解读政府工作报告：为什么今年未提GDP增长目标？

王晓霞　王延春

2020年5月22日，第十三届全国人民代表大会第三次会议在北京人民大会堂开幕。图/ 新华

从“保六”变“六保”，因罕见疫情而推迟召开的2020年全国“两会”，在5月22日公开了中国政府工作报告。外界多年来最关注的指标——GDP增速，在此次政府工作报告中首次没有明确量化，但涉及经济社会发展的其他各项指标，以及中国政府为经济增长和社会发展而做的各种努力，仍然深受关注和肯定。

十三届全国人大三次会议5月22日上午9时在人民大会堂开幕，国务院总理李克强在作政府工作报告时表示，今年未提出全年GDP增速具体目标。这主要是由于境外疫情形势和世界经济走势有很大不确定性，中国经济增长面临诸多难以预料的复杂因素，不对经济增长目标作量化要求，有利于引导各方面继续认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，针对当前面临的主要矛盾、困难、问题，将工作重心放在落实 “六保”任务和推动经济高质量发展上。

虽然没有明确设置GDP增长目标，但据新华社报道，政府工作报告公布了2020年中国经济社会发展的主要预期目标，包括优先稳就业、保民生。今年城镇新增就业目标为900万人以上，全国城镇调查失业率和城镇登记失业率分别为6%左右和5.5%左右，CPI目标设定为3.5%左右等。这些指标同样值得关注。

为何没有设置GDP增长目标？

5月22日，李克强总理在作政府工作报告时强调，今年不提经济增速量化指标，并不意味着不要经济增长，保居民就业、保基本民生，完成脱贫攻坚既定目标任务、实现全面建成小康社会，以及防范化解各类风险，都要有经济增长作为支撑。

从“六稳”到“六保”，2020年中国经济底线思维的逻辑渐次显现。4月17日，中共中央政治局召开会议，在强调“六稳”的同时，首次提出 “六保”的任务，即保就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转。

在5月22日全国“两会”首场“部长通道”上，国家发展和改革委员会主任何立峰解释了今年没有提出经济增长具体目标的原因。

何立峰说，客观上，经济增长目标的内容已经融入到其他相关指标中，包括财政政策、货币政策和其他政策目标中。这次疫情突如其来，对中国经济造成了巨大冲击，很多指标跟以往不具可比性。现在，世界范围内新冠肺炎疫情还在蔓延，对所在国经济影响有不确定性，还有待观察。因此，在目前情况下，不纠结于经济增长的具体指标，将使我们更加专注于不断扩大内需，实施扩大内需战略;更加专注于做好“六稳”工作，实现“六保”任务;更加专注于大力推进供给侧结构性改革，推动高质量发展，适应引领创造新的需求，促进形成强大国内市场;更加专注于实现优先稳就业、保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务。

中国社科院财经院研究部副主任冯煦明接受《财经》记者采访时表示，不公布增长目标，并不代表经济规划中没有增长目标。实际上，3.6%的赤字率内涵了5.4%的名义GDP增速，价格平减后实际GDP增速约为3.8%左右。这既可以视为对今年经济增长情形的基准预测，同时也是隐含的增速目标。“解读政府工作报告要做到心里有数。六保、六稳都离不开适度的经济增长支撑。认为不公布增速指标就是淡化经济增长目标的观点是错误的。”

接受《财经》采访的多位专家表示，在当前情况下，经济增长仍然是表征宏观经济冷热、调动各方面积极性的核心指标之一。受新冠肺炎疫情影响，今年中国一季度增速负的6.8%，这也是有GDP统计数据以来最低的单季增长速度。二季度、三季度、四季度的GDP情况可能将受全球疫情蔓延的不确定性，全球经济增长和全球经贸形势的不确定性等影响，特别是当前中国发展面临一些难以预料的影响因素。但从财政、就业、物价还有国际收支等方面来看，虽然没有设置具体的GDP增长目标，但是其他几项指标都有明确目标。因此，只有保证高质量的经济增长，才能适应其他几项指标的实际增长。

多位专家表示，政府工作报告中值得关注的数据还有： 2020年中国加大财政逆周期调节力度，今年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字3.76万亿元，比2019年的2.76万亿元提高1万亿元，中央财政发行抗疫特别国债1万亿元，不计入财政赤字。此外，2020年还安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比去年增加1.6万亿元。2020年政府发债总规模将超过8.5万亿元。

也就是说，2020年政府发债规模将超过8.5万亿元。加上2020年新出台的社保费减免政策，2020年抗疫纾困一揽子财政计划总规模超9万亿元。

图：2008-2019 年预算赤字率、赤字、专项债

资料来源：《财经》记者根据历年预算报告整理。制图：颜斌

根据政府工作报告公开的信息，上述两项新增的2万亿元资金全部给地方，主要用于保居民就业、保基本民生、保市场主体以及支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，要强化公共财政属性，绝不允许截留挪用。

专家们提醒，中国的财政政策收支并举，将打出系列“组合拳”。通过提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券等明确释放积极信号，稳定经济基本盘并提振市场信心预期。

财新智库莫尼塔研究前董事长兼首席经济学家钟正生向《财经》記者表示，不设年度增速目标，略超社会预期，但却充分体现了中央政府宏观政策的务实、前瞻和灵活。在全球经济陷入衰退之际，中国复工复产走在世界前列，此时，政策能够做到加力扶持受疫情冲击最重的行业、企业和个人，同时推出一些立足中长期的体制机制改革举措，让中国经济在疫情后能够自然修复、以及在更远时间内能够平稳转型就已很好。

“全球新冠病毒大流行以及经济和贸易的巨大不确定性下，弱化年度经济增速目标，加力稳住中国经济基本盘，强化政府治理能力和公共服务绩效的考核，不仅能为群众和市场所理解和接受，也意味着不用‘倒逼式地出台过强过急的逆周期政策，为改革腾出更多空间，为经济开拓更多韧性。”他说。

《财经》记者采访的几位全国政协委员表示，无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有一定的经济增长支撑。不设经济增长目标并不代表着宏观政策不作为。只有通过更加积极有为的财政政策和更加灵活适度的货币政策，以及推进深度改革开放，才能实现“六稳”与“六保”目标。

赤字率拟安排3.6%以上，财政赤字3.76万亿元

今年1月以来，新冠疫情给中国和全球均带来严重影响，经济社会发展损失较大。特殊时期采取特殊举措，将2020年赤字率从去年的2.8%提高至3.6%以上，比上年提高 0.8 个百分点以上，财政赤字规模比去年增加1万亿元，这将有效对冲疫情造成的减收增支影响，稳定并提振市场信心。财政部门将加大各类结转结存资金盘活使用力度，努力增加可用财力，弥补财政减收增支缺口。

多位专家表示，2020年中国的赤字率突破3%符合预期，有利于稳定经济。

中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任赵福昌向《财经》记者表示，2020年新冠疫情冲击叠加经济下行风险，财政减收增支明显，同时，财政调入预算稳定调节基金、国有资源（资产）有偿使用收入等存量资源的空间也在收窄，而政府“保基本民生、保基层运转、保工资”以及社保等方面的支出是刚性的，今年财政平衡的压力非常大，紧平衡特征十分突出。在当前经济、社会、企业和财政收入各方面均面临特殊困难的情况下，赤字率肯定会突破3%。

钟正生向《财经》记者表示，今年赤字率大幅上调至3.6%以上，由此新增1万亿新增赤字规模，“以上”意味着为后续财政政策发力预留空间;1万亿抗疫特殊国债，比此前市场预期的3万亿左右的规模低很多。

由此传递出两个信号：一是中国并未与西方发达经济“亦步亦趋”，不是机械地、简单地按10%以上的GDP规模，来量身规划今年的财政刺激规模。中国政府依然珍惜正常的财政政策空间，注重财政资金使用的針对性、适时性和有效性;二是，赤字率预留空间，并不纳入预算赤字的抗疫特殊国债则有所节制，则充分体现了即便更加积极有力的财政政策，也要走透明、规范、问责道路的诉求。

赤字之外，2020年还安排地方专项债券3.75万亿元，比2019年的2.15万亿元增加1.6万亿元，有效支持补短板、惠民生、促消费、扩内需;同时，发行抗疫特别国债1万亿元，抗疫特别国债主要用于地方公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出，并预留部分资金用于地方解决基层特殊困难。

2020年，为加大财政政策逆周期调节力度，努力把疫情对经济社会发展的影响降到最低，目前已分三批提前下达2020年新增地方政府债务限额28480亿元，包括地方政府一般债务限额5580亿元和地方政府专项债务限额22900亿元，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设，推动尽早形成实物工作量，拉动经济增长。

《财经》记者从财政部了解到，上述提前下达额度，截至2020年5月10日，全国各地已发行地方政府新增一般政府债券5217亿元，占提前下达额度（5580亿元）的93%;已发行地方政府专项债券11522亿元，占前期提前下达额度（12900亿元）的89%，七成以上投向交通基础设施、市政和产业园基础设施、民生服务3个领域，其中，用于新建项目的为4148亿元、约占36%，用于在建项目的为7374亿元、约占64%。此外，近期新下达的1万亿元地方政府专项债券额度目前各地正抓紧履行法定程序、积极启动发行准备工作。

一般公共预算收入预计下降5.3%、支出增长3.8%

2020年全国一般公共预算收入预计18.03万亿元，下降5.3%，低于2019年5%的年初预算预期增速和3.8%的实际增速。

5月22日提请全国两会审议的财政预算报告草案披露了这一数字。其中：中央一般公共预算收入8.28万亿元，比2019年执行数下降7.3%，地方一般公共预算收入9.75万亿元，下降3.5%。2020年全国一般公共预算支出预计24.78万亿元，增长3.8%。赤字37600亿元，比 2019 年增加1万亿元。

在分析2020年财政收支形势时，报告称“当前，受全球疫情冲击，世界经济严重衰退，产业链供应链循环受阻，国际贸易投资萎缩，大宗商品市场动荡。国内消费、投资、出口下滑，就业压力显著加大，企业特别是中小微企业困难凸显，财政收支矛盾加剧，财政运行压力增加。”

多位专家表示，2020年财政收支平衡压力大，一方面受疫情冲击、减税降费等因素影响，今年1-4月财政收入下降14.5%，预计今年后几个月，随着生产生活秩序恢复，财政收入开始企稳回升，但仍有较大不确定性，另一方面为统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，全力保障完成决战决胜脱贫攻坚目标任务、全面建成小康社会，财政支出仍要保持一定强度，特别是各级财政为疫情防控投入大量资金，落实“六保”任务、实施减税降费也需要财力支撑，一些地区因阶段性减免社会保险费需对基金予以必要财政补助。

据悉，其他三本预算中，2020年全国政府性基金预算收入预计8.14万亿元，下降3.6%，比2019年降低7个百分点。其中：中央政府性基金收入预计3611亿元，下降10.6%;地方政府性基金本级收入预计7.78万亿元，下降3.3%，其中，国有土地使用权出让收入7.04万亿元，下降 3%。

2020年全国国有资本经营预算收入预计3638亿元，下降8.1%，比2019年降低24.2个百分点;调入一般公共预算1370.07亿元。

2020年全国社会保险基金预算预计7.73万亿元，下降4.4%，比2019年降低14.1个百分点。其中：保险费收入5.24万亿元，财政补贴收入2.16万亿元。2020年全国社会保险基金支出预计8.23万亿元，增长9.7%，本年收支缺口4997亿元，年末滚存结余预计为89030亿元。需要说明的是，全国社会保险基金预算按已出台政策编制，暂未包括正在研究细化的延长阶段性免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费等政策。

更积极的财政政策和创新货币工具

5月22日李克强总理在作政府工作报告时提出：稳健的货币政策要更加灵活适度;强化对稳企业的金融支持。

《财经》记者观察到，今年政府工作报告中货币政策表述由去年的“松紧适度”变为“更加灵活适度”。综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年。

表：2008年-2019年预算赤字在中央和地方的分配情况及地方政府专项债情况

单位：亿元。注：地方政府专项债券自2015年起开始发行。资料来源：《财经》记者根据每年预算报告整理。制表：颜斌

同时，提出了“创新直达实体经济的货币政策工具”。

对此，光大银行金融市场部分析师周茂华解读说，传统货币政策工具在实际操作中，存在间接性、时滞长、难兼顾结构等不足，且银行等机构存在顺周期问题等，目前国内经济下行压力大，央行需要通过改革手段提升政策效率，加大实体经济扶持力度，避免央行释放流动性流入虚拟经济领域，甚至出现套利空转，导致局部风险集聚问题。

财信证券首席经济学家伍超明表示，货币政策方面，“量”和“价”力度有望继续加大。在流动性供给上，报告提出要综合运用降准、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年，因此年内全面和定向降准可期，广义货币供应量和社会融资规模增速将持续高于名义GDP增速;在资金价格上，报告提出降息，且提出创新直达实体经济的货币政策工具，务必推动企业便利获得贷款，推动利率持续下行，预计央行将继续下调政策利率，降低LPR利率，同时银行也要让利，降低费率水平。

与此同时，2020年积极的财政政策会更加积极有为，围绕做好“六稳”工作、落实“六保”任务，以更大的政策力度对冲疫情影响，真正发挥稳定经济的关键作用。

2020年的重点财政工作包括支持打好三大攻坚战、支持实施扩大内需战略、支持保居民就业、支持保基本民生、支持保市场主体、支持保粮食能源安全、支持保产业链供应链稳定、支持保基层运转、支持城乡区域协调发展、支持国防、外交等十个方面。

2020年将加大减税降费力度。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。前期出台的6月前到期的主要减税降费政策，执行期限延长到今年年底，支持市场主体纾困发展，努力稳企业保就业。预计全年为市场主体新增减负将超过2.5万亿元，比去年2.36万亿元的减税降费总规模提高1400亿元左右。

财政部相关部门负责人告诉《财经》记者，2020年积极的财政政策要更加积极有为，主要从“质”和“量”两个方面发力。一方面，体现更加积极取向，强化逆周期调节，加大财政政策对冲力度，稳住经济基本盘，兜牢基本民生底线;另一方面，大力提质增效，坚持精打细算、把钱用在刀刃上，提高资金使用效率，最大限度下沉财力，让资金直达“六保”。具体体现为“一个明确、四个对冲”：

第一，加大财政政策力度，明确释放积极信号。通过提高赤字率、发行抗疫特别国债、增加地方政府专项债券等，明确释放积极信号，稳定并提振市场信心。

第二，落实减税降费政策，对冲企业经营困难。强化阶段性政策，与制度性安排相结合，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。前期出台的部分减税降费政策，执行期限延长到今年年底，支持市场主体纾困发展，努力稳企业保就业。

第三，扩大政府投资规模，对冲经济下行压力。通过发行抗疫特别国债、增加地方政府新增专项债券、中央基建投资等多种渠道，扩大政府投资，有效支持补短板、惠民生、促销费、扩内需，真正发挥稳定经济的关键作用。

第四，調整优化支出结构，对冲疫情减收增支影响。在多渠道筹集资金、努力增加可用财力的同时，大力调整优化支出结构，基本民生支出只增不减，重点领域支出切实保障，一般性支出坚决压减。进一步落实政府真正过紧日子要求，节用裕民。财政资金大力提质增效，务必精打细算，把钱用在刀刃上。

财政部门将加强预算平衡，全面盘活财政存量资金资产，增加调入中央预算稳定调节基金，有效对冲疫情带来的减收影响。

第五，加大转移支付力度，对冲基层财政困难。统筹新增赤字、特别国债等渠道，进一步加大对地方转移支付力度，在分配时相受疫情影响较大的地区倾斜，落实库款资金提前调度制度及阶段性提高财政资金留用比例等政策，支持地方落实“六保”任务和减税降费。最大限度下沉财力，资金直达市县基层，直接惠企利民。

（本刊记者张明丽对此文亦有贡献）