中国国家级自然保护区面临的主要威胁探析

陈晓颖，鲁小波

(渤海大学管理学院,辽宁 锦州 121013)

生态文明已经成为“五位一体”中国特色社会主义建设的核心内容。2019年2月习近平同志重要文章《推动我国生态文明建设迈上新台阶》发表。文章指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计，要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，推动我国生态文明建设迈上新台阶。文章强调，新时代推进生态文明建设，必须坚持好以下原则：一是坚持人与自然和谐共生；二是绿水青山就是金山银山；三是良好生态环境是最普惠的民生福祉；四是山水林田湖草是生命共同体；五是用最严格制度最严密法治保护生态环境；六是共谋全球生态文明建设。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，坚持人与自然和谐共生。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全做出贡献[1-2]。国家级自然保护区是推进生态文明、构建国家生态安全屏障、建设美丽中国的重要载体。强化自然保护区建设和管理，是贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的具体行动，是保护生物多样性、筑牢生态安全屏障、确保各类自然生态系统安全稳定、改善生态环境质量的有效举措。生态文明要有坚实的物质基础，自然保护区是生态文明建设的重要载体，自然保护区建立主要强调保护生态文明的物质基础。随着人们物质生活水平的提高，中国出现了更强的经济发展需求和生活环境质量改善需要，由此也激发了诸多面向国家级自然保护区的人类活动，进而引起了对保护区生态环境的巨大影响，对我国的生态文明基础构成了潜在威胁。

1 中国国家级自然保护区概况

截至2016 年12月，全国(不含香港、澳门与台湾)共建立各级自然保护区 2 740 个，占全国陆地面积的 14.84%，其中国家级自然保护区474处(2019年初)，面积达 9 757 万hm2，占自然保护区总面积的66.19%，占国土陆地面积的 10.13%。其中面积最大的国家级自然保护区是三江源国家级自然保护区，总面积36.6万km2，也是世界高海拔地区生物多样性最集中的地区和生态最敏感的地区。2000年8月19日，为了保护三江源的自然资源，三江源自然保护区纪念碑正式落成，它也标志着三江源自然保护区正式成立。而面积最小的为山东山旺古生物化石国家级自然保护区，它位于山东省临朐县山旺村，地处鲁中南山区的东北边缘，总面积1.2 km2,其间保存着 1 800 万年前的各种动植物化石。这些化石种类繁多，精美完好，印痕清晰，栩栩如生，被誉为“化石宝库”、“万卷书”，是一座古生物化石天然博物馆。跨省份最多的国家级自然保护区——长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区，保护区江段总长度为 1 162.61 km，总面积为 33 174.213 hm2。它是在原“长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”的基础上经过调整，2005年由国务院批准成立的，跨越四川、云南、贵州、重庆三省一市，是为维护长江上游鱼类种群多样性和长江上游自然生态环境而设。我国的第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区建于1956年，位于广东省肇庆市。保护区总面积 1 155 hm2，森林覆盖度98%，主要保护对象为典型地带性森林植被——南亚热带常绿阔叶林。海拔最高的保护区当属青海可可西里国家级自然保护区，它位于青海省玉树藏族自治州西部，总面积450万 hm2，是21世纪初世界上原始生态环境保存较好的自然保护区，是野生动物资源最为丰富的自然保护区之一[3-5]。

2 中国国家级自然保护区各地分布情况

2.1 数量、面积与分布

从地域分布来看，黑龙江省拥有49个国家级自然保护区，是我国大陆31个省域中最多的，其后依次是四川省32个，内蒙古自治区29个，陕西省26个，吉林省24个，广西壮族自治区和湖南省同为23个，湖北省22个，甘肃省和云南省都为21个(表1)。

国家级自然保护区较少的省域包括北京市与上海市，各为2个；天津市和江苏省，各有3个；山东省、重庆市和青海省各有7个；山西省和安徽省均有8个；宁夏回族自治区有9个。虽然青海省的国家级自然保护区数量少，但面积大。从面积排序看，西藏自治区以37.34万km2排名第一，青海省20.73万km2第二，其后依次为新疆维吾尔自治区、甘肃省、内蒙古自治区、黑龙江省、四川省、云南省、吉林省和辽宁省。面积最少的为北京市，仅有264.03 km2，天津市仅有378.62 km2，其后依次为上海市、山西省、安徽省、浙江省、海南省、山东省、福建省和江西省。总体而言，中国国家级自然保护区在全国的分布特点为数量“东多西少”，面积“西大东小”。

表1 全国各省区国家级自然保护区面积及数量

2.2 中国各地国家级自然保护区人均面积

从人均的角度来看，西藏以11 080 m2/人的国家级自然保护区人均占有面积为全国省域之首，其后依次为青海(34 671 m2/人)、新疆(5 012 m2/人)、甘肃(2 639 m2/人)、内蒙古(1 683 m2/人)、黑龙江(933 m2/人)、宁夏(673 m2/人)、吉林(431 m2/人)、四川(367 m2/人)、云南(314 m2/人)。这些省份的特点是大多经济发展较为滞后。而人均国家级自然保护区面积最少的分别是北京市、山东省、安徽省、天津市、浙江省、上海市、广东省、河北省、江苏省和山西省，这些省份的特点是人口稠密，经济一般都较为发达(表2)。

从国家级自然保护区面积占省域面积的比重来看(表2)，西藏自治区以33.105%为全国各省域最高，青海省为28.705%，全国第二，其后依次为甘肃省15.255%、上海市10.504%、黑龙江省7.775%、新疆维吾尔自治区7.383%、宁夏回族自治区6.921%、四川省6.330%、吉林省6.250%、辽宁省6.240%。山西省国家级自然保护区面积仅为0.905%，而安徽省、河北省、山东省、浙江省、江西省、北京市、贵州省、广西壮族自治区和广东省的国家级自然保护区面积占省域面积在1%～2%[6]。

3 中国国家级自然保护区面临的突出问题

国家级自然保护区是推进生态文明、构建国家生态安全屏障、建设美丽中国的重要载体。但是随着我国经济的快速发展，国家级自然保护区面临日益突出的问题。2017年7至12月，环境保护部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国科学院、海洋局等7部门联合组织开展了“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动，坚决查处涉及国家级自然保护区的违法违规问题。绿盾2017专项行动重点查处了自然保护区内采矿、采石、工矿企业和核心区、缓冲区内的旅游与水电开发等对生态环境影响较大的问题。环境保护部采用高分辨率遥感影像、无人机、自然保护区移动监管APP等多种技术手段支持绿盾专项行动，分三批下达遥感问题清单，并及时搜集汇总社会各界反映的问题提供给巡查组或移交地方重点巡查督办。总结起来，国家级自然保护区当前面临的主要威胁包括以下几方面。

3.1 非法开采各类资源

甘肃祁连山国家级自然保护区设置的144宗探矿权、采矿权中，有14宗是在2014年10月国务院明确保护区划界后违法违规审批延续的，涉及保护区核心区3宗、缓冲区4宗。长期大规模的探矿、采矿活动，造成保护区局部植被破坏、水土流失、地表塌陷。锡林郭勒草原自然保护区内有67家工矿企业，辽河口自然保护区仍有 2 752 口生产油井，其中813口位于核心区和缓冲区，2017年计划退出63口，实际仅退出17口，一些油井生产时严重污染周边环境。吉林珲春东北虎自然保护区延田煤矿位于缓冲区，年开采煤炭约9万 t，直至2018年8月现场检查时仍在生产。九江市都昌县、永修县、庐山市等部分鄱阳湖自然保护区采砂区超采，三江源自然保护区采石场乱采乱挖砂石资源，重庆缙云山自然保护区也存在工矿点。还有一类就是违法建设、运营水电站，祁连山自然保护区、三江源自然保护区都有这一问题。西双版纳自然保护区存在企业违法开采水资源问题。

表2 国家级自然保护区人均占有面积和占国土面积比例

3.2 周边企业污染和侵占保护区土地

自然保护区周边部分企业环保投入严重不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。如祁连山自然保护区面临着巨龙铁合金公司大气污染物排放长期无法稳定达标，当地环保部门多次对其执法，但均未得到执行。石庙二级水电站将废机油、污泥等污染物倾倒河道，造成河道水环境污染。辽河口自然保护区实验区的众诚塑料制品厂于2014年开工生产，原料随意堆放，生产废水直排，严重污染周边环境。西双版纳自然保护区实验区的力达废旧金属处理厂屡禁不止，锡林郭勒草原国家级自然保护区核心区和缓冲区内存在大片喷灌农业，实验区内的水泥熟料生产线生产污染严重。据《扎龙国家级自然保护区水污染防治与鹤类保护研究报告》评价结果，其中扎龙湿地水质已达到地面水环境质量标准V类水质，大部分湖泊富营养化严重，地表水体属于重营养化范围。这说明扎龙湿地地表水水质很差，远远达不到自然保护区水质要求。污水的大量排入，致使湿地内生物大量死亡，生物群落被破坏，湿地生物多样性受到威胁。鄱阳湖自然保护区周边部分市县污水处理问题突出，流域超标排污问题仍较常见，流域生态破坏问题突出。黄河三角洲自然保护区一路之隔的就是东营港经济开发区，其最先入住的12家企业均为化工企业，其中两家企业距离自然保护区只有10 m，近年来水污染、大气污染十分严重，保护区水质急剧恶化。三亚珊瑚礁自然保护区的陆源污染突出，对珊瑚礁生态环境造成越来越严重的污染。宣城市泾县经济开发区长期违规侵占安徽扬子鳄自然保护区双坑片区核心区土地近300 hm2。

3.3 违法建设别墅、旅游设施

吉林珲春东北虎自然保护区博亚山庄在核心区建有别墅，长白山国际滑雪中心项目在实施过程中，违反国家要求擅自建设两座高尔夫球场和93栋别墅，并长期违规运营。重庆九滨马术俱乐部违规建设接待房和彩钢棚，占用缙云山自然保护区实验区林地 3 086 hm2;哈纳斯国家级自然保护区实验区范围内鉴苑山庄少批多建，占用林地面积 8 028 hm2;哈纳斯漂流项目占用林地面积共计 3 241 m2。在三亚珊瑚礁自然保护区，侵占保护区10.2 hm2的亚龙湾瑞吉度假酒店配套游艇码头长期违法经营，保护区内三亚洲际度假酒店海上餐厅及游艇码头等违法项目长期存在。扎龙自然保护区竟然在核心区建设有珰奈景区二期和三期工程房屋、栈道等旅游设施。

3.4 其他活动破坏生态环境

辽河口自然保护区建有多处苇田生产设施，并将保护区湿地以225元/hm2出租用于养殖虾蟹。吉林珲春东北虎自然保护区还违规发包约 3 600 hm2林地、草地给吉兴牧业、天一牧业、森泰牧业用于畜禽养殖，核心区还有21处毁林种参，核心区和缓冲区内违规取土和散养牲畜问题屡见不鲜。郎溪县高井庙林场违规将安徽扬子鳄自然保护区核心区部分林地出租种植百合，红星片区实验区青峰村附近仍存在削山造田行为。缙云山自然保护区核心区仍有村民擅自扩建房屋，侵占林地；实验区仍有105家农家乐，大肆占用林地。

3.5 监管不足，整改不力

2017年7月20日，多名甘肃官员因祁连山生态问题，“扎堆”上了被问责的名单。中办、国办对外公布《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》，直指祁连山存在违法违规开矿、水电设施违建、偷排偷放、整改不力等行为。通报在点评当地官员时措辞严厉，比如“落实党中央决策部署不坚决不彻底”，“在立法层面为破坏生态行为放水”，“不作为、乱作为，监管层层失守”，“不担当、不碰硬，整改落实不力”等。2018年7月以来，“秦岭违建别墅拆除”备受关注，有 1 194 栋违建别墅被整治。从2014年5月到2018年7月，习近平总书记先后六次就“秦岭违建”做出批示指示。国家级自然保护区监管不足、整改不力已经不是个别现象，已经是非常普遍的问题。祁连山自然保护区自不必说，其他的如辽河口、长白山、缙云山、扬子鳄、黄河三角洲、锡林郭勒草原、三江源、西双版纳、三亚珊瑚礁、鄱阳湖、崇明东滩等自然保护区都长期存在不履行监管职责，对侵占保护区的项目或活动长期不查处，敷衍整改，虚假整改，“罚而不停、以罚代改”，甚至变更保护区范围和功能区划，为非法侵占行为站台等性质恶劣行为[7]。

4 问题产生的原因

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”中国特色社会主义总体部署的核心内容之一，生态文明建设从认识到实践发生了历史性、转折性和全局性的变化。2018年5月18日，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，虽然我国生态环境质量出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期[8]。然而，在生态文明建设如此重要、如此关键的时期，作为中国生态文明重要物质基础的国家级自然保护区却面临着非法开采资源、污染、违法乱建、过度开发旅游、监管不力等诸多严重问题，严重威胁着生态环境和保护对象，与中国大张旗鼓地宣传和建设生态文明的大背景格格不入。

自从1956年我国建立第一个自然保护区至今，全国共建立国家级自然保护区474个，构成了体系完整、覆盖全国的国家级自然保护区体系，为了这些保护区的建立放弃了很多经济发展机遇，投入了大量人力和资金，即便是在经济落后、生活难以保障的年代，我国依然坚持自然保护区的建设不放松。但当前我国经济快速发展，综合国力全面提升，人民生活达到较高水平的条件下，反而对国家级自然保护区的威胁更加严重，这是一个令人悲哀的现象。

国家级自然保护区面临的问题可以形象地概括为“虎视眈眈，群狼难防，猎人无枪，保护区遭殃”。所谓虎视眈眈就是在经济快速发展过程中，很多人瞄准了保护区内的资源(矿藏、水电、森林、土地、水等)，为了更快、更多地获得经济利益，不惜动用各种关系和手段将“发财之手伸向了自然保护区”。在这个关系错综复杂的社会中，一个小小的自然保护区管理机构怎能“小胳膊拧得过大腿”呢！另外，还有各种利益群体，如旅游企业、房地产、农业企业以及自然保护区周边的农民、牧民、渔民等，都将自然保护区作为发财的好地方，所以除了“虎”，还有“群狼”对保护区构成了不断的骚扰。所谓“猎人无枪”，是指作为保护区的管理机构和管理人员，应该有强力的武器抵制“虎狼”对保护区的非法活动和无理要求，但鉴于我国当前自然保护区相关法律法规不健全、执法不严、违法难究等现状，导致了自然保护区管理机构“监管不严，整改不力，甚至为虎作伥，狼狈为奸”。

国家级自然保护区当前遭受各类“问题”围困的根源是“经济利益”的趋使，而关键是在自然保护区监管上，在保护区违法活动监管不严，违法成本低。让自然保护区管理机构成为自然保护区“带枪”保镖，对各类伸向自然保护区的“黑手”毫不留情地予以拒绝和斩断，是最有效的方法。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。秦岭、长白山、黑龙江牡丹江市的“曹园”、河北邯郸的“袁府”等全国各地数以万计的违建别墅或豪宅不断曝光，这些违建建筑绝大多数都蔓延到了生态环境较好的山林、绿地甚至自然保护区，其本质是随着生活水平的提高，部分人为了满足“美好的生活需要”，享受更好的生活条件和更接近大自然的体验而出现的行为。现在民众有钱了，想生活得更舒适一些，这本无可厚非，但问题的关键是不该违反相关的法律法规，将“手”伸向国家重点保护的生态环境，错在向生态环境索要太多，贪得无厌。因此，一方面要防止对国家级自然保护区等生态环境的各种“无礼”索取，另一方面还要看到社会上的合理需求，在不违犯法规的前提下进行引导、规范、满足，在适当地点合法建设“别墅或豪宅”型房地产，既满足社会需要，对生态环境破坏的程度也尽量轻。

5 对策及措施

从上可以看到，当前我国自然保护区面临的威胁十分严重，这类“掠夺资源、污染环境、破坏生态”的非传统安全威胁给生态文明建设和民众的生活、生命健康带了日益严重的影响，是生态文明建设的潜在威胁，是美丽中国建设的绊脚石。基于现状与问题，本文提出如下建议：

5.1 建立健全自然保护区法律法规

明确自然保护区范围的违法行为要从重从严处罚，要经济处罚与刑事处罚并重，要对行为人与监管部门共同处罚。作为自然保护区管理机构的职责就是保护自然保护区，既然监管不到位，就应当接受“法律的处罚”。

5.2 通过大众监督和技术手段，增加自然保护区监督群体，丰富监督手段，提高监督质量

从目前的情况看，自然保护区的监管仅靠保护区管理机构是不行的，那么就应该向当地居民和社会大众明确自然保护区的监管内容、监管途径和监管职责，并且通过技术手段科学、便捷地监管自然保护区内的一切活动。当前自然保护区边界不规范，核心区、缓冲区、实验区模糊不清的情况比较普遍，应该采取严厉办法明确保护区范围，清晰核心区、缓冲区和实验区边界，使得通过卫星影像就可以清晰、准确地监控保护区内是否有违法行为。

5.3 建立生态环境保护专业法庭、生态环境警察等专业司法体系

生态环境不仅关系到当代人，更关系到子孙后代，为了保护好，应该构建专业司法体系，专注国家级自然保护区等重大生态环境地区的监督、检举、诉讼、审判等司法程序，加强管理，杜绝破坏，保护环境。

5.4 借鉴国外和我国环境治理的“河长制”，让政府行政长官为“生态环境”负责

国务院总理为“全国国家级自然保护区的大区长”，副总理分别负责“华北、东北、西北、西南、华中、东南沿海、华南”等自然保护区区域长，各省省长为“省域国家级自然保护区区长”。如出现问题区长负责。

5.5 建设专业化、规范化、高素质的生态环境巡视队伍

此次自然保护区大量问题的暴露与中央环保督察组的生态环境巡视是分不开的。为了更好地促进国家级自然保护区相关问题的发现与解决，保障生态环境保护工作有条不紊、循序渐进，逐步走上规范化的道路，建设一支懂专业、有信念、操作规范的生态环境巡视员队伍是重要的举措。

5.6 科学规划、有序发展“第二居所”

为合理满足社会上存在的享受“回归自然”、“接近自然”、“体验自然”的生活需求，减小对国家级自然保护区的压力，可借鉴国外经验科学规划、有序发展“第二居所”。