2020年超9万亿抗疫纾困一揽子财政计划详解

王晓霞

江苏南通一家织物公司的生产线。提交第十三届全国人民代表大会第三次会议审议的2020年预算草案报告预计，2020年全年为市场主体新增减负将超过2.5万亿元。图/中新

新冠肺炎疫情冲擊叠加经济下行风险，2020年中国经济增长面临较大困难，企业经营举步维艰，中国政府加大逆周期宏观政策调节力度。

2020年5月22日，国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，需要充分估计疫情对世界经济的冲击影响，在精准施策的前提下，加大宏观政策调节和实施力度，加强宏观政策协调配合，着力稳经济保民生，防止短期冲击演变成趋势性变化。

李克强表示，2020年积极财政政策要更加积极有为，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字3.76万亿元，比2019年的2.76万亿元提高1万亿元，中央财政发行抗疫特别国债1万亿元，不计入财政赤字。此外，2020年还安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。

也就是说，2020年政府发债规模将超过8.5万亿元。加上2020年新出台的社保费减免政策，2020年抗疫纾困一揽子财政计划总规模超9万亿元，约为2019年中国名义GDP的9%。

“2020年积极的财政政策更加积极有为，是对冲经济下行压力的现实需要。”财政部部长刘昆5月14日在《人民日报》撰文表示，实施适当提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券规模、巩固和拓展减税降费成效等更加积极有为的财政政策，有助于进一步推动供给侧结构性改革，挖掘内需潜力，激发市场活力，培育内生动力，有效应对经济运行中出现的短期冲击和挑战，实现经济社会持续健康发展，有利于统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转（下称“六保”）。

欧洲央行首席经济学家菲利普·雷恩近日接受媒体采访时称，欧元区经济至少到2021年才能恢复，除非新冠疫苗或特效药很快问世，中国经济恐怕也很难在几个月内“回归正常”，疫情对经济的影响或将至少持续一年。

野村证券中国首席经济学家陆挺向《财经》记者表示，2020年一季度实际GDP同比增速录得-6.8%后，外需骤降使二季度V型反弹的可能性愈加渺茫。预计今年二季度中国经济维持负增长，同比增速约为-0.5%，主要受出口快速下滑的拖累。在复工复产与国内政策刺激的驱动下，下半年经济同比增速或恢复至5.8%，全年GDP增速为1.5%。

国家发展和改革委员会主任何立峰在5月22日部长通道答记者问时表示，GDP今年只要增长1%，相当于2010年GDP总量的1.91倍，如果增长3%，相当于1.95倍，如果能够增长5%，相当于2010年GDP总量的1.99倍，就已非常接近全面建成小康社会系列指标中的GDP总量预期目标了。

疫情之下作为市场主体的企业受到的影响首当其冲。中国财政科学研究院5月20日发布的一篇对当前经济形势分析的文章认为，当前地方经济发展面临五大困境，形势异常严峻：

一是经济断崖下跌，最发达的省份之一出现了改革开放以来的最低增速;二是多个国家或地区对中国采取贸易限制措施，一些省份出口订单遭受毁灭性打击;三是复工难复产，复产难复效，由于市场需求不足且开拓难度加大，订单明显减少，加上经营利润大幅下滑、资金日渐紧张，国际物流受阻，企业投资意愿减弱，带来复工不复产的不可持续;四是企业存在市场开拓难、经营成本压力仍较大、现金流紧张等三大难题，尤其是中小企业、外贸企业资金链断裂风险增大;五是保就业难度加大，企业用工人数下降，高校毕业生总体签约率低，农民工就业及增收受到较大冲击。

全年政府发债总规模为超8.5万亿元

2020年全年，政府包括国债、地方政府一般债券、地方政府专项债券和抗疫特别国债在内的发债总规模将超8.5万亿元（详见图）。

特殊时期采取特殊举措，2020年将赤字率从去年的2.8%提高至3.6%以上，比上年提高0.8个百分点以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，有效对冲疫情造成的减收增支影响，稳定并提振市场信心。财政部门将加大各类结转结存资金盘活使用力度，努力增加可用财力，弥补财政减收增支缺口。

2020年赤字率突破3%符合预期。

图：中国一揽子抗疫财政计划猜想

资料来源：《财经》记者根据公开资料整理。制图：颜斌

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌向《财经》记者表示，2020年新冠疫情冲击叠加经济下行风险，财政减收增支明显，同时，财政调入预算稳定调节基金、国有资源（资产）有偿使用收入等存量资源的空间也在收窄，而政府“保基本民生、保基层运转、保工资”以及社保等方面的支出是刚性的，今年财政平衡的压力非常大，紧平衡特征十分突出。在当前经济、社会、企业和财政收入各方面均面临特殊困难的情况下，赤字率肯定会突破3%。

财新智库莫尼塔研究前董事长兼首席经济学家钟正生向《财经》记者表示，今年赤字率大幅上调至3.6%以上，由此新增1万亿元新增赤字规模，“以上”意味着为后续财政政策发力预留空间;1万亿元抗疫特殊国债，比此前市场预期的3万亿元左右的规模低很多。由此传递两个信号：一是，中国并未与西方发达经济“亦步亦趋”，不是机械地、简单地按10%以上的GDP规模，来量身规划今年的财政刺激规模。中国政府依然珍惜正常的财政政策空间，注重财政资金使用的针对性、适时性和有效性;二是，赤字率预留空间，并不纳入预算赤字的抗疫特殊国债则有所节制，则充分体现了即便更加积极有力的财政政策，也要走透明、规范、问责道路的诉求。

预算报告草案预计，2020年全国一般公共预算收入18.03万亿元，同比将下降5.3%，低于2019年5%的年初預算预期增速和3.8%的实际增速。其中：中央一般公共预算收入8.28万亿元，比2019年执行数下降7.3%;地方一般公共预算收入9.75万亿元，下降3.5%。

从上表可以看出，各省份2020年1月-4月或一季度的收入增速均较大幅低于其公布的全年预算预计增速目标，后者是在国内疫情发生前各省“两会”时确定，新形势下相关目标或需重新考量。

一位西部省份财政厅预算部门人士此前向《财经》记者表示，若未来经济形势和财政收入状况难有大的好转，财政部门或会进一步采取盘活存量、调入预算稳定调节基金、压减部分支出、优化支出结构、调整预算收支规模等方式，实现收支平衡。

此外，除一般公共预算，政府的其他三本预算预计也均出现减收。根据2020年全国预算草案报告：

2020年全国政府性基金预算收入预计8.14万亿元，下降3.6%，比2019年降低7个百分点。其中：中央政府性基金收入预计3611亿元，下降10.6%;地方政府性基金本级收入预计7.78万亿元，下降3.3%，其中，国有土地使用权出让收入7.04万亿元，下降 3%。

2020年全国国有资本经营预算收入预计3638亿元，下降8.1%，比2019年降低24.2个百分点;调入一般公共预算1370.07亿元。

2020年全国社会保险基金预算预计7.73万亿元，下降4.4%，比2019年降低14.1个百分点。其中：保险费收入5.24万亿元，财政补贴收入2.16万亿元。2020年全国社会保险基金支出预计8.23万亿元，本年收支缺口4997亿元，年末滚存结余预计为89030亿元。需要说明的是，全国社会保险基金预算按已出台政策编制，暂未包括正在研究细化的延长阶段性免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费等政策。

2020年一揽子财政计划主要为了对冲疫情对经济、企业、个人的负面影响，资金将重点用于支持打好三大攻坚战、支持实施扩大内需战略、支持“六保”、支持城乡区域协调发展、支持国防、外交等十个方面的支出。

当前，中国国内疫情得到有效控制，4月份主要经济指标有所回暖，但国际疫情仍在全球蔓延，主要经济体普遍陷入经济严重衰退，国内消费仍未完全启动。考虑到新冠肺炎疫情对国内、国外需求的较大冲击，疫情二次暴发的风险、近年来中国经济下行压力加大，以及中美经贸摩擦影响等多重因素，对于中国经济增长、财政收入、企业经营等各方面困难需要有充分估计。

中金公司近日解读4月份主要经济指标的一份研报显示：4月份规模以上工业增加值由3月份的同比下降1.1%回升至同比增长3.9%;固定资产投资同比增速从3月的-9.5%上升至4月的0.8%，其中：制造业投资同比降幅从3月的-20.6%明显收窄至4月的-6.7%，基建投资同比增速从3月的-8.0%大幅回升至4月的4.8%，房地产开发投资同比增速从3月的1.2%继续攀升至4月的6.7%;4月社会消费品零售总额名义增速从3月的-15.8%恢复至-7.5%，汽车、服装、餐饮、金银珠宝、家电等类别消费同比增速大幅回升。

此外，4月出口增速和顺差大超预期，进口增速不及预期。按美元计价，4月出口同比增长3.5%，较3月增速-6.6%大幅回升，进口同比下降14.2%，较3月增速-0.9%大幅回落。4月份贸易顺差453.4亿美元，较3月份199亿美元大幅增长。不过，中金公司研报分析，外需短期内仍面临下行风险，但随着海外疫情边际上出现好转迹象，下半年外需可能开始恢复。