词：水环境审计;水污染防治;水体治理

本文为南京审计大学2019年度大学生创新创业训练计划项目资助（项目编号：201911287052Y）

中图分类号：F239 文獻标识码：A

收录日期：2020年3月24日

一、研究背景

当今随着全球人口前期的迅速扩张与部分企业落后的生产工艺对环境的负面影响，水污染问题日益严重;另一方面，人类对于水资源的需求却极具扩大。世界水资源状况不容乐观，“水危机”更是严重威胁人类的生死存亡。污染防治这一重大话题近年来得到热议，随着《“十三五”国家审计工作发展规划》的颁布，为促进全面节约和高效利用资源、加快改善生态环境，对重大污染防治等项目实行审计全覆盖，推动加快生态文明建设。

在水污染防治工作中，水资源环境审计发挥了重要的作用。从国际环境审计发展背景来看，审计首次作为一种规制工具介入水污染治理问题的代表性事件是美国国家审计署于1969年对水体污染项目进行的审计。1992年国际组织环境审计委员会成立后确定水环境审计是第一个环境审计主题，开创了以水资源为代表的环境审计的理论先河，目前美国等发达国家环境审计发展较为全面，逐步向绩效审计发展。相比于国外其他国家而言，我国环境审计工作起步相对较晚，20世纪初早期环境审计以环境保护资金财务审计为主，党的十八届三中全会以来，环境审计积极服务生态文明建设，加强对土地、矿产等自然资源保护及大气、水等污染治理的审计工作。水资源是现阶段环境审计的主要对象，主要可以划分为水环境真实性审计、水环境合规性审计、水环境绩效审计等多个细分模块。但目前的水环境审计实务中，多采用以项目为导向、资金审计为重点的审计模式，没有突出流域水环境审计的整体效应，难以适应逐步向绩效审计发展的需要。

二、文献综述

中国的水文环境较为复杂，全国仅江河水体监测站点就超过1，000个。所以，对水文环境错综复杂的不同水体进行监管和治理的工程量也相应较大。当下中国的水环境污染治理及水环境审计工作大多仍处在大而广的宏观层面。

由于水环境审计兼具公共性与商业性，各职能部门未达成良好协作机制、加上地方政府片面强调发展商业经济，不顾对水环境造成污染，导致水环境治理过程中存在众多问题。就目前我国水环境审计的现状而言，我国水环境审计工作的进行并不充足，还需要进一步落实和加深。

一是我国水环境审计缺乏一套成体系的审计依据，具体而言就是缺乏专属的水污染治理法律法规（陶媛婷，2018）。二是水环境审计专业人才的缺乏。我国大多数审计人员分布于财务审计，缺乏相关的环境科学知识。三是我国水环境审计的主体太过于单一。目前水环境审计的主体为各级审计机关，但审计机关能力有限，且更多的是事后审计，不能有效地对水环境问题防微杜渐。同时，韩杰等（2019）则认为当前的水环境审计项目仅限定在部分水污染整治绩效项目以及资金绩效，多采用以项目为导向、资金审计为重点的审计模式，缺乏对流域水环境整体全面评估和基层调研，尚未形成系统完整的水环境审计制度与理论框架。

同时，很多专家已经提出了一些针对水环境审计的合理建议。耿建新等（2018）指出可借鉴党的十八届三中全会中提出的对于领导干部实行自然资源离任审计的方法与联合国统计委员会通过的《水环境-经济核算体系》，建立水资源资产负债表，如实反映水资源的治理质量与效率情况。

然而，对于小型湖泊或大河支流等城市内小型具体水体的监管和治理却缺乏相应的管理措施和审计方法。因此，本文以秦淮河水体为调查对象，对南京市内秦淮河重点流域进行专项审计调查，对高效的工作措施进行经验提炼和结构建设，对存在的问题提出建设性意见以弥补相关理论空缺。

三、关于政府治理措施及居民意见的社会调研

为了解秦淮河近年来政府已实施的治理措施及其成效，我们和环境审计人员进行了实地访谈和沟通。此外，为收集居民对于秦淮河治理项目的意见和看法，我们针对城区秦淮河流域段周边居民进行了线上及线下问卷调查并汇总分析其结果，为建议提供合理依据。

（一）实地访谈。在与资源环境审计人员访谈中我们了解到南京市政府从20世纪80年代就开始投入巨资，对内秦淮河水系和河道进行了清淤驳岸、污水截流、管径改造、引水冲洗等工程，全面对秦淮河进行环境治理，改善生态环境。据统计，2001～2005年期间，秦淮河治理工程累计投入1，250亿元，2006～2008年又陆续投入940亿元，数十年来对秦淮河污染进行持续治理及水环境修复，治理范围广，投入资金大，治理过程复杂。但由于秦淮河污染情况严重，治理效果有限，河道的整体景观形象及存在的问题无法满足城市规划及人民对文化生活和生态环境的要求，于是在2017年对于南京市城区段秦淮河水环境问题进行了综合整治项目，主要包括以下四个工程项目：

1、分水工程。重建泄洪排沙和主河槽分水闸，非汛期降低主河槽蓄水坝泄放概率，有利于浑水沉淀;汛期采取泄洪排沙槽和主河槽联合泄洪的方式。

2、主河槽及泄洪排沙槽续建工程。修建蓄水建筑物和河道疏浚形成城市主河槽连续水面。

3、句容河导流工程。在左岸泄洪排沙槽导入排水涵雨水及句容河退水，集水槽修建于句容河出口，采取倒虹吸连接箱涵与集水槽，汛期时可直接将句容河水排入下游。

4、景观工程。使河水整治工程与当地景观设计结合，因地制宜。例如：设计生态浮岛、花箱结构，种植景观植物，展现优美景观带;在重要景观界面增加北岸绿地空间，增加泄洪渠林草覆盖率等。