重庆市县级公共图书馆经费收支现状及优化策略

关繁华

(重庆市南岸区图书馆，重庆 400060)

0 引言

图书馆是国家文化发展水平的重要标志，是滋养民族心和培养文化自信的重要场所。县级公共图书馆是公共文化服务体系的重要组成部分，是一个区域文明程度的重要标志，反映着地方政府对公共文化建设的认知水平。提高县级公共图书馆服务效能、对经费进行合理使用、对财务进行科学管理是其中不可缺少的一环，科学合理的财务管理是不断满足城市居民对公共文化服务需要的重要物质保证，是实现公共图书馆事业可持续发展的前提和基础，也是现代图书馆管理不断走向成熟的标志。

按照《关于推进全国美术馆公共图书馆文化馆 (站)免费开放工作的意见 》相关要求，2011年年底之前，全国所有公共图书馆、文化馆( 站) 实现无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费[1]。以重庆市为例，《2012年中国图书馆年鉴》的统计结果表明，2011年6月1日前，重庆市公共图书馆已全部实现免费开放[2]。

本研究收集统计了2012---2018年六年出版的《中国文化文物统计年鉴》公布的“各地区县级公共图书馆基本情况”数据，并对2011---2017年实现免费开放以来重庆市县级公共图书馆的经费状况进行分析研究，总结了其特点和存在的问题。

1 重庆市县级公共图书馆经费现状

公共图书馆作为公益性文化服务机构，其对应的经费结构较为简单，可分为经费收入和经费支出两个部分。现选取经费收入合计、财政拨款、经费支出合计、工资福利支出、对个人和家庭补助支出、商品和服务支出、其他资本性支出、新增藏量购置费为本次研究的主要指标，并对经费收入、经费使用、经费流向以及各项支出费用之间的比例关系进行数据分析，总结其特点。

1.1 整体现状

2011---2017年重庆市县级公共图书馆经费收支综合情况如表1所示：收支总额增幅除2013年出现负增长外，整体保持增长趋势，其中2012年收入较上年增幅为100.09%，支出较上年增幅为91.09%，主要原因是2011年6月全面落实免费开放政策。为更好的为读者提供服务，政府加大了对公共图书馆事业的经费投入，经费主要用于馆舍改造、人员配备、文献藏量补充、设施设备维护等方面。

表1 重庆市县级公共图书馆经费收支综合情况

1.2 经费收支各项指标现状

在年鉴数据中，县级公共图书馆经费由财政拨款收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入6个主要部分组成。公共图书馆公益性的性质决定了其经费来源主要为财政拨款收入，如表2所示：2011---2017年财政拨款收入在经费总收入中的占比均在90%以上，其中2017年所占比重最高，达97.61%。

按照经济分类划分，即从支出的经济性质和具体用途的角度进行划分，经费支出包含工资福利支出、对个人和家庭的补助支出、商品和服务支出、其他资本性支出。工资福利支出主要指公共图书馆在职在编人员的基本工资及五险二金等支出。对个人和家庭补助支出是指公共图书馆离退休人员的健康休养费及医疗补助等经费支出。本研究将工资福利支出与个人和家庭补助支出两项统称为人员支出。如表3所示：人员支出占比在29.91%～49.92%，超过当年总支出的1/3，是公共图书馆总支出的主要部分。虽然商品和服务支出在逐年增加，但在总支出中的比重仍然较少。

表2 重庆市县级公共图书馆财政拨款收入在经费总收入中的占比

表3 重庆市县级公共图书馆经费支出情况的各项占比

从表4可知，2011---2017年其他资本性支出呈动态波动的特征，但2012、2015年出现了峰值 61.33%、53.05%，明显高于其他年份。年鉴中，其他资本性支出指标包含各种设备购置费和新增藏量购置费两项，这与2011年6月重庆市财政为全面落实免费开放政策而一次性拨付的专项新增藏量购置费和各种设备购置费密切相关。

表4 重庆市县级公共图书馆其他资本性支出的增长率及占比

2 重庆市县级公共图书馆经费收支中存在的问题

2.1 收入来源相对单一

通过现状分析，发现重庆市县级公共图书馆经费收入90%以上来源于财政拨款，经费来源相对比较单一，对财政拨款的依赖性较大，其他经济来源的占比微乎其微，经费来源渠道不均衡，给公共图书馆的长期发展带来了一定风险。同时，当地的经济发展水平和政府重视公共图书馆的程度几乎对当地公共图书馆的发展起着决定性作用，致使公共图书馆严重缺乏自主创新发展的能力。

2.2 人员经费支出占比较大

编制内“人员支出”由地方财政严格按照地方人事综合管理部门核准的岗位类别、数量及等级列入财政预算给予拨付，但目前重庆市各区县公共图书馆均存在人员编制不足的情况。按照第六次全国县级以上公共图书馆评估定级工作指标要求[3]，每两万服务人口需配备1名员工计算，为满足读者服务需求，很多公共图书馆采取了外聘人员的方式，但外聘人员工资无财政保障，只能从各馆的免费开放运行经费中列支，而且占比较大，在保障人员支出的情况下势必会挤占业务费，影响图书馆正常业务活动的开展，还会导致其他服务无法得到保障。政府的投入主要是为了保障公共图书馆的生存，而不是保障公共图书馆的服务，这种不平衡严重影响了公共图书馆的公共文化服务水平及创新性发展。

2.3 业务活动费用无法保障

商品和服务支出反映了单位购买商品和服务的支出(不包括用于购置固定资产的支出)，既包含水电费、维护费、物业管理费等日常运行费用，也包含公共图书馆开展阅读推广、文化交流、参考咨询、教育培训、网络信息服务等各类业务费用。近年来，重庆市县级公共图书馆商品和服务支出费用逐年增加，但在总支出中所占比重仍然较少，在保障人员支出与日常运行费用外，业务费用的占比少之又少，业务活动费用无法得到保障，导致公共图书馆在发挥阅读推广职能上受到限制，不能满足市民日益丰富的文化需求。

2.4 设备与图书购置费有待提高

年鉴中，其他资本性支出指标包含各种设备购置费和新增藏量购置费两项。近年来，随着信息化技术的发展，自助借还书设备、可视化系统、大数据分析系统、电子阅览设备等层出不穷，为适应社会发展和满足读者数字化阅读的需求，各地公共图书馆的设备采购经费投入逐年增多，主要用于采购各类数字化设备和强化馆内数字化建设水平。做好图书馆藏建设工作是提高图书馆服务水平的基础条件，只有丰富藏书结构才能满足读者的阅读需求，进而提高到馆率，增加业务量。

3 重庆市县级公共图书馆经费收支问题优化对策

3.1 加强法制建设和职能宣传，政府加大对经费的保障力度

图书馆属第一类公益性事业单位，经费的主要来源是财政拨款，当地政府对公共图书馆事业的重视程度直接决定了对图书馆投资的力度，对当地公共图书馆事业的发展起着关键作用，可通过公共图书馆立法及职能宣传来加强政府对于公共图书馆价值的认知，这样才能扩大政府对公共图书馆的投资。

3.1.1 进一步加强法制建设，细化经费保障条款

2018年1月1日施行的《中华人民共和国公共图书馆法》第四条规定：县级以上人民政府应当将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展规划，将公共图书馆建设纳入城乡规划和土地利用总体规划，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付。该条款明确了提供经费的责任主体，为各地公共图书馆经费保障提供了法律支撑。但从另一个角度来看，《公共图书馆法》仍缺乏更加数量化、指标化的条款保障，地方政府对于公共图书馆的投入多少仍受制于当地政府对于公共图书馆事业的价值认知，而非随着经济的发展而灵活动态调整经费比例。

3.1.2 加强职能宣传，提高政府对公共图书馆的重视程度

第一，充分发挥自身职能，加强与政府的合作与联系。《第六次全国级以上公共图书馆评价标准细则》中将提供政府公开信息及立法决策信息服务作为评分项，公共图书馆应提供政府公开信息服务，在馆内设置政府公开信息查询专区，并设有专门的政府信息查阅标识和相关设施设备，还需提供纸质政府文件及政府可公开的各种材料。立法服务是指为人大立法部门以及人大代表提供的各类信息服务，包括为“两会”服务。决策服务是指为党和政府的决策部门以及各级领导提供的各类信息服务。公共图书馆应利用文献资源优势重视政府决策的信息需求，主动为党和政府的决策部门以及各级领导提供有用、准确的信息咨询服务，提高政府对公共图书馆的重视程度，以加大对公共图书馆的投资力度。第二，提升服务质量，切实满足市民公共文化需求。近年来，重庆市各县级公共图书馆在分馆建设、24小时自助图书馆、数字图书馆等方面不断创新，加强场馆建设，开展丰富多彩的全民阅读活动，给市民带来了全新的阅读体验，丰富了市民的文化生活，在提高市民文化素质和传承优秀传统文化等方面发挥了重要作用，使各项服务更加贴近市民需求，提高了公众对于公共图书馆的依赖度。

3.2 科学优化预算编制，提高资金到位率

为提高财政资金使用效益，重庆市全面施行预算编制和绩效管理一体化，并对预算实行公开评审。对于重庆市各县级公共图书馆来说，编制内容完整、指向明确、细化量化、合理可行的年初预算计划尤为重要。在进行预算编制时，要增加各业务部门对于预算编制的参与度，并结合馆内各项业务需求详细、全面的对下年的人员支出、公用支出、全民阅读活动、图书购置、数字资源采购等各项支出进行合理规划，提前计划好年度重点项目，细化项目支出，按照绩效管理指标制作出详细的绩效评价体系，提高年初预算的科学性与合理性，提高资金到位率，提高财政资金使用的合理性。第一，人员经费预算。考虑在编人员不足的情况，可结合县级公共图书馆业务需求做好外聘人员的费用预算，这样有利于县级公共图书馆高素质人才队伍的建设。第二，商品和服务支出预算。重庆市县级公共图书馆商品服务支出在总支出中占比较少，主要是业务活动经费投入不足，一直以来，预算编制与业务活动都处于脱节状态，建议财务人员在制定经费预算时应加强与业务部门的沟通，需依据馆内实际的业务活动情况来制定全面而系统的预算计划。第三，其他资本性支出。近年来，为满足读者对于数字化阅读的需求，自助借还设备、24小时自助图书馆、有声图书馆等新形态的公共图书馆服务层出不穷，为此，公共图书馆购买数字化设备的经费支出也有所增加。但读者对于纸质图书和期刊的需求仍然是通过县级公共图书馆来满足，馆藏建设依然是图书馆的基本。因此，在制定预算时要兼顾数字资源建设与纸质图书馆藏建设，满足读者的多元化阅读需求和市民对基本公共文化服务的需求，提高财政资金使用效益。

3.3 完善自身财务管理制度，确保经费使用落到实处

经费管理不善会使得很多投入无效或效率低下，缺乏科学的组织结构和监督机制将加剧经费短缺的危机，即使经费充足也会因为自身原因而被浪费，因此，完善自身财务管理制度尤为重要。第一，建立适和自身的内部控制制度。通过规范化和科学化的制度措施来制订分级管理规范，完善专项资金管理制度，并针对资金的管理和使用建立科学的责任制。第二，建立货币资金使用管理制度。方便公共图书馆对资金实行合理、有效的监管，保证资金使用的安全性，同时完善资金使用的审批制度，规范资金管理，对于馆内大额资金的使用必须严格经过集体讨论之后再作出决定。第三，规范政府采购制度。采购图书及设备必须严格按照政府采购程序进行办理，做到合规合法，从效益出发，全面保障采购质量及资金使用的合理性。

4 结语

近年来，随着经济发展和政府对于公共图书馆事业的高度重视，重庆市县级公共图书馆经费收支整体保持增长趋势，但在收入与支出结构配置上仍存在不足之处。经费保障是公共图书馆重要的生存条件之一，要做好科学合理的经费收入预算，优化经费支出结构，建立健全完善的经费制度，做好经费收入与支出的平衡处理，使其能够更好地发挥出社会效益和经济效益，提高公共图书馆的整体实力，促进公共图书馆事业的发展。同时，要充分发挥基层公共图书馆的职能，弘扬优秀传统文化，创新服务方式，推动全民阅读，满足人们的精神文化需求，为建设社会主义文化强国贡献力量。